1、第五章第五章 公共预算与财政管理体制公共预算与财政管理体制公共预算概述、我国公共预算概况、公共预算概述、我国公共预算概况、财政管理体制财政管理体制（补充）（补充）本章基本内容本章基本内容n公共预算的概述公共预算的概述n公共预算的理论流派及其演变公共预算的理论流派及其演变n公共预算的结构形式和编制方法公共预算的结构形式和编制方法n各国公共预算的实践（美国、中国）各国公共预算的实践（美国、中国）n预算（财政）管理体制（教材预算（财政）管理体制（教材P332343,部部分补充分补充）一、公共预算概述一、公共预算概述n概念（政府预算或国家预算）概念（政府预算或国家预算）：是指在：是指在一定时一定时期内
2、期内（通常为一年），经过（通常为一年），经过法律程序批准法律程序批准的政的政府年度的府年度的财政收支计划财政收支计划。n主要功能主要功能：n反映政府活动范围和政策取向反映政府活动范围和政策取向n控制政府规模控制政府规模n促进宏观经济平衡促进宏观经济平衡监督公共收支监督公共收支n预算的基本原则预算的基本原则n综合性（完整性）综合性（完整性）：全部收支纳入预算：全部收支纳入预算n统一性：统一性：编制口径、方法等全国统一编制口径、方法等全国统一n可靠性可靠性：数字、数据真实、准确无误：数字、数据真实、准确无误n公开性公开性：向社会公布：向社会公布n年度性年度性：期限长为一年，可以跨年度：期限长为一年
3、，可以跨年度n 自然年度：中、法、意自然年度：中、法、意1月月1日日12月月31日日n 英国、日本：英国、日本：4月月1日日翌年翌年3月月31日日 美美 国：国：10月月1日日翌年翌年9月月30日日n预算的基本流程预算的基本流程n草案编制草案编制：行政当局（财政）及其相关部门：行政当局（财政）及其相关部门n审议批准：审议批准：立法机构立法机构n执行（有时会有调整）执行（有时会有调整）：各部门分头执行：各部门分头执行决算决算：行政、立法、审计等部门：行政、立法、审计等部门全程贯穿审计部门的日常监督（一）均衡预算理论（一）均衡预算理论 20世纪世纪30年代以前是主导理论年代以前是主导理论（二）功能
4、预算理论（二）功能预算理论 20世纪世纪30年代年代80年代占主导年代占主导（三）高度就业预算理论（三）高度就业预算理论20世纪世纪70、80年代以来影响扩大，并逐渐形成年代以来影响扩大，并逐渐形成平平衡预算衡预算和和货币独立于财政货币独立于财政两大原则两大原则二、公共预算理论流派及其演变二、公共预算理论流派及其演变（一）预算的结构形式（一）预算的结构形式u单式预算单式预算：将预算年度内政府的全部收入和支：将预算年度内政府的全部收入和支出都编入单一的总体预算内，不区分各类预算出都编入单一的总体预算内，不区分各类预算收支的经济性质收支的经济性质 优点优点：结果简单明了，编制方法简单：结果简单明了
5、，编制方法简单 缺点缺点：没有对收支分类，不利于经济分析和宏观：没有对收支分类，不利于经济分析和宏观调控调控 单式预算是传统的预算结构形式单式预算是传统的预算结构形式三、公共预算结构形式与编制方式三、公共预算结构形式与编制方式u复式预算复式预算：将预算年度内政府的全部收支出按经将预算年度内政府的全部收支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，以济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，以特定来源的收入保证特定的预算支出，并使二者之特定来源的收入保证特定的预算支出，并使二者之间具有稳定的对应关系间具有稳定的对应关系。1.特点特点：u 采用两个以上的表格反映政府收支活动；采用两个以上的表格
6、反映政府收支活动；u 多个预算表之间相对独立，各表预算收支对应多个预算表之间相对独立，各表预算收支对应u 预算表之间收支划分依据资金性质预算表之间收支划分依据资金性质2.常见的复式预算常见的复式预算分为分为经常性预算经常性预算和和资本预算资本预算（二）预算的编制方式（二）预算的编制方式基数预算基数预算(分项预算分项预算)：以上一年度每一项目的支出：以上一年度每一项目的支出数额作为基数，考虑各种影响因素或按一定比例，数额作为基数，考虑各种影响因素或按一定比例，确定下一年度各项支出数额的一种预算方法。确定下一年度各项支出数额的一种预算方法。零基预算零基预算：不以上一年度的支出数额为依据，对：不以上
