1、规划管理与法规主讲：王芳河北工程大学建筑学院1第七章 城乡规划管理基础知识n第一节 公共行政基本知识n第二节 公共政策和公共政策问题n第三节 城乡规划管理基本知识2第一节 公共行政基本知识一、公共行政基本概念n公共行政，是指政府处理公共事务提供公共服务的管理活动。n公共行政是以国家行政机关为主的公共管理组织的管理活动，而一切立法机关与司法机关的管理活动、社会组织的管理活动、私营企业的管理活动都不是公共行政。3第一节 公共行政基本知识n公共事务涵盖了政治管理、经济管理、文化管理、社会管理等各个方面和各个领域。n公共行政包括决策、组织、协调和控制四种基本的管理活动。n公共行政的作用主要有导向作用、
2、管制作用、服务作用和扶助作用。4第一节 公共行政基本知识二、公共行政的主体和客体n公共行政的主体，一般认为是政府。n对“政府”有三种理解，我们用第二种的政府概念，即政府是指行政机关及独立行政机构。立法机关与司法机关不属于公共行政的主体。n公共行政的客体即公共行政的对象是公共事务。公共事务依其范围的大小分为四类：国家事务、共同事务、地方事务、公民事务。5第一节 公共行政基本知识三、政府的基本职能1.政治职能n保护国家的独立和主权n维护社会治安n界定和保护产权6第一节 公共行政基本知识2.经济职能n宏观经济调控n区域性经济调控n国有资产管理n微观管制n组织协调全国的力量办大事3.文化职能4.社会职
3、能7第一节 公共行政基本知识四、行政权力与行政责任四、行政权力与行政责任1行政权力行政权力n (1)行政权力的含义及其特征。n 行政权力是指各级行政机关执行法律，制定和发布行政法规，在法律授权的范围内实现对公共事务的管理，解决一系列行政问题的强制力量与影响力。在国家权力结构中，行政权力属于国家权力的重要组成部分，与国家的立法权、司法权共同构成国家权力的主要内容。8第一节 公共行政基本知识n行政权力具有公共性、强制性和约束性的特征。(2)行政权力的内容。在国家权力结构中，行政权力主要包括以下四种：n 1)立法参与权。n 2)委任立法权。n 3)行政管理权。n 4)司法行政权。9第一节 公共行政基
4、本知识(3)行政责任与行政职能、职责和职权的关系。n行政责任常常是与行政权力、行政职位紧密联系在一起的，这就是人们平常所说的职、权、责的关系问题。任何行政组织都必须保持职、权、责的平衡和一致，这是公共行政顺利进行的前提条件。10第一节 公共行政基本知识2行政责任行政责任n 行政责任是与行政权力相对应的一个范畴。行政责任主要包括两方面含义：一是指法律上的行政责任，一是指普通的行政责任。n(1)法律上的行政责任。法律上的行政责任是指，政府工作人员除了遵守一般公民必须遵守的法律法规外，还必须遵守有关政府工作人员的法律规范。国家行政机关及其人员在履行公务中如果违反行政法律规范，必须依法承担相应的行政法
5、律后果。11第一节 公共行政基本知识n承担行政责任的方式是多种多样的，而且各个国家的具体做法也有较大差别。一般包括惩戒、承认错误、赔礼道歉、恢复名誉、消除影响、返还权益、恢复原状、停止违法行为、履行职务、撤销违法的行政行为、纠正不当的行政行为以及行政赔偿、行政处分等。12第一节 公共行政基本知识n(2)普通的行政责任。普通行政责任，则不涉及法律问题，主要包括政治责任、社会责任和道德责任等。13第二节第二节 公共政策和公共政策问题公共政策和公共政策问题一、公共政策的含义及其本质一、公共政策的含义及其本质n公共政策是政府为处理社会公共事务而制定的行为规范。凡是为解决社会公共问题的政策都是公共政策。
6、n公共政策的实质是政府对全社会的利益所作的有权威的分配。具体地说，政府可以利用公共政策去保护；实现、满足和发展大部分人的利益需求，抑制、削弱甚至打击一部分人的利益需求，通过政策调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。因此，公共政策的本质是政府对全社会公共利益所作的权威性分配。14第二节第二节 公共政策和公共政策问题公共政策和公共政策问题n政府分配利益是一个动态过程，分配的基础是政府选择利益和整合利益，分配的关键是落实利益。由利益选择到利益整合，由利益分配到利益落实，这是一个相当复杂的动态过程。包括：(1)利益选择。(2)利益整合。(3)利益分配。(4)利益落实。15第二节第二节
7、公共政策和公共政策问题公共政策和公共政策问题n公共政策是对全社会的利益分配，是基于多种利益关系的有选择的分配，是整合各种利益矛盾后的分配；是要在实践中得到兑现的分配。因此，公共政策是政府依据特定时期的目标，在对全社会公共利益进行选择、整合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。16第二节第二节 公共政策和公共政策问题公共政策和公共政策问题二、公共政策问题的认定二、公共政策问题的认定1社会问题与公共政策问题n那些有广泛影响，迫使社会必须认真对待的问题，称为社会公共问题。一般的说，社会问题均具有公共特征，但它们并不都是公共政策问题。n社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。所谓公共政策问题是
