1、第一节第一节 公共政策概述公共政策概述公共政策概述公共政策概述中国历史上的政策研究公共政策概述公共政策概述西方历史上的政策研究公元前18世纪，以条约的形式对政府的责任、官员的行为，以及公民的权利等作出了规定。公共政策概述公共政策概述公共政策概述公共政策概述公共政策概述公共政策概述公共政策概述公共政策概述公共政策概述公共政策概述 卫生政策卫生政策 1.1.研究对象研究对象（1 1）研究卫生政策制定者的决策行为）研究卫生政策制定者的决策行为（2 2）研究卫生政策制定者与社会公共卫生权威相互关系的）研究卫生政策制定者与社会公共卫生权威相互关系的 发生与运行机制发生与运行机制2.2.研究内容研究内容（
2、1 1）卫生政策与政策环境的关系）卫生政策与政策环境的关系（2 2）卫生政策系统的主体与客体）卫生政策系统的主体与客体（3 3）卫生政策的运行机制）卫生政策的运行机制（4 4）卫生政策的方法学研究）卫生政策的方法学研究 第二节卫生政策基本原理（要素）第二节卫生政策基本原理（要素）元政策基本政策具体政策卫生政策 。政策制定科学程序政策环境分析政策环境分析第三节 卫生政策问题确认 一、政策问题的内涵一、政策问题的内涵 二、政策问题的确认二、政策问题的确认 1.1.政策问题确认的条件政策问题确认的条件公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政
3、府有关部门提出，政府试着采取干预的手段去解决时，才会把它关部门提出，政府试着采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。(1)存在一种可以确认的客观情势存在一种可以确认的客观情势(2)出现强烈的公众诉求出现强烈的公众诉求(3)形成明显的政策需要形成明显的政策需要 2.2.政策问题的确认程序政策问题的确认程序（1 1）罗列社会性卫生问题）罗列社会性卫生问题（2 2）社会性卫生问题的分类）社会性卫生问题的分类（3 3）确定问题是否属于政策性问题）确定问题是否属于政策性问题（4 4）确定问题的严重程度、解决的优先次序）确定问题的
4、严重程度、解决的优先次序（5 5）对政策问题进行分析）对政策问题进行分析（6 6）确定可能的解决方案）确定可能的解决方案（7 7）对各解决方案进行可行性论证）对各解决方案进行可行性论证 三、问题进入政策议程的途径三、问题进入政策议程的途径 政策议程就是指将政策问题提上政府议事政策议程就是指将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。日程，纳入决策领域的过程。政策问题进入政策议程的途径多种多样，政策问题进入政策议程的途径多种多样，主要有四种，即政治领导人提出、危机与主要有四种，即政治领导人提出、危机与突发性事件、广泛的民众意愿和大众传媒突发性事件、广泛的民众意愿和大众传媒的作用。的作用。第四
5、节 卫生政策决策模型一、概述一、概述1.1.模型模型 模型是人类用以表达、实现或检验理论思维成果的主要工模型是人类用以表达、实现或检验理论思维成果的主要工具，是现实事物的简化、模拟和抽象，又是理论的具体化具，是现实事物的简化、模拟和抽象，又是理论的具体化和应用化和应用化 。2.2.政策分析模型的意义政策分析模型的意义3.3.分类分类 （1 1）按模型所使用的方法论为划分标准，政策分析模型可）按模型所使用的方法论为划分标准，政策分析模型可以分类：以分类：描述模型、规范模型、语句模型、符号模型、程序模型等；描述模型、规范模型、语句模型、符号模型、程序模型等；（2）按其描述的问题不同，可分为：确定性
