1、1第四章第四章 市政职能市政职能 本讲教学目的 1使同学们了解市政职能的概念。2明确我国的市政职能及其相关含义。思考题：1、试述城市市政职能。2、试述市政职能和城市职能的异同。2第一节第一节 市政职能的涵义与内容市政职能的涵义与内容 一、市政职能与政府职能一、市政职能与政府职能 （一）市政职能是政府职能在城市的体（一）市政职能是政府职能在城市的体现现 所谓政府职能，即政府在一定时期内，根据国家任务和社会发展的要求，在依法行使国家权力的过程中所承担的职责和具有的作用。3 它是政府活动的基本方向和主要任务。政府的职能是由国家的职能所决定的，政府职能是国家职能的具体执行和体现。国家基本职能之一是政治
2、统治，它是国家本质的表现和阶级统治的必然要求，失去了政治统治的职能，统治阶级的地位和利益就难以得到维护。4 因此，国家职能是政治统治职能和社会管理职能的统一。政府以国家权力为后盾，以维护国家的政治统治、管理好社会事务为己任。5 从基本职责看，它包括政治统治和社会管理两项基本职能。从行政过程看，它又包括计划、组织、协调、控制等项运行职能。从行政管理所管辖和控制的幅度，可划分成高层次管理职能，即国家管理职能；中层次的行政管理职能，即省、市行政管理职能；6 低层次的行政管理职能，即县、乡（镇）一级的行政管理职能。就此角度可以看出，市政职能是政府职能的一个有机组成部分和重要环节。7 （二）市政职能的涵
3、义（二）市政职能的涵义 市政职能是指城市政府在依法管理城市公共事务中所承担的职责和具有的作用，从动态来看，它是行使职权、发挥作用的一系列活动的总称。在我国，广义的市政职能包括国家在城市内的政治、经济、文化和社会管理事务方面的重要职责和功能，在市政管理过程中体现为法律、法规和上级政府决定的执行。8 而狭义的市政职能主要是指城市政府在城市环境、城市规划、城市建设、城市服务和城市管理等方面的职责和功能，同时也包括组织本市的政治、经济、文化和社会活动，管理地方公共事务，为城市居民提供优质高效的公共服务。9 市政职能的履行是以城市政府为主体，通过法制化、科学化、现代化的途径和方式，对城市公共事务这个客体
4、进行管理。市政职能状况和一个国家的性质和城市政府在国家政权体系中的地位联系在一起，不同国家的城市有着不同的市政职能。10 （1）规划职能，即城市政府制定一定时期的城市建设和社会经济发展蓝图的职能。它包括城市规划和城市国民经济、社会发展中长期规划。1112（2）建设职能，即城市政府促进经济和其他各项事业发展的职能。从整体上，可分为城市物质文明建设和精神文明建设。（3）管理职能，有广义和狭义之分。13 广义管理职能指城市政府对城市各项事业进行规划、决策、监督、指挥等，包括决策管理、运营管理、效益管理、法制管理等。狭义管理职能指城市政府对城市政治、经济、文化等各项秩序的维护，对各项建设事业的保障，对
5、各类建设成果的保护和对秩序混乱、灾害的治理，包括城市环境管理、市容卫生管理、道路交通安全管理、市政工程和设施管理、市场秩序管理等。14 二、市政职能与城市职能二、市政职能与城市职能 （）两者的区别（）两者的区别 1 1职能主体不一样职能主体不一样 指职能的所有者不一样。市政职能是指职能的所有者不一样。市政职能是指城市政府在依法管理城市公共事务中所指城市政府在依法管理城市公共事务中所承担的职责和具有的作用，因此市政职能承担的职责和具有的作用，因此市政职能的主体是城市政府。的主体是城市政府。15 城市职能是指城市在社会经济发展中城市职能是指城市在社会经济发展中所具有的作用和能力，因此，城市职能的所