7、一年度的支出数额为依据，对每个项目重新评估并依据它们的优势排序，强调每个项目重新评估并依据它们的优势排序，强调一切从零开始，一切从实际需求出发，进行统筹一切从零开始，一切从实际需求出发，进行统筹安排。安排。（三）（三）PPBS方式与预算编制方式与预算编制 PPBS是是Planning Programming Budgeting System的缩写的缩写，指由计划制定、方案评估和预，指由计划制定、方案评估和预算编制三阶段组成的体系。算编制三阶段组成的体系。n计划制定：为达到根据本届政府施政纲领设定为达到根据本届政府施政纲领设定的本年度预算基本目标而进行的备选方案选择。的本年度预算基本目标而进行的
8、备选方案选择。n方案评估：对选出的项目进行成本效益分析。对选出的项目进行成本效益分析。n预算编制：确定项目资金。确定项目资金。对照、比较对照、比较 对照、比较对照、比较 对照、比较对照、比较问题的问题的提出提出Planning计划制定计划制定制定制定Programming方案评估方案评估评估评估Budgeting预算编制预算编制预算预算（四）预算形式的最新变革：绩效预算（四）预算形式的最新变革：绩效预算n绩效预算以项目的绩效为目标，以成本绩效预算以项目的绩效为目标，以成本-收益法作为收益法作为确定支出的基础，强调预算资金与预期成果之间关确定支出的基础，强调预算资金与预期成果之间关系的计划、预算
9、和评估制度。系的计划、预算和评估制度。n特点：特点：成果性、灵活性、包容性、长期性成果性、灵活性、包容性、长期性预算预算项目与活动项目与活动计划计划绩效绩效衡量衡量评估评估政策政策四、各国预算实践四、各国预算实践n西方国家的预算实践（以美国为例）西方国家的预算实践（以美国为例）建立在议会民主和三权分立政制基础上建立在议会民主和三权分立政制基础上 主要参与机构：内阁、议会、审计主要参与机构：内阁、议会、审计n中国公共预算中国公共预算 预算体系构成预算体系构成 预算方式和方法预算方式和方法 预算流程预算流程 公共预算存在的问题与制度改革公共预算存在的问题与制度改革n是指国家在中央政府和地方政府以及
10、地方政府之间的是指国家在中央政府和地方政府以及地方政府之间的财政收支范围和管理权责的一项基本制度。其核心是财政收支范围和管理权责的一项基本制度。其核心是处理中央和地方以及地方之间的处理中央和地方以及地方之间的财力财权关系，财力财权关系，即财即财权的集中与分散的关系。权的集中与分散的关系。n基本内容：基本内容：n 确定财政管理主体和层次确定财政管理主体和层次（即组织体系）；（即组织体系）；n 确定财政收支范围的划分确定财政收支范围的划分（核心内容）：包括确定（核心内容）：包括确定支出责任与支出范围、划分收入范围、建立支出责任与支出范围、划分收入范围、建立转移支付转移支付制度制度 确定财政管理权限
11、：确定财政管理权限：如税收立法权、征管权的划分如税收立法权、征管权的划分五、财政管理体制五、财政管理体制1概念的理解与区分概念的理解与区分财政管理体制财政管理体制2中国财政体制变迁中国财政体制变迁n改革开放前总体上是比较集中的财政管理体制改革开放前总体上是比较集中的财政管理体制 1951年前：统收统支、收支两条线、中央高度集权、地方年前：统收统支、收支两条线、中央高度集权、地方作为派出机构、无事权和财权；作为派出机构、无事权和财权；1951年后：统一领导、划分收支、分级管理、调整频繁年后：统一领导、划分收支、分级管理、调整频繁n改革开放后的分级包干体制：总体上是实行以改革开放后的分级包干体制：
12、总体上是实行以放权让利为特征的财政分权，三次大调整放权让利为特征的财政分权，三次大调整 1980年，年，“分灶吃饭分灶吃饭”、收入分类分成、支出按隶属划分、收入分类分成、支出按隶属划分 1985年，划分税种、核定收支、分级包干年，划分税种、核定收支、分级包干 1988年，全方位实行六种不同形式年，全方位实行六种不同形式的财政包干制的财政包干制n1994年以后的分税制财政体制：见后面年以后的分税制财政体制：见后面六种包干形式六种包干形式n收入递增包干收入递增包干：确定地方收入递增率、留成比确定地方收入递增率、留成比例、上鞋比例，递增率以内的收入，按确定的比例、上鞋比例，递增率以内的收入，按确定的
13、比例分成；超过的收入，全部归地方；达不到递增例分成；超过的收入，全部归地方；达不到递增率而影响中央收入的，地方用自有财力补足，北率而影响中央收入的，地方用自有财力补足，北京等京等10省市省市n总额分成总额分成：核定收支基数，以地方支出占总收核定收支基数，以地方支出占总收入的比例确定留成和上解比例，天津等入的比例确定留成和上解比例，天津等3省市省市n总额分成加增长分成总额分成加增长分成：基数部分按总额分成，基数部分按总额分成，超收部分另加分成比例，大连等超收部分另加分成比例，大连等3个单列市个单列市n上解递增包干上解递增包干：按确定递增率上解收入，粤湘：按确定递增率上解收入，粤湘2n定额上解定额
