1、预算管理预算管理主编：温来成主编：温来成中国人民大学出版社中国人民大学出版社第1页，共20页。第四章第四章 预算管理体系及收支分类预算管理体系及收支分类第一节 政府预算的管理体系 一、预算管理体系的构成一、预算管理体系的构成 预算管理体系，是指政府预算管理各部分的构成。我国预算管理体系包括预算管理体系，是指政府预算管理各部分的构成。我国预算管理体系包括中央预算，省、自治区、直辖市预算，设区的市、自治州预算，县、自治县、中央预算，省、自治区、直辖市预算，设区的市、自治州预算，县、自治县、旗、不设区的市、市辖区预算，乡、民族乡和镇预算，共五级预算，省、自治旗、不设区的市、市辖区预算，乡、民族乡和镇
2、预算，共五级预算，省、自治区和直辖市预算以下为地方预算，中央预算由中央各部门预算所组成。另外，区和直辖市预算以下为地方预算，中央预算由中央各部门预算所组成。另外，我国我国预算法预算法规定，不具备设立条件预算的乡、民族乡、镇，经省、自治区、规定，不具备设立条件预算的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。直辖市政府确定，可以暂不设立预算。第2页，共20页。二、政府预算管理职权的划分二、政府预算管理职权的划分 （一）、立法机关的职权（一）、立法机关的职权 1 1、各级人民代表大会的职权。各级人民代表大会行使预算审批权、预算、各级人民代表大会的职权。各级人民代表大会行使预算审
3、批权、预算、决算不适当决定的撤消权。各级人民代表大会审查批准本级预算及预算执行决算不适当决定的撤消权。各级人民代表大会审查批准本级预算及预算执行情况的报告，改变和撤消本级人民代表大会常委会关于预算、决算不适当决情况的报告，改变和撤消本级人民代表大会常委会关于预算、决算不适当决定。全国人民代表大会还要审查地方预算草案和预算执行情况的报告。县级定。全国人民代表大会还要审查地方预算草案和预算执行情况的报告。县级以上人民代表大会有权撤消本级政府关于预算、决算不适当决定。以上人民代表大会有权撤消本级政府关于预算、决算不适当决定。2 2、各级人大常委会的职权。各级人大常委会主要行使决算审批权、预算、各级人
4、大常委会的职权。各级人大常委会主要行使决算审批权、预算监督权及调整权、预算和决算不适当决定的撤消权。各级人大常委会有权审监督权及调整权、预算和决算不适当决定的撤消权。各级人大常委会有权审批本级政府决算，以及本级预算的调整方案，监督本级总预算的执行。县级批本级政府决算，以及本级预算的调整方案，监督本级总预算的执行。县级以上人大常委会可以撤消本级政府和下一级人民代表大会及其常委会关于预以上人大常委会可以撤消本级政府和下一级人民代表大会及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。全国人大常委会除监督中央预算执算、决算的不适当的决定、命令和决议。全国人大常委会除监督中央预算执行外，还监督地方预
5、算的执行。行外，还监督地方预算的执行。第一节 政府预算的管理体系 第3页，共20页。（二）各级政府的职权（二）各级政府的职权 各级政府是执行本级预算的行政机关，其主要职权有：编制本级预算草案、各级政府是执行本级预算的行政机关，其主要职权有：编制本级预算草案、决算草案；向本级人民代表大会做关于本级预算草案的报告；组织本级总预决算草案；向本级人民代表大会做关于本级预算草案的报告；组织本级总预算执行；决定本级政府预备费动用；编制本级预算调整方案；监督本级各部算执行；决定本级政府预备费动用；编制本级预算调整方案；监督本级各部门和下一级人民政府的预算执行；改变或者撤消本级各部门和下一级人民政门和下一级人
6、民政府的预算执行；改变或者撤消本级各部门和下一级人民政府关于预算方面的不适当的决定；向本级人民代表大会、本级人大常委会报府关于预算方面的不适当的决定；向本级人民代表大会、本级人大常委会报告本级总预算执行情况。告本级总预算执行情况。（三）各级财政主管部门的职权（三）各级财政主管部门的职权 各级财政主管部门是政府预算管理的职能部门，具体负责预算编制、执行各级财政主管部门是政府预算管理的职能部门，具体负责预算编制、执行和决算的各项业务工作，其主要职权有：具体编制本级预算、决算草案；具和决算的各项业务工作，其主要职权有：具体编制本级预算、决算草案；具体组织和负责本级总预算的执行；提出本级预备费动用方案