6、具有的作用和能力，因此，城市职能的主体是城市。主体是城市。前者的主体是前者的主体是“人人”，后者的主体是，后者的主体是“物物”。2 2职能产生和形成的基础不一样职能产生和形成的基础不一样 城市职能由于其主体是城市本身，由城市职能由于其主体是城市本身，由于其形成的基础是于其形成的基础是“物物”，是由客观环境，是由客观环境和客观规律所决定的，因此它的存在和表和客观规律所决定的，因此它的存在和表现形式是客观的、自发的，是不以人的意现形式是客观的、自发的，是不以人的意志为转移的。志为转移的。16 即职能的表现和发挥不是由人们的主即职能的表现和发挥不是由人们的主观愿望所决定的，是一种水到渠成式的自观愿望
7、所决定的，是一种水到渠成式的自然表现出来的。如唐代城市的然表现出来的。如唐代城市的“坊坊”制是制是与唐代的社会经济发展水平相适应的，到与唐代的社会经济发展水平相适应的，到了宋代，由于社会经济的进一步发展，城了宋代，由于社会经济的进一步发展，城市的商业职能进一步增强，唐代的市的商业职能进一步增强，唐代的“坊坊”制已不能满足城市商业职能发展的需要，制已不能满足城市商业职能发展的需要，人们主观意愿制定的人们主观意愿制定的“坊坊”制便不得不进制便不得不进行改变，破墙开店，临街设市便是由社会行改变，破墙开店，临街设市便是由社会经济发展的客观规律所决定的，自发地产经济发展的客观规律所决定的，自发地产生的新
8、现象。生的新现象。1718 市政职能由于是由“人”决定的，因此，它的存在和表现形式带有主观性，是自觉的，是以人的意愿来决定的。19 它的发挥是人们有意识进行的。它的发挥是人们有意识进行的。如市政职能中的规划职能的表现便是如市政职能中的规划职能的表现便是如此。早期的城市没有人为的规划，随着如此。早期的城市没有人为的规划，随着城市的发展，人们开始意识到规划的重要城市的发展，人们开始意识到规划的重要性，但规划职能真正引起重视，并发挥重性，但规划职能真正引起重视，并发挥重要作用是从近代工业革命开始的。要作用是从近代工业革命开始的。20 为了工业发展的需要，人们对传统城市重新进行了规划，将中世纪弯曲狭窄
9、的街道设计为宽阔的笔直的大道，将封闭型的城堡设计为开放型的城市。这些都是根据人们的主观愿望来进行的，从功利派规划思想到技术派、有机派规划思想无一不是如此。但市政职能虽然具有主观性，却不是随意的，它是根据城市职能发挥的需要而有意识地、自觉地表现出来的。21 （二）两者的联系（二）两者的联系 1城市职能决定着市政职能的方向 城市职能是由城市的各种物质条件和客观环境所决定的，它的产生和形成是有一定的客观规律性，是不以人们的意志为转移的，因此，它产生和形成的基础是“物”，而不是“人”。22 例如，许多城市的特殊职能与其所处的地理环境有直接关系，而城市位置的选择却不是人为的，它是具有一定客观规律性的。2
10、3 再如，江河沿岸的许多港口城市是随着水运发展而产生，而发展的，而决定其港口城市的特殊职能的因素不是人，即不是人们主观意志所决定的，而是其地理环境和社会发展的客观规律所决定的。24 25 如，作为城市普遍职能的经济职能，同样是随着生产力的发展，随着商品交换的频繁而自然形成的，它的产生和形成也同样不是人们的主观意志所决定的。市政职能则不同，它的主体是城市政府，城市政府如何确定自己的职责，如何发挥自己的作用要根据统治者的意志和人民的意愿来决定，因此市政职能产生和形成的基础是“人”。26 3职能的存在与表现形式不一样 市政职能是主观的，但这种主观性必须与客观性相结合才能保证其合理性和科学性，因此市政
11、职能必须根据客观存在的城市职能来决定其方向。27 尤其是城市的特殊职能和主导职能，它们决定着城市的性质和发展方向，市政职能则应据此确定自己的重点和方向。比如港口城市，其特殊职能和主导职能决定了城市的性质和发展方向是以港口运输、航运贸易为中心，那么市政职能中的规划、建设和管理职能均应以此为中心，为方向。28 2，市政职能决定着城市职能的发挥 城市职能的产生和形成是客观的、自发的，但城市职能的发挥不能完全任其自然，城市需要人们对其进行管理，这就需要市政职能发挥作用。29 工业革命后，随着城市化进程的加快，发达国家一度出现的严重的“城市病”，以及当前发展中国家出现的诸多城市问题，以及“过度城市化”、
