1、MPA公共管理学第二讲公共管理学第二讲职能职能2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能政府支出情况支出结构总支出经济建设社会保障抚恤救济教育医疗卫生行政公务含预含预算外算外支出支出国家3286871351262498293777810038%1002173 81 58.92 426 2003年国家财政支出结构表年国家财政支出结构表 单位：亿元国家278686820126249829377784713不含不含预算预算外支外支出出10024518112 8172022-10-24MPA公共管理学第二讲职能中美两国公共服务程度比较项目中国美国行政公务37.612.5经济建设11.65.0公共服
2、务和社会管理25.075.0其他25.87.52022-10-24MPA公共管理学第二讲职能“一杯茶一枝烟，一张报纸看半天”的往日光景，已不能用来形容今天的机关干部和公务员了。近年来有人考上公务员后因为不适应而提出辞职。这些不适应主要包括：对严格的纪律和要求不适应，觉得不自由；对“刻板”的工作环境不适应，觉得不宽松；对加班加点不适应，觉得和过去以为的“朝九晚五”工作状况不符合。2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能 河北医科大学第一医院体检中心不久前对河北省6700多名省直机关干部和公务员进行了体检。该中心主任董明广对记者说，在已经进行体检的公务员中，有近60的公务员属非健康群体。此外
3、，由于长期伏案或操作电脑，颈椎病和眼病患者也为数不少。据了解，河北省省直机关及其所属事业单位共有453个单位5万余人，今年在河北省9家大医院进行了体检，体检结果令人堪忧：在干部和公务员中，有30的人处于亚健康状态，尤以30岁至50岁的中青年人居多。2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能 上海市最近进行的公务员体质监测显示，25岁至44岁的公务员体质监测年龄比实际年龄大5岁。半数以上的脑力劳动者日常生活和工作中的静坐状态超过5小时，其中三分之一甚至超过7小时，而从不参加体育锻炼者超过60，许多人的体质测试结果显示为体重超重、肌力消退、心肺功能下降、精神压力增大，处于典型的身体亚健康状态。
4、2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能 深圳市保健中心5年来对14万多名公务员的体检统计显示，14万多人中身体健康者仅占四分之一。浙江省国民体质监测中心近期对600多名省直机关工作人员进行的体质检测结果表明，有近三分之一的人处于“身体特别累、睡眠不好、思路不畅”的亚健康状态。2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能政府应该做什么？2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能世界银行1997年世界发展报告：变革世界中的政府 在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地
5、做这些事情。More control over less2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能保护性职能保护个人自由防止外部威胁The best government is the least government2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能政策选择干预不干预保留权力下放权力直接由公共部门提供付费管制具有特殊目的的实体地方政府政策选择接受委托或独立的公共服务机构国有企业政府部门其它提供者消费者地方政府非营利组织营利性私人企业收入支持专用券第一层次第二层次第三层次第四层次2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能第一层次的决策公共服务提供的特殊性质政府干预的理由一些
6、公共服务具有较强的外部性一些公共服务具有公共物品的性质一些公共服务的提供者之间只能展开有限的竞争很大一部分公共服务具有严重的信息不对称问题，其数量、质量的“可度量性”较低必须同时追求效率和公平两个目标 Externality Public goodsPure public goodsCommon pool resources(non-exclusiveness,competitiveness)Club goods(exclusiveness,competitiveness)Natural monopoly Information asymmetry2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能
7、外部性 If someone purchases shoes,for example,the shoes affect only the feet of the purchaser.In contrast,the purchase of a dog which barks constantly affects the peace and quiet of neighbors.Producers and consumers generally do not take these kinds of negative externalities into account when engaging
8、in market exchanges.In effect,since the costs to the producers and consumers are less than the overall costs to society,this means that the goods involved are overproduced.正外部性 负外部性2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能 如果大多数公民没有一个最低限度的文化和知识，也不广泛地接受一些共同的价值准则，稳定而民主的社会不可能存在。教育对文化知识和价值准则这两个方面均会作出贡献。结果，儿童受到的教育不仅有利于儿童自
9、己或者家长，而且，社会上其它成员也会从中得到好处。我的孩子受到的教育由于能够促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利。由于无法识别受到利益的具体个人（家庭），所以不能向他们索取劳务的报酬。（弗里德曼）高等教育呢？2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能公共物品 A defense establishment provides everyone in a country with national security and not just the citizens who pay taxes.Other public goods include clean air,clean water