14、上解：固定上解数额，上海等：固定上解数额，上海等3省（市）省（市）n定额补助定额补助：适用于原支大于收的地区，：适用于原支大于收的地区，16个省个省对财政包干体制的总体评价对财政包干体制的总体评价n仍属于从财政及权到财政分权的过渡性变革仍属于从财政及权到财政分权的过渡性变革n弱化了中央政府的财政能力，中央财政收入占弱化了中央政府的财政能力，中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降全国财政收入的比重不断下降n财政资源在地区以及不同级别的政府间的配置财政资源在地区以及不同级别的政府间的配置不规范，随意性很大，形成中央和地方之间讨不规范，随意性很大，形成中央和地方之间讨价还价的博弈机制，抑制了地方政
15、府税收努力价还价的博弈机制，抑制了地方政府税收努力的积极性的积极性财政管理体制财政管理体制3 分税制财政体制改革背景和指导思想分税制财政体制改革背景和指导思想n现行财政体制改革背景现行财政体制改革背景 原体制造成财力趋于分散，弱化了中央财政能力原体制造成财力趋于分散，弱化了中央财政能力 按企业隶属关系划分财政收入，强化了政企不分按企业隶属关系划分财政收入，强化了政企不分和地方保护和地方保护 多种承包形式，人为因素大，造成地区苦乐不均多种承包形式，人为因素大，造成地区苦乐不均n改革的基本原则和指导思想改革的基本原则和指导思想：q正确处理中央和地方的分配关系，调动两个积正确处理中央和地方的分配关系
16、，调动两个积极性极性q合理调节地区间的财力分配合理调节地区间的财力分配q坚持统一政策和分级管理相结合的原则坚持统一政策和分级管理相结合的原则q坚持整体设计和逐步推进相结合的原则坚持整体设计和逐步推进相结合的原则财政管理体制财政管理体制4分税制财政体制基本内容分税制财政体制基本内容1n根据中央和地方政府的事权划分相应的支出范围根据中央和地方政府的事权划分相应的支出范围和责任和责任q中央财政主要承担：中央财政主要承担：国家安全、外交、中央机国家安全、外交、中央机关运转、调整经济结构、协调地区发展、实施关运转、调整经济结构、协调地区发展、实施宏观调控以及中央直管的事业发展支出宏观调控以及中央直管的事
17、业发展支出q地方财政主要承担：地方财政主要承担：本地区政权机关运转以及本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需支出本地区经济、事业发展所需支出财政管理体制财政管理体制4分税制财政体制基本内容分税制财政体制基本内容1n根据事权和财权相结合的原则，按税种划分中央根据事权和财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，分设两套税务机构与地方的收入，分设两套税务机构 中央固定收入中央固定收入：关税、关税、消费税、海关代征消费税和增消费税、海关代征消费税和增值税、央企和金融企业所得税值税、央企和金融企业所得税、铁路、银行、保险等部、铁路、银行、保险等部门集中缴纳的营业税、所得税、利润和城市维护建设
18、税等门集中缴纳的营业税、所得税、利润和城市维护建设税等 中央地方共享收入：中央地方共享收入：增值税（中增值税（中75%地地25%）、资源税）、资源税（海洋石油资源税归中央，其他归地方）、证券交易税（海洋石油资源税归中央，其他归地方）、证券交易税（中地各（中地各50%，目前中，目前中97%地地3%）地方固定收入：地方固定收入：营业税、地方企业所得税及上交利润、营业税、地方企业所得税及上交利润、个人所得税个人所得税、房产税、土地增值税、国有土地有偿使用、房产税、土地增值税、国有土地有偿使用、城镇土地使用税、城市维护建设税、印花税、农牧业税、城镇土地使用税、城市维护建设税、印花税、农牧业税、车船使用
19、税、耕地占用税等车船使用税、耕地占用税等财政管理体制财政管理体制4分税制财政体制基本内容分税制财政体制基本内容3n确定中央和地方政府之间的转移支付确定中央和地方政府之间的转移支付q税收返还税收返还：94年确定的中央对地方的资金分配形式年确定的中央对地方的资金分配形式q体制补助（或上解）：体制补助（或上解）：以原体制的数额为基数，不规以原体制的数额为基数，不规定补助的用途定补助的用途q专项补助：专项补助：有条件的专项拨款，包括委托事务专款、共有条件的专项拨款，包括委托事务专款、共同事务专款、资助性专款、特定目的专款同事务专款、资助性专款、特定目的专款q过渡期转移支付过渡期转移支付:2002年后并