12、“滞后城市化”等现象便是由于市政职能未能合理设置、合理发挥而导致城市职能未能有效的、充分的发挥的例证。30 20世纪80年代以来，遍及世界各国的行政改革中对于市政体制的改革，就是为了使市政职能更好地适应城市职能，以保证城市职能合理的、最大限度的发挥的自觉行动。总之，市政职能与城市职能两者的关系是相互作用、相辅相成的。31 三、市政职能的分类三、市政职能的分类 （一）按产生的时代可以将市政职（一）按产生的时代可以将市政职能分为传统职能和现代职能两种类型能分为传统职能和现代职能两种类型32 传统职能，是指城市发展历史过程中初期出现并保留至今的职能，例如治安管理和消防职能等。这些职能主要产生在古代和
13、近代消费型城市，各项职能都和市民的生活息息相关。33 现代职能，是指第二次产业革命以后随着现代城市文明的发展而逐步兴起、并日益显示其重要性的职能。例如，城市规划、城市经济、产业振兴、环境保护，等等。（二）按职能的作用方式可将其分为消（二）按职能的作用方式可将其分为消极职能和积极职能两种类型极职能和积极职能两种类型34 消极职能又称为防御性职能。是指通过限制性、保护性的手段，维持一个最低限度的城市社会、经济、生活秩序和生活环境以及谋生条件的职能。例如，治安管理、环境保护和减灾救济等。35 积极职能又称建设性职能，是在基本的秩序和安全得到保障的前提下，采取鼓励。计划、组织、导向、指挥等主动手段，谋
14、求为城市社会提供更好的服务、更便利的条件、更富足的生活的职能。例如，城市土地管理、市政设施建设等。消极职能和积极职能是相对而言的，消极职能主要是限制事物向坏的方向演化，积极职能是使事物朝更好的方向发展，两者相辅相成，缺一不可。36 （三）按职能的服务方向可将其分为内（三）按职能的服务方向可将其分为内向职能和外向职能两种类型向职能和外向职能两种类型 1 1、内向职能是指对城市政府的运营起内向职能是指对城市政府的运营起支持作用的职能。支持作用的职能。其目的是向城市政府补充养料、收集信息，为城市政府正常运转打下人事、财务、物资、资料等方面的基础。例如，人事职能、财政职能、文秘职能、监督职能等。、外向
15、职能是指面向城市社会的职能。37 其目的在于向城市人民以至城市之外的社会，提供一个优良美好的生产、建设、贸易、生活、娱乐的环境，并提供相应的服务。例如，环境保护职能、建设职能等。（四）按职能作用领域可将其分为经济（四）按职能作用领域可将其分为经济职能和社会职能两种类型职能和社会职能两种类型、经济职能是指有关经济方面的职能，其出发点在于促进物质的丰富、经济的繁荣、生活的优裕。38例如，工业交通业管理。商业饮食服务业管理、对外经济贸易、农村经济领导、综合经济等。39、社会职能是指有关社会秩序、社会生存与发展的职能，其目的是人的素质提高、社会秩序稳定、社会风尚的净化。例如，治安管理、科学技术、文化教
16、育、社会保障等。40 综合上述职能，城市政府的基本职能可以归纳为三个方面，即规划职能、建设职能和管理职能，其中管理职能包含着服务职能。41第二节现代城市的主要市政职能第二节现代城市的主要市政职能 一现代市政职能概述一现代市政职能概述、所谓一般职能是市政管理必须涉及的基本职能，如管理职能、经济职能、社会服务职能等；、专业职能是政府在一定范围一定时期内所履行的专业性职能，如城市的规划、交通管理、土地管理、基础设施管理等职能。42 二主要的市政职能二主要的市政职能、管理职能、经济职能、社会服务职能43第三节影响市政职能的因素第三节影响市政职能的因素一、市政职能体系取决于城市政府的行政地一、市政职能体