10、 and public broadcasting.Citizens have an incentive not to pay for such a good since they can consume it even if they do not pay for it.Since those producing the public goods are not completely compensated for their production,the goods are underproduced.As a result,governments are often called upon
11、 to provide these public goods.2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能 纯粹的公共物品一个人的消费量就是所有人的消费量每增加一个单位的供给，不需要增加额外的成本。搭便车：Free ride让別人付出，自己袖手旁观、采取坐享其成的态度。称为搭便车（free-riding）或吃白食个人会隐藏自己的真实偏好，不愿意支付成本。2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能公共物品 Market failure occurs when consumption of a common resource affects others who use the resour
12、ce.This social dilemma,known as the tragedy of the commons,derives from the example given by Hardin of a village with a common green fro grazing cattle.Each herdsman has an incentive to graze as many cattle as possible,but over time the grass on the green is ruined,hurting all the herdsmen.To avoid
13、this kind of dilemma,governments often establish public agencies to regulate use of the commons.2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能公共物品 If each street in a city were privately owned,travelers would need to pay a toll at many different intersections.The solution to this problem is for one firm to own all the str
14、eets,or for the government to own them.Such centralized authority would eliminate the transaction costs involved in traveling across the city.2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能自然垄断 垄断：排他性控制由于资源的天赋特性带来的产品（服务）的独特性发明的专利权或版权，或者象Cocacola配方那样的商业秘密。赢家的垄断。胜出者凭实力和策略，一时间将所有竞争者赶出市场。成本特性产生的垄断：一些产业需要巨大的一次性投资，才能形成供给能力。这些投资一
15、旦发生，就成为“沉淀成本”。对于这些产业来说，新的竞争对手面临很高的“进入门槛”，因为他们必须支付一大笔巨大的投资，才可能与在位厂商竞争。2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能 自然垄断的基本特征一是固定资本投资巨大；二是呈现边际成本递减。在边际成本递减条件下，任何新企业试图进入该产业，其初始成本必然很高，无法与垄断者展开竞争，即规模经济成为其他企业进入该产业的壁垒。铁路、航空、邮电、煤气、供电供水等公用事业大多具有自然垄断的特征。2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能自然垄断 Market failure occurs when one firm monopolizes an
16、 industry.In such a situation,the monopolist can engage in predatory pricing or use other practices that prevent competitors from entering the market.Because the monopolist can raise prices to increase profits,this reduces the amount of the good that would otherwise be consumed,thereby causing marke
17、t inefficiency.Government regulation of monopoly production offers the possibility of avoiding underproduction and overpricing of the good.2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能信息不对称 共享的、公开的信息 Information asymmetries in transactions can also lead to market failure.Because consumers often have limited information w
18、hen making a purchase,consumers will not know whether the price charged for a product reflects the products true value to them.Hence,sellers can take advantage of the consumers ignorance by overcharging for the quality of the product sold.This problem especially occurs in the purchase of expert serv
19、ices,such as medical care,but can occur even in less technical markets as well,such as the market for used cars.Governments often regulate these kinds of transactions through occupational licensing and certification and other kinds of mandatory product quality standards.2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能 二手车市场