8、指基于特定的社会公共问题，由政府列入政策议程，并采取行动，通过公共行为去实现和解决的问题。17第二节第二节 公共政策和公共政策问题公共政策和公共政策问题任何公共政策问题都包含五个基本条件：n(1)社会客观现象。n(2)大多数人对社会问题有所察觉并受其影响。n(3)利益与价值观念的冲突。n(4)团体的活动与力量。n(5)政府的必要行动。18第二节第二节 公共政策和公共政策问题公共政策和公共政策问题2公共政策问题认定的基本程序n在认定政策问题时，不少人十分注意“问题是什么”，对产生问题的原因，特别是深层次的原因往往分析不够。政策问题产生的原因是多方面的，政府首先要解决那些由紧迫的、最重要的原因所引
9、发的政策问题。n政策问题的产生往往是政策对象在运动过程中产生的偏差引起的。问题的分析程序如下：19第二节第二节 公共政策和公共政策问题公共政策和公共政策问题(1)认定问题。找出实际现象与应有现象，经过比较发现偏差。(2)说明偏差。用“何种”、“何处”、“何时”、“何种程度”分别讨论偏差，即明确判断“是”与“不是”，在何种事物、何地发生了偏差，偏差的程度大小及数量多少。(3)确定原因。寻找原因会有两种结果：找到原因，进而对原因进行论证；找不到原因，通过反馈重新调查。20第二节第二节 公共政策和公共政策问题公共政策和公共政策问题(4)问题表述。确切地表述问题是较复杂的，它实质上是为解决问题而进行的
10、目标与方案规划的前期基础性准备。三、公共政策的基本功能三、公共政策的基本功能n公共政策的功能就是公共政策在管理社会公共事务中所发挥的作用。公共政策具有导向、调控和分配等基本功能。21第二节第二节 公共政策和公共政策问题公共政策和公共政策问题n政策必须鲜明地表示把利益分配给谁。在通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：(1)与政府主观偏好一致或基本一致者。政府是政策制定的主体，自然也是公共利益分配的主体。政府显然愿意把公共利益分配给自己的拥护者。(2)最能代表社会生产力发展方向者。对于任何一届政府来说，大力发展社会生产力总是第一位的。不言而喻，其行为体现了生产力发展趋势者，
11、必然会从政策中获益。22第二节第二节 公共政策和公共政策问题公共政策和公共政策问题n(3)普遍获益的社会多数者。一项政策的实际效果，取决于该政策是否符合绝大多数人的利益。一般的说，政策受益的人越多，发生政策偏离的可能性就越小。因此，认真地研究公共政策的利益分配功能，既是重要的理论问题，又是一个严肃的实践问题。23第二节第二节 公共政策和公共政策问题公共政策和公共政策问题四、公共政策分析四、公共政策分析n社会的发展目标就是要最大限度地生产出丰富的物质产品和精神产品，满足人们不断增长的需求。这也是政府的政策目标。在我国，人民群众的利益高于一切，这是我们一切政策的出发点。满足人民群众的利益，保护人民
12、群众的利益，发展人民群众的利益，是公共政策的最基本原则。所以，公共政策分析最本质的方面是利益分析。公共政策分析最本质的方面是利益分析。24第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识城乡规划管理的基本知识，包括以下七个方面的知识点：n一是城市规划管理是什么?即规划管理的基本概念；n二是谁来管?即管理的主体；n三是管什么?即由管理对象构成的基本工作内容；n四是为什么管?即管理的目的；n五是依据什么管?即管理的原则和依据；n六是怎么管?即管理运行的职能与方法；n七是在什么背景下管?即管理环境。概括起来，规划管理基本概念、规划管理构成要素、管理环境构成圈层关系。25第三节第三节 城乡规划管
13、理基本知识城乡规划管理基本知识一、城乡规划管理基本概念一、城乡规划管理基本概念n1城市规划管理的含义n城市规划管理有广义和狭义两个认识。广义的城市规划管理是指宏观的城市规划公共行政、公共管理乃至公共政治行为，狭义的城市规划管理是指比较微观的城市规划主管部门的职能和日常工作。这里主要阐述后者。n城市规划管理，按照国家标准城市规划基本术语标准 (CBT 5028098)的定义：城市规划管理是指城市规划编制、审核和实施等管理工作的统称。26第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识n城市是由各种不同功能的物质要素构成的错综复杂、动态关联的巨系统。编制和实施城市规划的目的，是在空间上统筹各
14、项城市建设，促进城市经济、社会、环境全面、协调和可持续的发展。规划管理工作就是依法组织编制、审批、实施城市规划，并进行规划监督检查。27第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识2城市规划管理的基本特征n规划管理具有综合性、系统性、政策性、时序性、地方性、技术性、艺术性等诸多特点，在管理工作中，需要特别关注的是以下基本特征：n (1)就管理的职能而言，规划管理具有服务和制约的双重属性。这是由于规划管理部门是城市政府职能部门的职责所决定的，也是城乡科学发展和建设要求所决定的。28第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识(2)就管理的对象而言，规划管理具有宏观管理和微观管