20、入一般性转移支付年后并入一般性转移支付q结算补助：结算补助：q其他补助：其他补助：没有固定的具体形式和目标，一般针对个别没有固定的具体形式和目标，一般针对个别地区、个别项目或临时时间的临时性特殊补助地区、个别项目或临时时间的临时性特殊补助 我国现行转移支付制度我国现行转移支付制度转移转移支付支付制度制度体制补助体制补助定额补助定额补助(原价制补助原价制补助)企事业单位划转补助企事业单位划转补助税收返还税收返还两税返还两税返还所得税基数返还所得税基数返还出口退税基数返还出口退税基数返还专项转移支付专项转移支付基本建设支出基本建设支出支农支出补助支农支出补助社会保障补助社会保障补助转移支付转移支付
21、一般性转移支付一般性转移支付民族地区转移支付民族地区转移支付县乡机构改革转移支付县乡机构改革转移支付调整工资转移支付调整工资转移支付农村税制改革转移支付农村税制改革转移支付天然林保护转移支付天然林保护转移支付退耕还林转移支付退耕还林转移支付年终结算财力补助年终结算财力补助财力性转移支付财力性转移支付财政管理体制财政管理体制4分税制财政体制简要评价分税制财政体制简要评价n取得的成就取得的成就：q确立了中央与省之间分税制财政体制的基本框架，是中确立了中央与省之间分税制财政体制的基本框架，是中央和地方财权的制度安排央和地方财权的制度安排q初步改革了财权财力过散的局面初步改革了财权财力过散的局面n存在
22、的问题存在的问题：财权事权划分缺乏制度保证：财权事权划分缺乏制度保证q财力分配的纵向不公平造成基层政府财政困难，财权层财力分配的纵向不公平造成基层政府财政困难，财权层层集中，事权层层下放层集中，事权层层下放q财力分配的横向分配不公导致区域间财力不均衡，地区财力分配的横向分配不公导致区域间财力不均衡，地区间公共品供给不平等间公共品供给不平等q大量的预算外资金造成部门之间的苦乐不均大量的预算外资金造成部门之间的苦乐不均q转移支付不完善、不规范，均等化转移支付比重偏小，转移支付不完善、不规范，均等化转移支付比重偏小，专项转移支付比重偏专项转移支付比重偏大大财政管理体制财政管理体制51994以来的税制
23、改革以来的税制改革所得税收入分享：所得税收入分享：02起除原属中央收入的之外，其起除原属中央收入的之外，其他企业所得税和个得税，中央保证各地区他企业所得税和个得税，中央保证各地区01年实际年实际所得税收入基数，实施增量分成，分成比例所得税收入基数，实施增量分成，分成比例02年为年为5:5,03以后为以后为6:4；中央因此增加的收入主要对中；中央因此增加的收入主要对中西部进行转移支付，各地根据本地实际使用，首先西部进行转移支付，各地根据本地实际使用，首先保证机构运转的基本需要；老企业征管机构不变，保证机构运转的基本需要；老企业征管机构不变，新企业由国税局征收新企业由国税局征收财政管理体制财政管理
24、体制5省对市县财政体制省对市县财政体制n分税加共享分税加共享：按现行税种划分各级固定收入的：按现行税种划分各级固定收入的同时，设立省与市县共享税种，京、津、吉等同时，设立省与市县共享税种，京、津、吉等14个地区个地区n分税加增量提成分税加增量提成：按税种划分各级固定收入，按税种划分各级固定收入，并对市县上划中央并对市县上划中央“两税两税”收入增量返还部分，收入增量返还部分，省级适当集中，沪、冀、皖省级适当集中，沪、冀、皖3个地区个地区n分税加共享和增量提成分税加共享和增量提成：在分税前提下，既在分税前提下，既设立共享税，又适当集中适当集中设立共享税，又适当集中适当集中“两税两税”返回返回增量，
25、辽、赣、粤、闽等增量，辽、赣、粤、闽等12个地区个地区n分税加增长分成分税加增长分成：明确划分各级固定收入，对：明确划分各级固定收入，对市县超基数增长部分，按比例分成，江、浙市县超基数增长部分，按比例分成，江、浙2地地（一）均衡预算论（一）均衡预算论n定义：定义：无赤字，坚持公共预算收支平衡，其理论基无赤字，坚持公共预算收支平衡，其理论基础是新古典的市场竞争原则。以此为前提设础是新古典的市场竞争原则。以此为前提设立的各项财政制度本身就是经济内部的自动立的各项财政制度本身就是经济内部的自动稳定器，如税收。稳定器，如税收。n实践形式：实践形式：年度均衡预算年度均衡预算 周期均衡预算周期均衡预算税收
