1、土地财政专题土地财政专题问题概述问题概述导语导语 为什么选择土地财政问题？为什么选择土地财政问题？土地财政到底是什么？土地财政到底是什么？土地财政的对错之争？土地财政的对错之争？土地财政将走向何方？土地财政将走向何方？城市化与土地价格增长城市化与土地价格增长在快速的城市化过程中，城市土地价值激增，是一个规律性的历史过程。日本、韩国、美国这些已经完成了城市化进程，进入到城市化后期、稳定阶段的国家，都曾经历够城市土地价格暴涨的阶段。土地价格暴涨，楼市火爆，都不同程度的出现。城市化与土地价格增长城市化与土地价格增长1964年，日本佐藤内阁国会咨文住宅用地价格的抑制与推进自有住房建设出台，国会确认了私
2、有土地亦应具有公益性质，使大多数家庭拥有自己的普通住房，从而分享财富的增值和升值。当时日本的主流观点是如不限制对家庭住宅的投资行为，可能产生三大剥夺：（1）食利阶层对创造附加值的劳动者的财富剥夺，（2）土地拥有者通过非生产方式对社会附加值创造者的财富剥夺，（3）原住民对移住民的财富剥夺。城市化与土地价格增长城市化与土地价格增长 韩国政府在2017年8月出台了被称为“史上最严”政策。指定首尔全境、京畿道果川、世宗市为“房产投机过热地区”，指定首尔的江南四区及其他11个区和世宗市为“房产投机地区”。在上述地区，贷款价值比和负债收入比都被下调至40%。在房产投资过热地区，购买价格达3亿韩元（约180
3、万元人民币）房产时必须公开资金准备计划和入住计划。持有两套及以上房产者，在房屋认购调整地区卖房，转让税将提高10%，持有三套及以上房产者的转让税将提高20%。城市化与土地价格增长城市化与土地价格增长 十九世纪，美国学者亨利十九世纪，美国学者亨利乔乔治在其著作治在其著作进步与贫困进步与贫困提出：提出：“地租吞噬了全部收益，而贫困伴随着进步”。“我们必须以土地公有制取代土地私有制。此外没有任何办法去除弊端的根源没有其他任何办法可寄托一丝希望”。“取消地价税之外的全部税收”、“充公全部地租”、“我们可以不动声色地收取收取地租为国家使用，以维护土地的公有权”，一国的政府仅仅征收单一的地价税，也即将土地
4、涨价全部归公。孙中山先生的平均地权的思想受到亨利孙中山先生的平均地权的思想受到亨利乔治的影响。乔治的影响。城市化与土地价格增长城市化与土地价格增长孙中山孙中山先生的平均地权的思想受到亨利先生的平均地权的思想受到亨利乔治的影响乔治的影响。美人有卓尔基亨利（Henry George）者，曾著一书，名为进步与贫穷，其意以为世界愈文明，人类愈贫困，著于经济学分配之不当，主张土地公有。其说风行一时，为各国学者所赞同，其阐发地税法之理由，尤其为精确，遂发生单税社会主义一说。城市化与土地价格增长城市化与土地价格增长 20世纪世纪70年代，大卫年代，大卫哈维出版了哈维出版了著作著作Social Justice
5、 and the City，开创性，开创性的提出了的提出了“阶级阶级垄断地租垄断地租”理论，极大的充实了马克思地租理论在城市地理论，极大的充实了马克思地租理论在城市地租方面的内容租方面的内容。由于土地私有化，土地所有者能够对一定的“绝对空间”实现垄断，从而使得城市中形成了一种“阶级-垄断”：一方面是租房的消费者，另一方面则是房东阶级，“由于消费者没有别的选择，房东作为一个阶级就有了垄断的权力。个别房东之间会互相竞争，但作为阶级，他们展示出某种共同的行为模式。例如，倘若资本收益率下降到某个水平之下，他们将使住宅退出市场城市化与土地价格增长城市化与土地价格增长资本市场发展使得土地成为了一种金融资产
6、，资本主义的生产方式最终找到了“驯服”土地私有权的方式，土地所有者和资本家之间的阶级界限完全消失，地租和利润之间的界限也是如此。资本主义将进入金融资本为主的新时代。在该时期，都市化和房地产业成为资本积累的重要方式，资本主义过度积累的问题依然存在，只不过转嫁到了都市化的过程之中、形成了“次级循环”，所以20世纪以来历次主要的资本主义经济危机，都是以房地产市场崩溃为前兆。土地财政的制度基础土地财政的制度基础中国土地财政问题的形成中国土地财政问题的形成 新中国成立初期，由于受到马克思地租理论过时论的影响以及实行高度集中的计划经济体制，学术界对社会主义地租，几乎普遍持否定的态度。土地公有制，土地资源无
7、偿、无限期、无价格的计划供应来支援建设。缺乏价格信号，导致资源配置失去效率。据1956年对武汉、长沙、北京、杭州、成都和河北等地的不完全统计，几年间这些地区共征用10.1万亩土地，浪费用地达4.1万多亩，占总数的40%以上。土地财政土地财政的制度基础的制度基础改革开放以后，土地资源配置商品化改革开始改革开放以后，土地资源配置商品化改革开始应由国家征收的巨额地租大量流失，国家从土地上得不到任何收益；同时，国家的基础设施建设缺乏稳定的资金来源，只得从别的地方筹集资金，致使城市建设致使城市建设欠账越来越多，财政越来越欠账越来越多，财政越来越困难困难。在社会主义国家中，同私有制条件下依靠土地所有权和经