6、模型、不确定性模型、风险模型、宏观模型、微观模型、定性模型、定量模型等；（3）按基本假设前提或总体指导为划分标准，模型又可分为：理性决策模型、综视决策模型、机关组织模型、团体决策模型、系统决策模型以及经济合理决策模型等。二、理性主义模型二、理性主义模型 1.1.理性在公共政策中的应用理性在公共政策中的应用 2.2.理性主义决策模型的基本过程理性主义决策模型的基本过程（1 1）建立一个政策目标的多层次目标系统，并就每一层次的政策目标可）建立一个政策目标的多层次目标系统，并就每一层次的政策目标可以达成的程度加以估量，通过不同层次政策目标之间的互通程度必须以达成的程度加以估量，通过不同层次政策目标之
7、间的互通程度必须清楚。清楚。（2 2）建立并衡量社会中存在的一切价值系统与资源。）建立并衡量社会中存在的一切价值系统与资源。（3 3）制定完备的选择方案。）制定完备的选择方案。现代公共政策所说的理性主义或理性化，主要是指特定的政策主体现代公共政策所说的理性主义或理性化，主要是指特定的政策主体为着一定的目的，利用一切可能的资讯，经过客观和准确的计算或为着一定的目的，利用一切可能的资讯，经过客观和准确的计算或度量，以寻得最佳的政策手段和最大值的政策结果。度量，以寻得最佳的政策手段和最大值的政策结果。（4 4）针对每一个备选方案，就政策目标、社会的）针对每一个备选方案，就政策目标、社会的其他价值系统
8、与资源进行完整的成本与效益分析。其他价值系统与资源进行完整的成本与效益分析。（5 5）以每一个方法的成本效益分析作为基础，在）以每一个方法的成本效益分析作为基础，在估量实现的可能性基础上，计算出每一选择方案估量实现的可能性基础上，计算出每一选择方案的净期望值。的净期望值。（6 6）比较每一个选择方案的净期望值，确定最高）比较每一个选择方案的净期望值，确定最高期望值方案。期望值方案。三、渐进主义模型三、渐进主义模型1.1.渐进主义模型渐进主义模型2.2.渐进分析的实现渐进分析的实现 政策程序是渐进的，政策在每个阶段的变动也是渐进的。政策程序是渐进的，政策在每个阶段的变动也是渐进的。渐进主义观点认
9、为：政策的制定并不是基于政府对公共问题的超然渐进主义观点认为：政策的制定并不是基于政府对公共问题的超然客观分析，而是不同立场、不同利益代表的相互作用的产物，各利客观分析，而是不同立场、不同利益代表的相互作用的产物，各利益集团、政党、行政机构、企业团体的相互作用是政治决策的主要益集团、政党、行政机构、企业团体的相互作用是政治决策的主要方式，这种政策制定的参与者要达到自己想要达到的目标，多半采方式，这种政策制定的参与者要达到自己想要达到的目标，多半采取渐进主义（取渐进主义（incrementalism）策略。）策略。第五节 卫生政策分析方法 一、可行性分析法一、可行性分析法 1.1.可行性分析的特
10、征可行性分析的特征（1 1）在正式的阶段定位上，可行性分析在多数情况下是在拟定政策方）在正式的阶段定位上，可行性分析在多数情况下是在拟定政策方 案之后紧接着进行的下一道政策分析的程序。案之后紧接着进行的下一道政策分析的程序。（2 2）在分析对象上，可行性分析的典型方式是对各种可供选择的政策）在分析对象上，可行性分析的典型方式是对各种可供选择的政策 方案进行现实实现程度的评价。方案进行现实实现程度的评价。可行性分析可行性分析通常是指政策制定者通过各种方法论证既定通常是指政策制定者通过各种方法论证既定政策在政策实践中是否可以执行并产生预期社会效果的一种政策在政策实践中是否可以执行并产生预期社会效果
11、的一种行为。行为。2.2.可行性分析的内容可行性分析的内容（1 1）政治可行性）政治可行性 （2 2）社会可行性）社会可行性 （3 3）经济可行性）经济可行性（4 4）技术可行性）技术可行性 3.3.可行性分析注意事项可行性分析注意事项 坦然承认可行性分析的结果。防止以主观价值偏好代替客观事实。反对出于政治的目的或特殊利益的需要有意回避或掩盖真相。正视可行性分析方法的适用条件。二、德尔菲法二、德尔菲法1.1.特点特点 匿名性匿名性 函询和反馈函询和反馈 统计结果统计结果2.2.应用程序应用程序 提出问题提出问题成立项目组织成立项目组织 设计函询表设计函询表 确定确定专家名单和选择专家专家名单和