26、作为自动稳定器的作用税收作为自动稳定器的作用 经济繁荣经济繁荣 企业和个人收入增加企业和个人收入增加 税收增加税收增加 由于比例制或累进制税率由于比例制或累进制税率 个人可支配收入实际增长个人可支配收入实际增长低于个人名义收入增长低于个人名义收入增长 消费需求受到抑制消费需求受到抑制 经经济萧条济萧条 个人收入下降个人收入下降 由于比例制或累进制税由于比例制或累进制税率率 个人可支配收入的下降低于个人收入的下降个人可支配收入的下降低于个人收入的下降 保持一定的消费需求保持一定的消费需求 维持一定的经济增长维持一定的经济增长周期均衡预算示意图周期均衡预算示意图 景景 气气 变变 动动 O 年代年
27、代 高峰高峰衰退衰退低谷低谷扩展扩展赤字预算赤字预算盈余预算盈余预算（二）功能预算论（二）功能预算论n核心核心是实行是实行相机抉择相机抉择的财政政策，理论基础是凯的财政政策，理论基础是凯恩斯主义，出发点是不拘泥于预算是否平衡，而恩斯主义，出发点是不拘泥于预算是否平衡，而是追求没有通货膨胀的充分就业。是追求没有通货膨胀的充分就业。n实施实施n国民收入低于充分就业水平国民收入低于充分就业水平实行积极财政政实行积极财政政策策减少盈余或造成财政赤字以刺激经济减少盈余或造成财政赤字以刺激经济达达到充分就业到充分就业国民收入高于充分就业水平国民收入高于充分就业水平实行紧缩的财政政实行紧缩的财政政策策减少赤
28、字或增加盈余减少赤字或增加盈余抑制需求减缓通胀抑制需求减缓通胀压力压力（三）高度就业预算论（三）高度就业预算论（结构性预算理论结构性预算理论）n是对凯恩斯主义的反思和对均衡预算理论的发是对凯恩斯主义的反思和对均衡预算理论的发展展n主要观点主要观点n 政策目标政策目标不只是着眼于烫平经济周期，而且致力于不只是着眼于烫平经济周期，而且致力于在经济循环中取得在经济循环中取得动态平衡动态平衡。n财政支出应该由财政支出应该由充分就业条件下的净税收入充分就业条件下的净税收入来确定，来确定，并保持一定的财政盈余，用作公债的还本付息并保持一定的财政盈余，用作公债的还本付息n主张主张高就业水平下的预算平衡高就业
29、水平下的预算平衡，但不排斥功能预算。，但不排斥功能预算。恢复和发挥财政制度的恢复和发挥财政制度的内在稳定器内在稳定器作用。作用。u基数预算实施的基本步骤：基数预算实施的基本步骤：n以外推法将过去的支出趋势延伸至下一年度，以外推法将过去的支出趋势延伸至下一年度，或者说以上年度的支出额为基础。或者说以上年度的支出额为基础。n将基数适当提高，以反映人员经费的调整以及将基数适当提高，以反映人员经费的调整以及购买商品和服务的成本上涨购买商品和服务的成本上涨。（结合定员、定。（结合定员、定额管理制度）额管理制度）n将基数再度提高，以反映新计划和新方案的需将基数再度提高，以反映新计划和新方案的需要。要。基数
30、预算的实施步骤基数预算的实施步骤基数预算图解基数预算图解（1）（2）（3）支出额支出额Ot-1t0t1tn年份u基数预算的特点与不足基数预算的特点与不足1.特点：特点：（1）逐项确定支出预算；）逐项确定支出预算；（2）以每一项目过去的支出数额为依据；）以每一项目过去的支出数额为依据；（3）以人员经费的保障为重点；）以人员经费的保障为重点；（4）强调的是资金使用的控制。）强调的是资金使用的控制。2.缺陷：缺陷：n不能有效控制总成本，导致支出规模日益扩张不能有效控制总成本，导致支出规模日益扩张 无法考虑突发情况对预算的影响无法考虑突发情况对预算的影响 l优点优点：l 采用成本采用成本收益分析法和一
31、般均衡原则，先评收益分析法和一般均衡原则，先评价项目，再决定支出总量价项目，再决定支出总量l有利于终止无效项目，改进计划和预算工作。有利于终止无效项目，改进计划和预算工作。l缺陷缺陷：n决策单位的确定和决策包的排序没有统一、科决策单位的确定和决策包的排序没有统一、科学的标准，随意性很大学的标准，随意性很大 编制工作复杂，工作量大编制工作复杂，工作量大 u零基预算的优点和缺陷零基预算的优点和缺陷2011年度预算编制和执行的流程年度预算编制和执行的流程行政管理与预算局行政管理与预算局 财政部启动财政部启动启动启动预算支出预算支出编制编制 （2010年年4月）月）预算收入预算收入编制编制各部委报送概