17、系取决于城市政府的行政地位位44 我国城市按行政级别可以分为四类，我国城市按行政级别可以分为四类，即县级市、地级市、副省级市、省级市。即县级市、地级市、副省级市、省级市。同时地级市又可分为两类，包括能够同时地级市又可分为两类，包括能够制定行政规章的城市人民政府，即省、自制定行政规章的城市人民政府，即省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市和一般的地级市。较大的市和一般的地级市。45 1、直辖市属于省级单位，产业结构比较齐全，规模也较大，一般都是全国性的政治、经济、文化中心，通常以第二、第三产业为主，对周边地区形成较大的辐射作用；2、副省级市主要是以
18、计划单列市为主，外加济南与杭州两个省会城市，计划单列市具有省级的经济管理权，其经济与社会发展计划直接纳入全国计划。46 3、副省级市一般是某一大区域内的政治或经济中心，或具有重要的战略地位。4、地级市是受省级政府直接管辖，是具有地区性政治、经济、文化中心功能的较大城市，地级市数量众多，是我国城市的主要形式。47 二、城市的职能取决于城市的特色与工作二、城市的职能取决于城市的特色与工作重点重点 我国城市的特点较为明显，如工业城市、港口城市、旅游城市等。不同特色的城市，其政府职能也有不同的侧重点，而政府职能的不同必然导致城市政府在职权划分、机构设置和职能实现方式上的诸多不同。48三、经济政策的不同
19、也导致市政职能的巨三、经济政策的不同也导致市政职能的巨大差异大差异我国的城市按经济政策的不同可以分为经济特区和对外开放城市和一般城市三种。49经济特区城市如深圳、厦门等实行特殊的经济政策和特殊的管理体制，享有很大的经济自主权的城市。对外开放城市也拥有较大的对外开放方面的管理权限，对前来投资的外商实行经济优惠政策。而其他城市则一般不享有上述特殊的经济政策，这样的城市在我国占大多数。50第四节我国市政职能的改革与发展第四节我国市政职能的改革与发展 一、我国市政职能存在的问题一、我国市政职能存在的问题 51 从政府与企业的关系来看，政府对企业，尤其是对国有企业的行政干预仍旧大量存在，对企业的引导和服
20、务则明显不足。企业的自主权并没有得到真正的尊重。这一点在欠发达地区和基层更为突出。其次，企业的待遇不平等。52 从表面上看，各种所有制形式并存已经成为人们的共识，但在涉及国家投资、贷款、技改项目时，政府对国有企业依然偏爱有加，国有企业理所当然地成为财政、金融、工商、税务等部门支持的重点，而私有企业则不受关注甚至遭受歧视。2从政府与市场关系来看，市场的作用没有得到很好的体现。53许多工作没有按照市场规律去做，行政干预依然大行其道，市场的作用没有得到充分的发挥。特别是在有些地区，由于体制缺陷和利益驱动，既当“裁判员”，又当“运动员”的问题普遍存在，直接导致地区封锁、行业垄断，以及在政策执行上的“上
21、有政策，下有对策”。这些问题的存在客观上阻碍了各种商业要素的自由流动和配置，不利于全国统一的自由市场的形成和发展。54 3从政府与社会的关系来看，行政机关集权严重。行政手段仍是经济与社会管理中的最主要手段，许多本来应该用经济手段、法律手段解决的问题，仍通过行政手段解决。可以通过社会团体和社会中介组织完成的事情，行政机关仍然热心参与。55我国的各种社会组织，如行业协会、商会、仲裁机构、会计师事务所、律师事务所、咨询机构、资产评估机构等已有了相当规模的发展，承担了相当部分原由政府行使的职能，但总体上仍大大滞后于市场经济发达国家的发展水平，政府仍然承担了大量的本可以由社会组织行使的职能。56 其主要