15、理的双重属性。这是规划管理的工作对象所决定的。n认识规划管理宏观管理和微观管理的双重属性的目的是，规划管理人员要增强政策观念和全局观念。正确处理局部与整体、当前与长远的辩证关系，要大处着眼，小处入手，立足当前，放眼长远，远近结合，慎重决策。29第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识(3)就管理的内容而言，规划管理具有专业和综合的双重属性。这是城市是一个有机综合体，具有多功能、多层次、多因素、错综复杂、动态关联的本质所决定的。n规划管理具有专业和综合的双重属性的目的是，规划管理人员应当正确认识规划管理在城市管理大系统中的地位和作用，正确运用系统科学的方法进行综合协调，并在各种因素
16、的相互作用中，探索管理的运行规律，提高管理工作的效率和效能。30第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识(4)就管理的过程而言，规划管理具有管理阶段性和系统性的双重属性。这是由于规划管理是系统管理所决定的，也是由于城市规划体系构成所决定的。n认识规划管理阶段性和系统性的目的是，规划管理人员要正确把握所从事的工作在规划管理系统中的地位和作用，着眼于发挥规划管理系统的效能，管理才能取得实效。31第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识(5)就管理运行职能和方法而言，规划管理具有规律性和能动性的双重属性。这是由于城市规划管理是一门管理科学所决定的。n认识规划管理具有规律性
17、和能动性的双重属性的目的是，规划管理人员要提高对规划管理的认识，要以科学的态度对待管理工作，遵循事务的客观规律，不断研究新情况、新问题，总结管理经验，探索管理规律，创造性地开展工作。32第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识二、城乡规划管理的目的二、城乡规划管理的目的 1规划管理的目的 n是由规划管理属于公共行政管理范畴和城乡规划的特点所决定的。从规划管理系统的整体来看，其管理目的是：(1)维护社会公共利益。(2)保护相关方面的合法权益。(3)促进经济、社会、环境的全面、协调和可持续发展。(4)保障城乡各项建设纳入城乡规划的轨道，促进城乡规划的实施。33第三节第三节 城乡规划管
18、理基本知识城乡规划管理基本知识2规划管理目的实现的过程n实现规划管理目的，必须将管理目的具体化为管理目标。有一个从抽象到具体、从模糊到精确、从全面到局部、从内化到外化的过程。34第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识3规划管理的基本依据n规划管理基本依据有：法律规范依据、城乡规划依据、技术规范和标准依据、方针政策依据。35第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识三、城乡规划的管理环境三、城乡规划的管理环境n任何管理活动都是在特定的环境中进行的，规划管理也不例外。管理环境影响制约着规划管理职能、管理方式、管理机制等的确立与变革，并使其处于不断发展变化的动态过程之中。
19、1管理环境的含义与特征n管理环境是指直接或间接作用或影响规划管理主体及其活动过程、活动方式的外部要素的总和。36第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识n这些外部要素，既有物质的，如经济发展水平、物资设备等；也有精神的，如宗教信仰、风俗习惯等。既有社会的，如社会自治能力；也有自然的，如河流山川、沙漠平原等。既有国内环境，也有国外环境，等等。它们共同构成管理的外部环境。37第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识规划管理环境的特征主要有：(1)广泛性。(2)复杂性。(3)差异性。(4)变异性。38第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识2管理环境分类 从
20、不同层次、不同角度可以对管理环境作不同的分类。n以层次为标准，可分为宏观管理环境、中观管理环境和微观管理环境；n以作用和影响为标准，可划分为积极环境和消极环境；n以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。n事实上，各种类型之间也不是截然分开的，而是相互交叉、相互融合的。我们应当通过分类更清楚地了解管理环境各个要素的基本范围和特征，以更好地适应环境、改造环境。39第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识3管理环境与规划管理的关系(1)管理环境决定、制约规划管理过程。n管理环境是规划管理存在或变革的基本条件。它决定、影响、制约规划管理的目标、原则、内容