32、算各部委报送概算 （2010年年5月）月）对对17个月后的公共个月后的公共 收入进行估算收入进行估算预算局汇总各部委概算预算局汇总各部委概算编制联邦政府预算纲要（编制联邦政府预算纲要（2010年年6月月11月）月）并同各部委协商调整并同各部委协商调整 分别向总统提交分别向总统提交2010年年 预算支出计划和预算收入计划预算支出计划和预算收入计划 （2010年年1112月）月）总统根据施政目标总统根据施政目标调整预算调整预算 总统指示预算局总统指示预算局起草起草预算咨文预算咨文（包括收入支出计划及对经济形势的估计）（包括收入支出计划及对经济形势的估计）总统向国会提交预算咨文（总统向国会提交预算咨
33、文（2011年年2月）月）国会国会审议开始审议开始 拨款小组拨款小组审议（审议（2月月3月）月）两院两院预算委员会预算委员会审议（审议（4月月5月）月）国会全体会议审议（国会全体会议审议（5月）月）国会两院第二次审议（国会两院第二次审议（9月）月）审议通过后送回审议通过后送回总统总统 总统否决总统否决 送回国会重新审议送回国会重新审议 总统签署总统签署 总统签署总统签署 预算生效（预算生效（2011年年10月月1日）日）预算执行预算执行（10月月1日）（总统负责，财政部承办）日）（总统负责，财政部承办）财政部负责收入入库并将资金分配至各部财政部负责收入入库并将资金分配至各部 美联储代理国库，行
34、使出纳职权美联储代理国库，行使出纳职权 各部使用，财政部监督各部使用，财政部监督 国会审议决算国会审议决算 议会监督：事前监督议会监督：事前监督预算监督预算监督 财政监督：事中监督财政监督：事中监督 审计监督：总会计署，事后监督审计监督：总会计署，事后监督预算体系构成预算体系构成一级政府，一级预算一级政府，一级预算国家预算中央预算中央预算地地方方预预算算省、省、自治自治区总区总预算预算直辖直辖市总市总预算预算市本级预算市本级预算市辖区预算市辖区预算县预算县预算县本级预算县本级预算乡镇预算乡镇预算省、自治区本级预算省、自治区本级预算设区的市设区的市总预算总预算自治州自治州总预算总预算州本级预算州
35、本级预算县级总预算县级总预算市本级预算市本级预算市辖区预算市辖区预算县县(不设区不设区)总预算总预算乡镇预算乡镇预算县本级预算县本级预算县预算县预算乡镇预算乡镇预算中国政府级次结构（中国政府级次结构（2004年）年）n 省省23、直辖市、直辖市4 省级省级34 自治区自治区5、特别行政区、特别行政区2 地级地级333 地区地区18、地级市、地级市282、自治州自治州30、盟、盟3 县级县级2861 市辖区市辖区845、县级市、县级市374、县、县1470 自治县自治县117、旗、旗49、自治旗、自治旗3、特区、特区2 区公所区公所26个、镇个、镇20226、乡级乡级44067 乡乡16636、
36、苏木苏木279、民族乡、民族乡1147 民族苏木民族苏木2、街道、街道5751中国政府级次结构（中国政府级次结构（2010年）年）n 省省23、直辖市、直辖市4 省级省级34 自治区自治区5、特别行政区、特别行政区2 地级地级333 地区地区18、地级市地级市283、自治州自治州30、盟、盟3 县级县级2856 市辖区市辖区853、县级市、县级市370、县、县1461 自治县自治县117、旗、旗49、自治旗、自治旗3、特区、特区2 区公所区公所26个、个、镇镇19410、乡级乡级40906 乡乡14571、苏木苏木279、民族乡、民族乡1147 民族苏木民族苏木2、街道、街道6923我国各级预
37、算形式和方法我国各级预算形式和方法目前，我国中央本级和多数省市支出预算仍采用目前，我国中央本级和多数省市支出预算仍采用传传 统的统的基数法编制基数法编制，1992年起中央采取年起中央采取复式预算复式预算（包括经常预算和资本预算，（包括经常预算和资本预算，1995年年地方也按复式地方也按复式预算编制。预算编制。1995年颁布年颁布预算法预算法实行实行零基预算零基预算方法的地区和部门在加强预算管理方法的地区和部门在加强预算管理方面取得了一定成效。方面取得了一定成效。部分地区的在一些项目上开始开展部分地区的在一些项目上开始开展绩效预算绩效预算改革：如广州佛山和上海闵行改革：如广州佛山和上海闵行经经常
38、常性性预预算算资资本本性性预预算算预算收入预算收入预算支出预算支出各种税收收入各种税收收入部分行政性事业性收入部分行政性事业性收入其他收入其他收入预算收入预算收入经常性预算结余经常性预算结余专项建设性收入专项建设性收入债务、借款等收入债务、借款等收入预算支出预算支出行政管理支出行政管理支出事业发展和社会保障支出等事业发展和社会保障支出等生产性基本建设支出生产性基本建设支出支援农业生产支出支援农业生产支出国有企业收入国有企业收入非生产性基本建设支出非生产性基本建设支出债券利息支出等债券利息支出等n一般流程（两上两下）一般流程（两上两下）自上而下：上级支出限额自上而下：上级支出限额-下级根据限额制