20、：乔治阿克劳夫(George Akerlof)1970年柠檬市场：质量不确定性和市场机制逆向选择问题来自买者和卖者有关车的质量信息不对称。在旧车市场，卖者知道车的真实质量，而买者不知道。这样卖者就会以次充好，买者也不傻，尽管他们不能了解旧车的真实质量，只知道车的平均质量，愿平均质量出中等价格，这样一来，那些高于中等价的上等旧车就可能会退出市场。接下来的演绎是，由于上等车退出市场，买者会继续降低估价，次上等车会退出市场；演绎的最后结果是：市场上成了破烂车的展览馆，极端的情况一辆车都不成交。这个过程称为逆向选择。在保险市场上，道德风险来自保险公司不能观察到投保人在投保后的个人行为：如果保险者不按常
21、规履行合同或故意遭险，往往会使保险公司承担正常概率之上的赔付率；这时的逆向选择来自保险公司事前不知道投保人的风险程度，从而使保险水平不能达到对称信息情况下的最优水平。2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能 迈克斯宾塞(Michael Spence)劳动市场信号劳动力市场上存在着有关雇佣能力的不对称，雇员知道自己的能力，雇主不知道，如果雇主没有办法区别高生产率与低生产率的人，在竞争均衡时，不论是高能力的人还是低能力的人得到的是平均工资。于是高生产能力的工人得到报酬少于他们的边际产品，低生产能力的人得到的报酬高于他们的边际产品。这时，高能力的人希望找到一种办法，主动向雇佣方发出信号，使他们
22、同低能力的人分离开来，使自己的工资与劳动效率相称。教育程度向雇主传递有关雇员能力的信息，原因是，接受教育的成本与能力成反比例，不同能力的人是因受教育程度不同，或者说教育传递信号具有把雇员能力分离开的功能。教育本身并不提高一个人的能力，它纯粹是为了向雇主“示意”或“发出信号”表明自己是能力高的人。迈克斯宾塞(Michael Spence)确定了一个条件，在此条件下，能力低的人不愿意模仿能力高的人，即做出同样程度的教育投资以示意自己是能力高的人。这一条件就是，做同样程度的教育投资对能力低的人来说边际成本更高。2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能公平“一个人生活的结果（包括生活的很多方面）
23、应该主要反映他本人的努力和天赋，而不是他的背景。先定的境况性别、种族、出生地、家庭背景以及他出生于其中的社会集团，不应该成为他在经济、社会和政治方面是否成功的决定因素。”机会均等与结果均等改变结果：征税（对收入高的群体征税）、转移支付（向平均收入低的地区提供更多的基础设施）改变机会：影响财务资本、物质资本和人力资本的积累Equity in the capability(or freedom)of different individuals to pursue a life of their choosing.This will take us to consider inequalities
24、in recognition,where different groups(women,ethnic,caste etc.)face different opportunities owing to differences in their status,power and influence within a society.Equity in this sense generally does not imply equality in outcomes(such as in incomes or consumption).2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能 Inequalit
25、ies in opportunity or capabilities can be a profound source of poverty,both within societies and across nations.Poor people are poor because of inadequate access to schools,health centers,roads,market opportunities,credit,effective risk-management mechanisms and so on.These are in turn typically ass
26、ociated with inequalities of voice or influence both in the shaping of policy and in its effective implementation.2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能第二层次的决策哪一个层次的政府干预？中央与地方政府的权力划分：Rationale:aligning responsibilities and fiscal instruments with the proper levels of government.Subsidiary政府权力应实行职能下属化原则，即公共事务应最大限度地
27、由尽可能低的政府级别管理。政府的公共事务管理权力应尽可能地分散化，由相互竞争的地方政府机构承担。相互竞争的地方政府可以承担社会保障、公共基础设施建设、教育和公共卫生保健等公共事务。（柯武刚、史漫飞：制度经济学）State and local governments,being closer to the people,will be more responsive to the particular preferences of their constituencies and will be able to find new and better ways to provide these
28、services.中央政府:宏观经济稳定macroeconomic stabilization,援助穷人的收入再分配income redistribution in the form of assistance to the poor.2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能Functional,overlapping,competing Jurisdictions 政府与相应的领土之间的关系并不必然象传统观点所认为的是一一对应的关系。如果说以前我们把多个政府拥有同一领土视为是冲突和纠纷的根源的话，那么，今天我们需要接受无领土政府的理念了。政府的主要特点并不在于领土，而在于功能。为实现某
29、种功能而成立的FOCJ的其大小取决于其所服务的对象范围，这避免了地理疆界的刚化带来的外部性为某一特写范围的公民提供人公共服务应当由这些人承担成本；它是重叠的（overlapping），每一种功能的实现，需要相应的管辖区，因此，不同的管辖区之间是相互重叠的，而且，对于同一功能而言，可能有多个管辖区存在；管辖区之间是彼此竞争的（competiting），公民可以自由选择加入哪一个管辖区，可以通过投票或公民大会来表达偏好；它是一种管辖区（Jurisdiction），因为它拥有强制权和征税权，以实现其功能。2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能第三层次的决策干预的三种基本手段 监管对服务提供过