7、；具体编制本级体组织和负责本级总预算的执行；提出本级预备费动用方案；具体编制本级预算调整方案；定期向本级人民政府和上一级财政部门报告本级预算执行情预算调整方案；定期向本级人民政府和上一级财政部门报告本级预算执行情况。况。第一节 政府预算的管理体系 第4页，共20页。（四）、各预算执行部门的职权（四）、各预算执行部门的职权 各部门编制本单位预算、决算草案，组织和监督本部门预算的执行，定各部门编制本单位预算、决算草案，组织和监督本部门预算的执行，定期向本级财政部门报告预算的执行情况。期向本级财政部门报告预算的执行情况。（五）各预算单位的职权（五）各预算单位的职权 各单位编制本单位预算、决算草案；按
8、照国家规定上缴预算收入、安排各单位编制本单位预算、决算草案；按照国家规定上缴预算收入、安排预算支出，应接受国家有关部门的监督。预算支出，应接受国家有关部门的监督。第一节 政府预算的管理体系 第5页，共20页。政府预算收入。包括：税政府预算收入。包括：税收收入；依照规定应当上收收入；依照规定应当上解的国有资产收益、专项解的国有资产收益、专项收入；其他收入。收入；其他收入。一、政府预算范一、政府预算范围的一般界定围的一般界定 政府预算支出。包括经政府预算支出。包括经济建设支出；教育、科济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国防等事业发展支出；国防支出；各项补贴
9、支出；支出；各项补贴支出；其他支出。其他支出。第二节第二节 政府预算的收支范围政府预算的收支范围 第6页，共20页。第二节 政府预算的收支范围 二、预算外资金二、预算外资金 预算外资金，适于政府预算内资金相对应的一个概念，在中国财政制度中预算外资金，适于政府预算内资金相对应的一个概念，在中国财政制度中有特定内容。一般来说，预算外资金是指按国家财政制度规定，不纳入预算，有特定内容。一般来说，预算外资金是指按国家财政制度规定，不纳入预算，有各地方、各部门、各单位自收自支、自行管理的财政性资金。有各地方、各部门、各单位自收自支、自行管理的财政性资金。第7页，共20页。第三节第三节 政府预算的技术组织
10、形式政府预算的技术组织形式 一、按预算组织形式划分一、按预算组织形式划分单式预算与复式预算单式预算与复式预算 单式预算，是将财政收入和支出汇编在一个预算内，形成一个收支项目安排单式预算，是将财政收入和支出汇编在一个预算内，形成一个收支项目安排对照表，而不区分各项收支性质的预算组织形式。对照表，而不区分各项收支性质的预算组织形式。复式预算是与单式预算相对应，根据预算收支的性质，将政府收支在两个或复式预算是与单式预算相对应，根据预算收支的性质，将政府收支在两个或两个以上的预算表格中反映。两个以上的预算表格中反映。二、按预算编制方法划分二、按预算编制方法划分基数（增量）预算与零基预算基数（增量）预算
11、与零基预算（ZBBZBB）基数预算是指在安排预算年度收支时，以上年度或基期的收支为基数，综合基数预算是指在安排预算年度收支时，以上年度或基期的收支为基数，综合考虑预算年度国家政策变化、财力增加额及支出实际需要量等因素，确定一个增考虑预算年度国家政策变化、财力增加额及支出实际需要量等因素，确定一个增减调整比例，以测算预算年度有关收支指标，并据以编制预算的方法。减调整比例，以测算预算年度有关收支指标，并据以编制预算的方法。零基预算（零基预算（Zero-Base budgetingZero-Base budgeting）是指在编制预算时对预算收支指标的安）是指在编制预算时对预算收支指标的安排，根据当
12、年政府预算政策要求、财力状况和经济与社会事业发展需要重新核定，排，根据当年政府预算政策要求、财力状况和经济与社会事业发展需要重新核定，而不考虑该指标以前年度收支的状况或基数。而不考虑该指标以前年度收支的状况或基数。第8页，共20页。三、按预算编制的政策重点划分三、按预算编制的政策重点划分投入预算与绩效（产出）投入预算与绩效（产出）预算预算 所谓投入预算是指传统的线性预算（所谓投入预算是指传统的线性预算（line-item budgetsline-item budgets）在编制、执行）在编制、执行时主要强调严格遵守预算控制规则，限制甚至禁止资金在不同预算项目之间转时主要强调严格遵守预算控制规则