39、定下级根据限额制定本单位预算本单位预算自下而上：下级各部门提交预算以及编制依据，自下而上：下级各部门提交预算以及编制依据，上级部门审核批准上级部门审核批准n公共预算的完整过程公共预算的完整过程 预算的编制预算的编制-执行执行-调整调整-预算监督预算监督公共预算的流程公共预算的流程追加或追减、流用、划拨追加或追减、流用、划拨n我国目前预算编制的流程我国目前预算编制的流程（两上两下两上两下）单位编单位编报预算报预算建议数建议数上报建议上报建议财政部门财政部门审核单位审核单位预算建议数预算建议数下达控制下达控制单位编单位编报预算报预算数数上报预算上报预算批复预算批复预算单位执单位执行预算行预算财政部
40、门财政部门审核单位审核单位预算数预算数依据相关表依据相关表式和要求式和要求一上一上一下一下二上二上二下二下n预算的不完全预算的不完全：预算外资金的大量存在：预算外资金的大量存在n公共预算的透明度公共预算的透明度（不够细化且公开度不高）（不够细化且公开度不高）不高问题；不高问题；n复式预算复式预算的问题：的问题：二元复式多元复式二元复式多元复式n基层公共预算过程中的基层公共预算过程中的公众参与问题公众参与问题；n绩效预算绩效预算与绩效评估的改革问题与绩效评估的改革问题n预算监督的预算监督的问题：问题：立法监督立法监督如何强化如何强化n预算调整预算调整较为随意：预算超收问题较为随意：预算超收问题公
41、共预算的存在的问题及其改革公共预算的存在的问题及其改革n部门预算部门预算的改革的改革n政府采购制度改革：政府采购制度改革：在第六章公共支出部分在第六章公共支出部分讲讲n国库集中收付制度国库集中收付制度改革：改革：n复式预算制度改革；复式预算制度改革；n零基预算制度的试点试行零基预算制度的试点试行n预算外资金管理制度的改革预算外资金管理制度的改革n部门预算部门预算是指按政府的每一职能部门编制的预算，是指按政府的每一职能部门编制的预算，实行综合预算，将单位的预算内外收支一并纳入实行综合预算，将单位的预算内外收支一并纳入到一本预算中，一个部门一个预算。到一本预算中，一个部门一个预算。n关于改进关于改
42、进2000年中央预算编制的通知年中央预算编制的通知开始中开始中央部门（央部门（教育、农业、科技、劳动和社会保障教育、农业、科技、劳动和社会保障四四个部门试点）和地方（个部门试点）和地方（2001）试点，）试点，2002年扩大年扩大到到36个省和计划单列市个省和计划单列市n09年年10月广州网上全部公开当年月广州网上全部公开当年114个部门预算；个部门预算；2010年年3月国土资源部率中央部委之先公布部门月国土资源部率中央部委之先公布部门预算预算n国库集中收付制度国库集中收付制度是按照国家预算级次，建立是按照国家预算级次，建立国库单一账户体系，所有财政性资金均纳入国国库单一账户体系，所有财政性资
43、金均纳入国库单一账户体系，进行收缴、支付和管理的制库单一账户体系，进行收缴、支付和管理的制度，又称国库单一账户制度。度，又称国库单一账户制度。n相对于相对于“分散支付分散支付”：各征收机关与预算单位：各征收机关与预算单位设立多个账户设立多个账户n2001财政国库管理制度改革试点方案财政国库管理制度改革试点方案，部，部分省市试点，分省市试点，2006年全部推行年全部推行n五类账户五类账户和和两种支付两种支付方式方式存款账户、预算外资金专户、零余额账户、小额现金账户授权或批准的其他专户n通过国库单一账户体系支付资金1、财政直接支付：目前主要用于工资支出、购买支出、转移支出、大型工程和设备采购支出等
44、单单位位支支付付申申请请财政财政部门部门及及国国库执库执行机行机构构审审核申核申请请分月分月用款用款计划计划的编的编制和制和审核审核代理银代理银行行实时实时清算，清算，资金从资金从国库划国库划拨到拨到收收款人款人银银行账户行账户向代理行发向代理行发出支付指令出支付指令通知国库通知国库依据依据2、财政授权支付：目前主要用于未实行直接支付的小额购买支出和零星支出等单位单位申请申请授权授权支付支付月度月度用款用款限额限额财政财政部门部门及及国国库执库执行机行机构构审审核用核用款额款额度度分月分月用款用款计划计划的编的编制和制和审核审核代理代理银行银行向预向预算单算单位发位发到帐到帐通知通知向代理向代