12、选择专家发出和回收函询表发出和回收函询表分分析统计结果析统计结果 三、投入产出分析三、投入产出分析 含义：是利用数学方法计算各种经济活动的投入与产出含义：是利用数学方法计算各种经济活动的投入与产出之间的数量关系以进行定量分析的方法。之间的数量关系以进行定量分析的方法。投入投入是指从事一项经济活动的物质消耗或者物化的是指从事一项经济活动的物质消耗或者物化的消耗，如原材料、能源、人的劳动力等。消耗，如原材料、能源、人的劳动力等。产出产出是指从事一项经济活动可以计算的结果，如产是指从事一项经济活动可以计算的结果，如产品、输电量、运输量等。品、输电量、运输量等。投入产出分析常用的方法有成本投入产出分析
13、常用的方法有成本-效果分析、效果分析、成本成本-效益分析、成本效益分析、成本-效用分析等。效用分析等。在卫生政策分析中，投入通常是指卫生资源的消耗，而产在卫生政策分析中，投入通常是指卫生资源的消耗，而产出主要是指卫生计划或项目可以获得的成果，如经济效益、出主要是指卫生计划或项目可以获得的成果，如经济效益、健康效果、卫生服务效率的改善、生命质量的提高等等。健康效果、卫生服务效率的改善、生命质量的提高等等。（一）成本（一）成本-效果分析效果分析1.1.概念概念 成本成本-效果分析是评价卫生政策方案经济效果的效果分析是评价卫生政策方案经济效果的一种方法，是对各个方案实施结果进行比较分析一种方法，是对
14、各个方案实施结果进行比较分析和评价的一种方法。作为效果指标的有死亡率、和评价的一种方法。作为效果指标的有死亡率、发病率、患病率、休工休学率、人均期望寿命等，发病率、患病率、休工休学率、人均期望寿命等，应用范围广泛。应用范围广泛。2.2.基本步骤基本步骤（1 1）要有明确的目标。）要有明确的目标。（2 2）制定各种备选计划或方案。）制定各种备选计划或方案。（3 3）确定成本。）确定成本。（4 4）效果指标的确定。）效果指标的确定。（5 5）成本）成本-效果评价。效果评价。（6 6）灵敏度分析。）灵敏度分析。通过比较不同政策方案的成本与效果：相同的成本以效果佳者为优，通过比较不同政策方案的成本与效
15、果：相同的成本以效果佳者为优，效果相同时，以成本低者为优，或者通过计算效果成本比来比较单位效果相同时，以成本低者为优，或者通过计算效果成本比来比较单位效果的成本消耗，以较小者为佳。效果的成本消耗，以较小者为佳。（二）成本（二）成本-效益分析效益分析1.1.概念概念（1 1）含义：）含义：成本成本-效益分析是通过比较各种备选方案的全效益分析是通过比较各种备选方案的全部预期效益和全部预计成本的现值来评价这些备部预期效益和全部预计成本的现值来评价这些备选方案，作为决策者进行选择和决策时的参考和选方案，作为决策者进行选择和决策时的参考和依据的一种方法依据的一种方法。（2 2）主要内容：）主要内容：研究
16、任一方案的效益是否超过它的资源消耗的构研究任一方案的效益是否超过它的资源消耗的构成成本，只有效益不低于构成成本的方案才是可成成本，只有效益不低于构成成本的方案才是可行的方案。行的方案。各种方案的效益可以用货币计量的情况下，对成各种方案的效益可以用货币计量的情况下，对成本和效益进行数量的对比，一般用于具有确定性本和效益进行数量的对比，一般用于具有确定性的因果过程，对货币在时间上的不确定性往往通的因果过程，对货币在时间上的不确定性往往通过寻找适当的贴现率加以解决。过寻找适当的贴现率加以解决。成本成本-效益分析适用于不同目标、不同种类的卫效益分析适用于不同目标、不同种类的卫生政策方案的评价。生政策方