13、，限制甚至禁止资金在不同预算项目之间转移。移。与投入预算相反，绩效预算（与投入预算相反，绩效预算（Program BudgetingProgram Budgeting）强调预算投入与产出）强调预算投入与产出的关系，即政府通过公共物品服务与成本的比较，要求以最小的投入取得最大的关系，即政府通过公共物品服务与成本的比较，要求以最小的投入取得最大的产出。的产出。四、按预算作用的时间划分四、按预算作用的时间划分年度预算和多年度预算年度预算和多年度预算 年度预算是指预算收支计划执行期为年度预算是指预算收支计划执行期为1 1年的预算。而多年度预算是指预算年的预算。而多年度预算是指预算收支安排时间在两年期以
14、上的预算。收支安排时间在两年期以上的预算。第三节 政府预算的技术组织形式 第9页，共20页。五、按预算收支平衡状况划分五、按预算收支平衡状况划分平衡预算与差额预算平衡预算与差额预算 平衡预算是指在预算编制、执行过程中保持收入与支出基本相等。平衡预算是指在预算编制、执行过程中保持收入与支出基本相等。差额预算是指在预算编制过程中，为了一定的政策目标，使预算支出大于收入差额预算是指在预算编制过程中，为了一定的政策目标，使预算支出大于收入有赤字，或者收入大于支出有结余。有赤字，或者收入大于支出有结余。六、预算组织形式与预算周期六、预算组织形式与预算周期 预算周期指从预算编制、审议批准、执行，再到决算的
15、完整过程，一个预预算周期指从预算编制、审议批准、执行，再到决算的完整过程，一个预算周期结束后进入下一个预算周期，周而复始，不断循环。算周期结束后进入下一个预算周期，周而复始，不断循环。第三节 政府预算的技术组织形式 第10页，共20页。第四节第四节 政府预算收支分类政府预算收支分类 一、预算收支与财政收支一、预算收支与财政收支 从严格意义上讲，在存在预算外资金制度的前提下，财政收支是大概念，预从严格意义上讲，在存在预算外资金制度的前提下，财政收支是大概念，预算收支是财政收支的一部分，当然是主要部分。算收支是财政收支的一部分，当然是主要部分。二、预算收支分类在预算管理中的作用二、预算收支分类在预
16、算管理中的作用 按不同标准，从不同角度，对各项预算收支进行科学、系统地分类，是政府按不同标准，从不同角度，对各项预算收支进行科学、系统地分类，是政府预算管理的客观需要。在一定程度上，体现着人们对政府预算的认知水平、预算管理的客观需要。在一定程度上，体现着人们对政府预算的认知水平、管理水平，也反映着一个国家的政治、经济制度与国情。管理水平，也反映着一个国家的政治、经济制度与国情。第11页，共20页。研究各项预算收支规律，为预算管理服务研究各项预算收支规律，为预算管理服务 1通过预算收支分类，体现政府职能，通过预算收支分类，体现政府职能，反映国家一定时期内的路线方针政策反映国家一定时期内的路线方针
17、政策 2通过预算收支分类，设置预算收支科目，通过预算收支分类，设置预算收支科目，直接为政府预算的编制、执行和决算服务直接为政府预算的编制、执行和决算服务 3通过预算收支分类，全面反映政府预算运通过预算收支分类，全面反映政府预算运行状况，加强预算监督行状况，加强预算监督 4第四节 政府预算收支分类 第12页，共20页。税收收入与非税收收入税收收入与非税收收入 经常性预算收入、资本性预算收入经常性预算收入、资本性预算收入 第一产业的收入、第二产业的收入、第三产业的收入第一产业的收入、第二产业的收入、第三产业的收入 中央预算收入、地方预算收入中央预算收入、地方预算收入 三、我国政府预算收支分类的基本
18、方法三、我国政府预算收支分类的基本方法 第四节 政府预算收支分类 按收入形式分类按收入形式分类 按编制方法分类按编制方法分类 按部门分类按部门分类 按管理体制分类按管理体制分类 第13页，共20页。在在20072007年收支分类改革中，根据目前我国政府收入构成情况，结合国际通行年收支分类改革中，根据目前我国政府收入构成情况，结合国际通行的分类方法，将政府收入分为类、款、项、目四级，其中，类级科目包括：的分类方法，将政府收入分为类、款、项、目四级，其中，类级科目包括：税收收入、社会保障基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收税收收入、社会保障基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务