45、理行签发行签发授权支授权支付额度付额度通知单通知单依据依据基层基层单位单位凭到凭到帐通帐通知支知支用资用资金金预算外资金管理的演变预算外资金管理的演变n改革开放前改革开放前：5050年代，很少，以年代，很少，以行政单位生产行政单位生产收入收入和和农村乡自筹农村乡自筹为主，以后地方和部门自收为主，以后地方和部门自收自支范围不断扩大自支范围不断扩大n改革后改革后93年年：第二预算，地方财政部门各种：第二预算，地方财政部门各种税费附加；行政事业单位的收费、基金；税费附加；行政事业单位的收费、基金；国企国企折旧基金和税后留利折旧基金和税后留利n93年以后多次清理和加强管理年以后多次清理和加强管理93年
46、调整范围：国企资金剔除年调整范围：国企资金剔除96年，国务院颁布年，国务院颁布关于加强预算外资金管理的决关于加强预算外资金管理的决定，明确预算外资金性质定，明确预算外资金性质多次取消部分不合理收费（多次取消部分不合理收费（90、93、97）将部分预算外资金纳入预算（将部分预算外资金纳入预算（94、96年）年）实行收支两条线实行收支两条线（98年试点，年试点，02年颁布年颁布预算外预算外资金收入收缴管理制度方案）：收入上缴国库或财政资金收入收缴管理制度方案）：收入上缴国库或财政专户，支出由财政部门根据各单位履行职能的需要，专户，支出由财政部门根据各单位履行职能的需要，按标准核定资金的管理制度。按
47、标准核定资金的管理制度。n概念：概念：国家机关、企事业单位和社会团体国家机关、企事业单位和社会团体为履行或代行为履行或代行政府职能政府职能依据国家法律、法规和具有法律效力的规章依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而而收取、提取和安排使用的收取、提取和安排使用的未纳入国家预算未纳入国家预算管理的各种管理的各种财财政性资金政性资金n理解：理解：q属于国家所有、不纳入预算、财政性资金属于国家所有、不纳入预算、财政性资金q各部门、单位按国家法规自收自支、自提自留各部门、单位按国家法规自收自支、自提自留q由财政部门建立统一财政专户管理由财政部门建立统一财政专户管理n特点：特点：无偿无偿性性 自主性自主
48、性 专用性专用性 分散性分散性n（政府间）转移支付（政府间）转移支付（transfer payment）：）：是指是指各级政府之间各级政府之间为解决为解决财政失衡财政失衡而通过一而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用定的形式和途径转移财政资金的活动，是用以补充公共物品而提供的一种以补充公共物品而提供的一种无偿支出无偿支出，是，是政府财政资金的政府财政资金的单方面单方面的无偿转移，体现的的无偿转移，体现的是非市场性的分配关系是非市场性的分配关系，是二级分配的一种，是二级分配的一种手段。手段。n作用作用：促进财政均衡（横向均衡和纵向均衡）：促进财政均衡（横向均衡和纵向均衡）n特点特点：通常
49、具有弹性化、制衡化、法制化、：通常具有弹性化、制衡化、法制化、可预见性、多样性可预见性、多样性n常见类别常见类别 无条件转移支付无条件转移支付：地方政府可以自主安排资金：地方政府可以自主安排资金 有条件转移支付有条件转移支付：限定资金使用范围附加使用：限定资金使用范围附加使用条件条件 均等化转移支付均等化转移支付：目的是实现地区公平和全：目的是实现地区公平和全国公共服务均等化，通常按均等化公式进行国公共服务均等化，通常按均等化公式进行 专项转移支付专项转移支付：对中央委托事务、共同事务以：对中央委托事务、共同事务以及特定事物的拨款，更多体现中央政府的意图及特定事物的拨款，更多体现中央政府的意图
50、n我国我国2010年转移支付情况年转移支付情况1994年税收返还的有关规定年税收返还的有关规定n主要目的主要目的：9494年税改将原地方收入中上划给中央年税改将原地方收入中上划给中央的数额巨大，为维护地方既得利益，保障分税制的数额巨大，为维护地方既得利益，保障分税制改革顺利实施而采取改革顺利实施而采取n9393年为基期年，年为基期年，9393年税收返还额年税收返还额=93=93年中央从地方年中央从地方净上划收入净上划收入=消费税消费税+75%+75%的增值税的增值税-中央下划收入中央下划收入n9494年税收返还额年税收返还额=93=93年税收返还额年税收返还额*（1+1+全国增值全国增值税和消