17、案的评价。（3 3）考虑货币的时间价值常用的成本和效益）考虑货币的时间价值常用的成本和效益分析指标分析指标 净现值、效益成本比率、内部收益率和年净现值、效益成本比率、内部收益率和年当量净效益当量净效益2.2.成本成本-效益分析方法效益分析方法 净现值（净现值（net present valuenet present value，NPVNPV）法）法 净现值净现值就是计划期内方案各年效益的现值总就是计划期内方案各年效益的现值总和与成本的现值总和之差。和与成本的现值总和之差。净现值法净现值法是根据货币时间价值原理，消除货是根据货币时间价值原理，消除货币时间因素的影响，对计划方案的总效益现值和币时间
18、因素的影响，对计划方案的总效益现值和总成本现值进行比较，并根据其差值即净现值对总成本现值进行比较，并根据其差值即净现值对方案做出评价和决策的方法方案做出评价和决策的方法。净现值的计算公式净现值的计算公式 通常把计划方案的第一年年初作为计算现通常把计划方案的第一年年初作为计算现值的时间基准点。对不同方案进行比较时，值的时间基准点。对不同方案进行比较时，应采用同一年份作为时间基准点。应采用同一年份作为时间基准点。（三）成本-效用分析 通常采用伤残调整生命年（通常采用伤残调整生命年（disability-disability-adjusted life years,DALYsadjusted lif
19、e years,DALYs）和质量调整生命）和质量调整生命年（年（quality-adjusted years,QALYsquality-adjusted years,QALYs）作为效用）作为效用评价指标，对不同健康问题的卫生计划或方案进评价指标，对不同健康问题的卫生计划或方案进行分析评价。行分析评价。1.QALYs1.QALYs 2.DALYs2.DALYs 进行成本进行成本-效用分析，即是分析通过卫生政策的实施和卫生资源的消效用分析，即是分析通过卫生政策的实施和卫生资源的消耗，对人群生命质量、生存寿命等效用指标的改善情况。耗，对人群生命质量、生存寿命等效用指标的改善情况。一种健康状态和生
20、命质量的正向综合测量指标，它反映疾一种健康状态和生命质量的正向综合测量指标，它反映疾病状态下或干预后剩余（经过调整）的健康生存年数。病状态下或干预后剩余（经过调整）的健康生存年数。是一种健康状态、生命质量（主要指伤残）调整和寿命损是一种健康状态、生命质量（主要指伤残）调整和寿命损失相综合的负向综合测量指标。它反映的是疾病状态下损失相综合的负向综合测量指标。它反映的是疾病状态下损失的生命年或通过干预挽回的生命年，因此说是一个负向失的生命年或通过干预挽回的生命年，因此说是一个负向指标。指标。DALYs是生命数量和生命质量的综合度量。是生命数量和生命质量的综合度量。卫生政策分析卫生政策分析 政策分析
21、 政策科学的研究方法，它使用研究分析方政策科学的研究方法，它使用研究分析方法来帮助决策者制定和分析政策。法来帮助决策者制定和分析政策。2022-10-2360制定政策的主要方式制定政策的主要方式 理性决策方式理性决策方式n发现问题确定优先解决的问题确立目标广泛寻求政策备选方案预测收益与成本选择最优或几种作为试点方案局部试点修改完善，全面实施评价结果，确定该政策延续、修改、中止或上升为法律法规加以强化。2022-10-2361 经验决策方式经验决策方式n个人n集体n政治协商n渐进 混合决策方式混合决策方式决定和影响决策方式的因素决定和影响决策方式的因素 待解决问题的复杂程度待解决问题的复杂程度