19、收入、转移性收入。入、转移性收入。第四节 政府预算收支分类 第14页，共20页。1按与市场交换的关按与市场交换的关系：预算支出可分系：预算支出可分为购买性支出、转为购买性支出、转移性支出移性支出 2按与政府职能关系按与政府职能关系分类：预算支出可分类：预算支出可分为行政管理费支分为行政管理费支出、国防支出、经出、国防支出、经济建设费支出、社济建设费支出、社会文教费支出、债会文教费支出、债务支出、其他支出务支出、其他支出 3按部门分类：预算按部门分类：预算支出可分为科技部支出可分为科技部门、教育部门、文门、教育部门、文化部门、社会保障化部门、社会保障等部门支出等部门支出 第四节 政府预算收支分类
20、（二）政府预算支出分类（二）政府预算支出分类 第15页，共20页。1按预算编制方法：按预算编制方法：预算支出可分为经预算支出可分为经常性预算支出、资常性预算支出、资本性预算支出本性预算支出 2按预算管理体制：按预算管理体制：预算支出可分为中预算支出可分为中央预算支出、地方央预算支出、地方预算支出预算支出 3按支出功能分类：支出功能按支出功能分类：支出功能分类主要反映政府活动的不分类主要反映政府活动的不同功能和政策目标；按支出同功能和政策目标；按支出经济分类：支出经济分类主经济分类：支出经济分类主要反映政府支出的经济性质要反映政府支出的经济性质和具体用途和具体用途 第四节 政府预算收支分类（二）
21、政府预算支出分类（二）政府预算支出分类 第16页，共20页。四、国际组织及有关国家预算收支分类简介四、国际组织及有关国家预算收支分类简介 1 1、美国联邦政府按功能分类的支出、美国联邦政府按功能分类的支出 美国联邦政府按功能分类的支出包括：国防、外交、基础科学、航天与美国联邦政府按功能分类的支出包括：国防、外交、基础科学、航天与科技、能源、自然资源与环境、农业、商业与房屋贷款、交通运输、社区与科技、能源、自然资源与环境、农业、商业与房屋贷款、交通运输、社区与地区发展、教育、培训、就业及社会服务、保健、医疗、收入保障计划、社地区发展、教育、培训、就业及社会服务、保健、医疗、收入保障计划、社会保障
22、、退伍军人补贴及服务、司法费用、政府一般开支、净利息支出、未会保障、退伍军人补贴及服务、司法费用、政府一般开支、净利息支出、未分配的补偿收入等。分配的补偿收入等。2 2、日本政府按功能分类的支出、日本政府按功能分类的支出 日本政府按功能分类的支出包括：社会保障支出、教育和科技支出、国日本政府按功能分类的支出包括：社会保障支出、教育和科技支出、国家债务费用、养老金支出、地方财政支出（地方分享税）、国防支出、公共家债务费用、养老金支出、地方财政支出（地方分享税）、国防支出、公共工程支出、经济合作支出、小企业支出、能源支出、食品检查支出、工资增工程支出、经济合作支出、小企业支出、能源支出、食品检查支
23、出、工资增加储备、储备金、给工业投资特殊账户的转移支付等。加储备、储备金、给工业投资特殊账户的转移支付等。第四节 政府预算收支分类 第17页，共20页。3 3、联合国政府功能分类体系（、联合国政府功能分类体系（COFOGCOFOG）功能分类是根据政府活动的目的进行分类，如教育、社会保障、住房等。功能分类是根据政府活动的目的进行分类，如教育、社会保障、住房等。联合国政府功能分类体现在其国民账户核算体系和政府财务统计分析体系手联合国政府功能分类体现在其国民账户核算体系和政府财务统计分析体系手册中。这一体系的目标是为国际比较提供一个分类标准，它包括册中。这一体系的目标是为国际比较提供一个分类标准，它