30、程的监管对服务质量的监管 付费付费不等于免费付费的方式供给方付费需求方付费 直接生产公立机构生产的优点是什么？缺点是什么2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能经济和社会管制 政府管制机构可以制定抽象的规则去管理具体的行政相对人；能够执法、监督、检查、处罚行为人；还可以行政裁决，如价格听证、医疗事故鉴定等。针对外部性的监管：征收或补贴针对信息不对称的监管：强制要求披露信息针对自然垄断的监管：产品定价、产品数量、产品质量 Economic regulation:the government control of firm behavior of industries characteriz
31、ed by a lack of competition(traditionally national monopolies)保护市场竞争 Social regulation:the government control of individual and firm behavior with respect to the environmental and health and safety implications of the production and consumption of goods and services(traditionally externalities)保护消费者
32、和公民MPA公共管理学第二讲职能市场化的管制手段竞价Auction of property rights建立一个固定数量的消费某一指定资源的可转让权利，形成人为的稀缺性，使得价格机制得以运作。由市场来决定谁有权使用这些固定数量的权利例：一定数量的排污权；新加坡小汽车牌照问题：不平等，对资源的分配是根据支付能力而非需要；执行成本非常高；鼓励投机行为 课税及使用者付费惩罚政府所不欲的行为，如对烟、酒、赌博的税。使用者付费：政府为某种活动设定费用，但不禁止或限制它，究竟有多少对象的活动可以进行，由市场根据费率的高低自由作出决定。能否明确区分使用者？使用量能否计算？征收成本如何？是否应该由政府来付费？
33、（公共服务是否所有的人都可以使用？如果只有一小部份人使用，应不应该让所有的人为他们负担成本？这少量的人是谁？）2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能付费 付费不等于免费：政府的成本意识补助:grants政府的直接支出Tax incentivesVoucher：券低利贷款loans实物津贴：直接提供商品或财物给对象 付费的目标保证服务提供的公平性或服务价格的“可接受性”保证公共物品和具有较强正外部性的服务得到充分提供反对力量较为微弱；但一旦设立，取消较难2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能直接提供 如果一种服务至少要求国家付费，这时国家就面临一个生产还是购买的选择。公共品的提供
34、和生产相互区分的理论极为重要，它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。号称世界民营化大师的美国学者萨瓦斯教授就主张：服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，而服务安排者（亦称服务提供者）指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者。例如政府有责任提供国防安全，但具体国防物资的生产却可以通过政府採购交给私营公司去做，这在欧美国家已屡见不鲜，有的国家甚至还有雇佣军团。2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能两种方式 政府直接生产政府直接生产的服务：法律、社会安全、国防、外交等优点：避免间接供给带来的讨论、协商等问题；交易成本内部化缺点：官僚机构的供给是低效的
35、、不灵活的；受政治干涉，服务提供中考虑更多的是连选连任而非民众利益；无成本意识，无竞争。成立公共企业生产可以被看作是管制的特例：规则可以涵盖全部活动，就好象对其内部组织那样进行管理公共企业：政府掌握51以上的所有权；政府可以控制公司的经营权和人事权；公共企业生产的劳务是用于销售的，接受者必须付费优点：当私人部门因为高投资或低收益而不愿生产社会所需要的物品或服务时；只需要管理，而不需要象管制那样经历复杂的政治程序；公共企业所获利润可能进入公共资金、国库缺点：很难有效实施对公共企业的控制；运营低效，大部分公共企业都在亏本；在垄断环境下运营，能将低效率转移给消费者。2022-10-24MPA公共管理
36、学第二讲职能 什么情况下自己生产，什么情况下购买服务？Privatization is more promising if a task can be specified precisely in advance and if its performance can be evaluated after the fact.Privatization is more promising if it is relatively easy to replace contractors whose performance is disappointing or unacceptable.Privati
37、zation is more promising if the government is more concerned about ends rather than means.可购买性低的服务（服务的可度量性和可竞争性都比较低）比较适合由公共机构直接生产，可购买性较高的服务则可以留给非公共机构。2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能私营企业 以国家所有制代替监管？国家所有制在公共服务提供中的价值在于，它相当于让购买者自己为自己生产服务，从而避弄由服务可购买性低而带来的激励问题。民营企业提供服务就一定比公共机构提供有效吗？是什么原因使得它们更有效？Most of the kick i
38、n privatization comes in the greater scope for rivalry when functions are contracted out,not from private provision per se.（Donahue,1989）审批制度改革是否意味着不需要监管？2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能问责性（accountability）基本的问责机制公民与政府之间的“表达”（Voice）政府与生产者之间的契约（compact）客户与提供者之间的客户权力（client power）提供者内部的管理 所有者管理层职工2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能2022-10-24MPA公共管理学第二讲职能