22、原因在于：一是一些社会组织的社会化程度较低，官办色彩浓厚，服务意识淡薄，缺乏群众基础；二是社会的权力没有得到真正的尊重，国家机关对社会团体的作用始终是加以限制的，使其难以发展壮大；三是一些社会组织发育不全，缺乏自我约束、自我管理的机制，有的甚至弄虚作假，违法乱纪，难以承担提供公共服务的职责。57 4职责不清，职能交叉、错位、越位、失位现象严重。党政关系没有理顺，党政机构无论从设置还是从职能上都存在着较为严重的重复现象。国家机关内部，机构庞大、人浮于事。事权冲突，难以协调，争功委过现象普遍。文牍主义和官僚主义依然严重，贪污腐败之风屡禁不止，反腐倡廉工作依然任重而道远。58 二、市政职能转变的目标
23、二、市政职能转变的目标 市政职能转变和机构改革的目标是：、根据市场经济的要求，转变市政职能，实现政企分开，把经营自主权真正交还给企业，把市政职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来。592、党政分开，改革政府弊政。党政不分其危害性并不亚于政企不分。党政不分是职能混乱、官僚主义、腐败横行的总病根，不解决这一深层次问题，其他问题就不可能根本解决。同时建立办事高效、运转灵活、行为规范的城市行政管理体系也是非常必要的，毕竟行政机关与广大市民的联系是最为密切的。60 改革城市政府组织结构，加强宏观经济调控部门，减少专业经济管理部门，健全社会服务部门，强化执法监督部门，培养和促进社会中介组织的发展。
24、3、加强城市法制建设，实现城市国家机构组织、职能、编制、工作程序的法制化。61 三、我国市政职能的转变的主要内容三、我国市政职能的转变的主要内容 职能转变，不仅涉及制度层面还涉及思想层面和历史层面，其转变不可能一步到位，一蹴而就。历史的包袱，人为的阻力还有各种各样的潜在因素都是很难克服的。62（）理顺各种关系，为市政职能的改革创造良好的外部环境。首先，解决党政不分问题，调整党政关系，党对国家的领导未必一定要通过干预行政的方式实现，党的作用在于宏观领导，把握大方向，加强党的领导并不意味着党将所有权力都据为己有，而在于改善共产党的领导，使党政能各司其职，各负其责。其次，上下级之间的关系也有待调整。
25、63 最后，国家权力与社会权力失衡，国家把本来属于社会的权力据为己有。64（2）由全能型政府向有限型政府转变。政府要改变过去管理中无所不包、无所不能的传统习惯，坚持有所为、有所不为。65凡是市场、社会、企业和公民能自我调节、自我管理的事，政府就不必介入；反之，政府可以适当介入。具体地说，政府应当切实履行好宏观调控、监督协调、提供服务等项基本职能，在公共设施和基础设施建设、环境资源保护、发展科学教育文化事业、公共福利和保障、国家安全、法制建设等方面充分发挥职能作用。66同时，政府要有意识地培育社会中介组织，提高社会的组织化程度，扩大社会组织自我管理的能力，为政府职能的转移提供承接载体，以形成“小
26、政府，大社会”、“小政府，大服务”、“小政府，大保障”的格局。（3 3）从微观经济管理向宏观调控转变。）从微观经济管理向宏观调控转变。政府要适应市场经济需要，实现政企真正分开。67政府不再对企业的微观管理进行行政干预，使企业真正成为参与国内外市场竞争的主体。政府还应尽快改变对不同所有制企业的差别对待，逐步取消对外商投资企业的“超国民待遇”，使国内外企业在同一起跑线上展开公平竞争。另外，政府应当强化公共经济调控职能、服务职能，维护国家经济安全职能，为企业发展和竞争创造良好的外部环境。68（4 4）从市场参与者向市场秩序维护者转）从市场参与者向市场秩序维护者转变。变。政府应当努力促成全国统一的自由市场的建立，转变既当“裁判员”，又当“运动员”旧传统，切实担负起维护市场秩序的职能，为企业创造一个统一、公正、自由的市场环境，促进市场经济的发展。（5）市政职能的实现方式由单一、传统）市政职能的实现方式由单一、传统向多元、现代转变。向多元、现代转变。