24、包括1414个主类、个主类、6161个类和个类和121121个次类。其中，个次类。其中，1414个主类包括：核心公共服务和改革秩序中的个主类包括：核心公共服务和改革秩序中的一般公共服务、警察和安全事务；防务；社会服务中的教育事务和服务，保一般公共服务、警察和安全事务；防务；社会服务中的教育事务和服务，保健事务与服务，住宅、供水和卫生，文化娱乐；经济事务中的燃料和能源事健事务与服务，住宅、供水和卫生，文化娱乐；经济事务中的燃料和能源事务，农业、森林和渔猎，矿产开采与建设，交通和通讯，其他经济事务与服务，农业、森林和渔猎，矿产开采与建设，交通和通讯，其他经济事务与服务；未包括与一级分类中的支出。务
25、；未包括与一级分类中的支出。4 4、国际货币基金组织的政府财政统计分类体系（、国际货币基金组织的政府财政统计分类体系（GFSGFS）在国际货币基金组织的政府财政统计分类体系（在国际货币基金组织的政府财政统计分类体系（GFSGFS）中，其经济分类）中，其经济分类包括水平与服务支出（工资与薪金、雇员养老金、其他商品与服务）、补贴、包括水平与服务支出（工资与薪金、雇员养老金、其他商品与服务）、补贴、经常性转移支付、利息、资本性支出（资本支出和资本转移）、贷款减还款经常性转移支付、利息、资本性支出（资本支出和资本转移）、贷款减还款的净额。的净额。第四节 政府预算收支分类 第18页，共20页。（一）一般
26、性预算收支科目（一）一般性预算收支科目 1 1、一般性预算收入科目、一般性预算收入科目 我国现行一般性预算收入科目主要包括我国现行一般性预算收入科目主要包括（1 1）、税收收入。款及科目主要包括：）、税收收入。款及科目主要包括：增值税。增值税。消费税。消费税。营业税。营业税。企业所得税。企业所得税。个人所得税。个人所得税。资源资源税。税。城市维护建设税。城市维护建设税。房产税。房产税。（2 2）非税收入。在非税收入类级科目下设置的款级科目有：）非税收入。在非税收入类级科目下设置的款级科目有：专项收入。专项收入。行政事业性收费收入。行政事业性收费收入。（3 3）贷款转贷回收本金收入。）贷款转贷回
27、收本金收入。（4 4）转移性收入。）转移性收入。2 2、一般预算支出科目、一般预算支出科目 一般预算支出科目主要有：一般预算支出科目主要有：（1 1）、一般公共事务（）、一般公共事务（2 2）外交（）外交（3 3）国防（）国防（4 4）公共安全（）公共安全（5 5）教育）教育（6 6）科学技术（）科学技术（7 7）文化体育与传媒（）文化体育与传媒（8 8）社会保障与就业（）社会保障与就业（9 9）医疗卫生）医疗卫生（1010）环境保护（）环境保护（1111）城乡社区事务（）城乡社区事务（1212）农林水事务（）农林水事务（1313）交通运输）交通运输（1414）工业商业金融等事务（）工业商业金
28、融等事务（1515）其它支出（）其它支出（1616）转移支付支出）转移支付支出第四节 政府预算收支分类 五、政府预算收支科目 第19页，共20页。（二）基金预算收支科目（二）基金预算收支科目 1 1、基金预算收入科目、基金预算收入科目 基金预算收入科目主要有基金预算收入科目主要有 （1 1）非税收入）非税收入 （2 2）转移性收入）转移性收入 2 2、基金预算支出科目、基金预算支出科目 与收入相对应，基金预算支出科目主要有：与收入相对应，基金预算支出科目主要有：（1 1）教育（）教育（2 2）文化体育与传媒（）文化体育与传媒（3 3）社会保障和就业（）社会保障和就业（4 4）城乡社区事务）城乡
29、社区事务 （5 5）农林水事务（）农林水事务（6 6）交通运输（）交通运输（7 7）工业商业金融等事务（）工业商业金融等事务（8 8）转移性支出）转移性支出 （三）债务预算收支科目（三）债务预算收支科目 1 1、债务预算收入科目、债务预算收入科目 （1 1）国内债务收入。（）国内债务收入。（2 2）国外债务收入。）国外债务收入。2 2、债务预算支出科目、债务预算支出科目 在一般公共事务类级科目下设置国债事务款级科目，在国债事务下设置在一般公共事务类级科目下设置国债事务款级科目，在国债事务下设置国库券还本、向国家银行借款还本、其他国内借款还本、向外国政府借款还国库券还本、向国家银行借款还本、其他国内借款还本、向外国政府借款还本、向国际组织借款还本、地方向国外借款还本等项级科目。本、向国际组织借款还本、地方向国外借款还本等项级科目。第四节 政府预算收支分类 第20页，共20页。