22、事物发展的确定性事物发展的确定性 决策层既往的经验决策层既往的经验 人们的习惯势力人们的习惯势力 社会生活的民主程度社会生活的民主程度 决策者能够支配的时间和资源决策者能够支配的时间和资源2022-10-2363卫生政策分析的主要内容卫生政策分析的主要内容（目前）（目前）研究如何制定高质量的卫生政策，总结卫研究如何制定高质量的卫生政策，总结卫生政策研究的特点和规律，研究卫生政策生政策研究的特点和规律，研究卫生政策制定的合理程序；制定的合理程序；对具体的卫生政策进行分析和选择。对具体的卫生政策进行分析和选择。2022-10-2364卫生政策分析的主要内容卫生政策分析的主要内容 卫生政策的问题确认
23、卫生政策的问题确认 卫生政策方案研制卫生政策方案研制 卫生政策方案的可行性论证卫生政策方案的可行性论证 研究卫生政策的执行研究卫生政策的执行 研究卫生政策的评价研究卫生政策的评价 研究卫生政策的去向研究卫生政策的去向 研究卫生政策分析中所应用的方法和技术研究卫生政策分析中所应用的方法和技术2022-10-2365卫生政策分析的范畴卫生政策分析的范畴 卫生政策与政策环境的关系卫生政策与政策环境的关系 卫生政策的主体与客体卫生政策的主体与客体 卫生政策的运行机制卫生政策的运行机制2022-10-2366卫生政策分析实例卫生政策分析实例(1)(1)农村合作医疗制度的建立和发展农村合作医疗制度的建立和
24、发展 19551955年，河南省正阳县王庄乡团结社首先年，河南省正阳县王庄乡团结社首先创办了合作医疗。创办了合作医疗。19581958年，经历了合作医疗的第一个发展。年，经历了合作医疗的第一个发展。19681968年，毛主席指示，推广湖北省长阳县年，毛主席指示，推广湖北省长阳县举办合作医疗的经验，合作医疗在全国迅举办合作医疗的经验，合作医疗在全国迅速发展。速发展。2020世纪世纪7070年代末，合作医疗覆盖年代末，合作医疗覆盖9090的生的生产大队。产大队。2022-10-2367具体做法：具体做法：合作医疗的技术提供者：赤脚医生合作医疗的技术提供者：赤脚医生 合作医疗的物资：集体经济；生产大
25、队土合作医疗的物资：集体经济；生产大队土地种植中草药地种植中草药 举办合作医疗的成本：集体经济总收入的举办合作医疗的成本：集体经济总收入的4 4左右左右 举办合作医疗的收益：农民在生产大队看举办合作医疗的收益：农民在生产大队看病用药，免费或基本免费病用药，免费或基本免费2022-10-2368 合作医疗提供服务的范围：医疗、计划免合作医疗提供服务的范围：医疗、计划免疫和肠道传染病预防等公共卫生服务疫和肠道传染病预防等公共卫生服务 合作医疗统筹单位和保障范围：生产大队合作医疗统筹单位和保障范围：生产大队 合作医疗保障程度：疾病严重性和复杂性合作医疗保障程度：疾病严重性和复杂性在中等以下的疾病及其
26、经济负担在中等以下的疾病及其经济负担分析：分析：合作医疗产生的社会必然性：农业合作化、合作医疗产生的社会必然性：农业合作化、人民公社时期的各种环境相适应。人民公社时期的各种环境相适应。合作医疗的决策方式：典型的确定性决策、合作医疗的决策方式：典型的确定性决策、简单决策。简单决策。政策特点：三个合一、封闭运行、环节简政策特点：三个合一、封闭运行、环节简单便捷。单便捷。2022-10-2370 主要效果：相当程度上解决了农民看病吃主要效果：相当程度上解决了农民看病吃药的问题。药的问题。附加效果：锻炼了一支半医半农的农村医附加效果：锻炼了一支半医半农的农村医生队伍。生队伍。缺陷：重大疾病及因病致贫、
27、死亡和残疾缺陷：重大疾病及因病致贫、死亡和残疾不能直接发挥作用，但能够给予理解和谅不能直接发挥作用，但能够给予理解和谅解。解。（2 2）合作医疗制度在全国范围内大部解体）合作医疗制度在全国范围内大部解体 大部解体，局部持续大部解体，局部持续 上海、苏南（政策变化）上海、苏南（政策变化）n除了保小病外，开始涉足于保大病n统筹范围有所扩大（村、乡、县）2022-10-2372分析：分析：大部解体原因大部解体原因n供：家庭联产承包责任制代替人民公社制度 乡村两级公共事务在多数地方主要依靠农民上缴的村提留和乡统筹款（后来全部取消）n需：生活条件改善后的农民小病能够自费解决，保小病的模式基本失去了其必要