21、及管理方式。规划管理必须适应管理环境。首先是，规划管理要适应管理环境的现状。管理环境包括政治、经济、文化、教育、社会、自然资源、技术手段等各种因素。这些要素在不同的国家和地区，其发展水平存在着很大的差异。40第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识n规划管理要适应我国和本地区的管理环境，不能简单地照搬外国和其他地区的管理体制和管理方式。n其次是，规划管理要适应管理环境的发展方向。管理环境不是一成不变的，而是始终处于不断变化之中的。规划管理对其适应的过程也是不断变化的过程。n总之，规划管理作为上层建筑的组成部分，它建立在一定的经济基础之上，必须与经济基础相适应。规划管理要重视对管理
22、环境的再认识、再思考，自觉地纠正管理活动中不适应的地方，自觉地适应管理环境。41第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识(2)规划管理可以利用、改善管理环境。n管理环境决定和制约规划管理，规划管理必须适应管理环境。但这绝不意味着消极地适应管理环境，规划管理可以能动地利用、改善管理环境。n一是规划管理利用管理环境所提供的政治、经济、文化、技术等条件。n二是规划管理可以改善管理环境。规划管理对管理环境的能动作用表现为积极的和消极的两个方面。42第三节第三节 城乡规划管理基本知识城乡规划管理基本知识n从积极的方面说，城乡规划的制定和实施，使得经济、社会各项建设在城市空间上得以协调、可持
23、续的发展，并不断改善人们的生活和工作环境。如果相反，规划管理采取以“不变应万变”的做法，则会对管理环境产生阻碍作用。43第四节第四节 城乡规划管理职能城乡规划管理职能1控制职能n规划管理的控制是指为了实现管理的预期目标，规划管理部门及其管理人员综合有关管理信息并根据有关管理依据，对管理对象进行监督，发现并纠正其偏差，促使其朝着管理目标方向运动的过程。n城市规划管理控制的主要途径是审核城市规划图纸、文本和各类建设工程图纸。44第四节第四节 城乡规划管理职能城乡规划管理职能n(1)控制的过程。规划管理控制的过程是规划管理目标实践的过程；是对管理对象进行监督、评价并纠偏的过程。不论是城乡规划方案还是
24、建设工程设计方案，它们都是依据规划管理部门为实现管理目标提出来的管理要求进行编制的，是实现管理目标的实践；同时，它们又需要依据现状实际情况和发展要求进行编制。规划管理，不论是城市规划组织编制和审批管理，还是城市规划实施管理，尽管其管理控制的形式不同，控制的具体内容各异，但其过程都有一个基本的程序，这就是确立标准、衡量成效和纠正偏差。45第四节第四节 城乡规划管理职能城乡规划管理职能(2)控制的类型。规划管理控制，按不同的标准可以分为不同的类型：n1)按控制对象的规模分：微观控制、中观控制、宏观控制。n2)按管理活动的过程分：事前控制、事中控制、事后控制。n3)按控制的方式分：程序控制、实体控制
25、。46第四节第四节 城乡规划管理职能城乡规划管理职能(3)控制的要求。规划管理控制的目的是保证管理目标的实现，控制要做到有效。有效控制要符合以下要求：1)依法控制。2)适事控制。3)适时控制。4)适度控制。5)客观控制。6)弹性控制。47第四节第四节 城乡规划管理职能城乡规划管理职能2协调职能协调职能n (1)协调的含义及其必要性。顾名思义，协调即协商、协同、和谐、调节的意思。规划管理的协调是指规划管理部门或其管理领导者、管理人员，针对管理活动中出现的问题，组织相关方面进行协商和调节，取得共识，使之相互配合，步调一致地实现管理目标的行为。48第四节第四节 城乡规划管理职能城乡规划管理职能n协调
26、在城市规划管理中是十分必要的。这是因为：一是发挥规划管理系统整体功能的需要。发挥规划管理系统的整体功能，要求管理系统内部各部门之间必须协调运行，要求管理人员同心协力地工作。二是规划管理内容的综合性所决定的。三是规划管理环境的复杂性所决定的。49第四节第四节 城乡规划管理职能城乡规划管理职能n(2)协调的类型。协调，按其协调范围，可分为内部协调和外部协调；按其协调的内容，可分为工作协调和人际关系协调。不论内部协调还是外部协调，都涉及工作协调和人际关系协调。50第四节第四节 城乡规划管理职能城乡规划管理职能n(3)协调的原则。1)目标统一原则。2)重点选择原则。3)利益统筹原则。4)求同存异原则。5)动态协调原则。51第四节第四节 城乡规划管理职能城乡规划管理职能3引导职能引导职能n规划管理引导是指，规划管理部门及其管理人员在其职责、任务或其所管辖的范围内，基于有关法律原则，为适应复杂多变的环境的需要，适时灵活地采取导向性的非强制手段，以有效地实现管理目标且不产生法律后果的行为。THE END52