28、性2022-10-2373 评价评价n农民的保障问题没有解决，保障的普遍性下降n大额医疗时，处于十分脆弱的状况 部分延续的原因部分延续的原因n绝大部分有强大的乡村企业提供支持n村委会和乡镇政府手里有比较充裕的资金举办公共事业n“逆向选择”发挥作用较小 意义意义n提示：农民的保障问题需要解决，在一定条件下也能够解决2022-10-2375（3 3）恢复合作医疗的第一次努力）恢复合作医疗的第一次努力 2020世纪世纪9090年代，领导层开始认识到农民的年代，领导层开始认识到农民的因病致贫、因病返贫问题，开始考虑恢复因病致贫、因病返贫问题，开始考虑恢复合作医疗。合作医疗。定位定位 （依据不足！）（依
29、据不足！）n民办公助n农民个人投入为主，集体扶持，政府适当支持2022-10-2376 19961996年，年，中共中央、国务院关于卫生改中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定革与发展的决定，要求到，要求到20002000年在全国年在全国多数地区建立各种形式的合作医疗制度。多数地区建立各种形式的合作医疗制度。结局：结局：大部分地区：只发了文件，没有落实；大部分地区：只发了文件，没有落实；有些地区：采取了一些行动，但无关痛痒，有些地区：采取了一些行动，但无关痛痒，也解决不了什么问题，例如，发文要求村也解决不了什么问题，例如，发文要求村卫生室实行四减免等；卫生室实行四减免等；2022-10-23
30、78 少数地区：创造性地开展了工作，重新建少数地区：创造性地开展了工作，重新建立了形式新颖的合作医疗制度立了形式新颖的合作医疗制度n经费筹集：强度大，农民、集体经济、地方财政n保障重点：向保大病或大小并重的方向转移n统筹单位：扩展到县n政府角色：不仅是倡导者，且是组织者（！）分析：分析：制度新颖的合作医疗制度具有重要的示范制度新颖的合作医疗制度具有重要的示范意义，证明了在集体经济不发达的地区，意义，证明了在集体经济不发达的地区，也能建立合作医疗；也能建立合作医疗；形势发展不平衡，原定目标没有实现。力形势发展不平衡，原定目标没有实现。力度有，但策略有错误；缺乏科学的设计思度有，但策略有错误；缺乏
31、科学的设计思路，应有试点再推广。路，应有试点再推广。2022-10-2380（4 4）建立农村新型合作医疗制度）建立农村新型合作医疗制度 20012001年年关于农村卫生改革与发展的指导关于农村卫生改革与发展的指导意见意见：合作医疗保障重点转移的第一个：合作医疗保障重点转移的第一个国家级文件。国家级文件。专题调研，深入农村，明确了合作医疗重专题调研，深入农村，明确了合作医疗重建和发展的方向。建和发展的方向。2022-10-2381 20022002年，年，中共中央、国务院关于进一步中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定加强农村卫生工作的决定 20032003年，年，关于建立新型合作医疗制度的关于建立新型合作医疗制度的意见意见分析：分析：果断地进行了合作医疗的政策转移果断地进行了合作医疗的政策转移 明确了保障重点：明确了保障重点：n体现大数法则n稳定的筹资来源n组织领导机构 有进一步发展变化的可能性有进一步发展变化的可能性n政府下决心的重要性2022-10-2383 启示：启示：n政策制定实施和调整：从环境吸取能量信息的过程n理性决策的必然趋势