8、营权的垄断、无偿占有他人劳动的土地经济关系不同，由国家将土地使用者利用土地自然条件而带来的财富通过收入分配集中起来，然后再用于全社会，为全社会谋福利，这是社会主义城市级差地租的实质所在。土地财政土地财政的制度基础的制度基础改革开放以后，土地资源配置商品化改革开始改革开放以后，土地资源配置商品化改革开始把地租作为经济杠杆，同价值、价格、利率、税收共同作为宏观调控的手段，有利于对城市土地进行经营管理。尊重地租规律，国家收取城市土地级差地租、垄断地租，有助于提升用地效率、避免企业投机土地、促进企业公平竞争。国有土地批租，国家获得一笔地价款的同时，社会还通过这块地聚集许多倍于地价款的建设项目本身所需的
9、投入，这对于活跃经济、繁荣社会，意义自然非同小可。土地财政土地财政的制度基础的制度基础 1988年，中华人民共和国宪法修正案通过，删去了对土地出租的限制，土地使用权可以依法转让。同年，土地管理法（修订案）通过，删除了“禁止出租土地”的规定，并增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等条款。1990年出台了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让规定暂行条例。1992年十四大正式确立了发展“社会主义市场经济”的改革目标。土地财政土地财政的制度基础的制度基础 1998年修改后的土地管理法删除了评议和协商的条款，征地面积、补偿安置方案等均由政府单
10、方面确定，不再需要与被征地单位商定，也不再与农不再需要与被征地单位商定，也不再与农民签民签协议协议。且明确规定征地补偿安置争议不影响征地方案实施，使得征地制度发生了不利于被征地者的转变。在2003年的国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知（国发200318号）中明确提出“房地产业关联度高，带动力强，已经成为国民经济的支柱产业”。土地财政的表现形式土地财政的表现形式年份年份土地出让成交价款（亿元）土地出让成交价款（亿元）土地出让纯土地出让纯收益收益（亿元）（亿元）纯收益占纯收益占比比（%）20035421.311799.1233.1920046412.182339.7936.49200558
11、83.822183.9737.1220068077.642978.2936.87200712216.724541.4237.17200810259.803611.9535.20200917179.5310524.0061.26201027464.489932.0036.16201132126.089634.0029.99201228042.286664.0023.76201343745.307932.8618.13201442940.308987.9320.93201533657.706883.1920.4620032014年间的土地出让纯收益土地财政的表现形式土地财政的表现形式2008201
12、4年间的土地出让收益各项支出（单位：亿元）土地财政的表现形式土地财政的表现形式支出项目支出项目2008年年2009年年2010年年2011年年2012年年2013年年2014年年2015年年城市基础设施建设支出3024.023340.997531.675564.883204.153776.044063.023531.53农村基础设施建设支出338.3433.11021.68760.45488.08516.75428.902091.48农田水利建设资金支出140.75224.59378.37482.80农业土地开发资金支出126.07143188.87186.42160.201424.50114
13、6.72土地整理和耕地保护支出811.37855.36保障性安居工程支出145.57187.1463.62662.42593.01721.84760.10823.49计提国有土地收益基金308.91440.631007.89教育资金支出232.66269.95365.38377.07436.69缴纳新增费638.71923.11983.73总支出4581.585467.9311197.468428.675796.947182.877258.616883.19市县的建设维护资金（财政性资金收入）中土地收入占比土地财政的表现形式土地财政的表现形式年份年份城市城市非设市县非设市县市县合计市县合计20
14、0624.91%28.91%25.43%200723.14%33.66%24.53%200837.49%29.69%36.34%200939.18%29.05%37.46%201047.50%37.29%45.52%201155.90%38.34%52.70%201246.20%35.78%44.00%201361.41%47.06%58.52%土地财政的表现形式土地财政的表现形式 土地财政，土地出让金，主要被用于城市经济建设用途，以及公共支出用途。另一方面，政府控制的土地供应，在市场经济的环境下，仍然存在大量的浪费情况，集中表现在工业用地招商引资方面。2004年开始的开发区清理，裁撤了开发区
15、总数的70.1%、面积的64.5%。土地利用结构失衡，工业用地比例偏高，居住、交通、公共设施服务用地比例不足土地财政的表现形式土地财政的表现形式 工业用地的低价出让、赔钱供地，土地财政实质上是由商住用地出让收入支撑起来的，故也可称其为房地产故也可称其为房地产财政财政。一方面低价供应工业招商引资，一方面高价供应商住类用地。工业用地投资、特别是制造业流动性强；政府间彼此竞争，比拼地价让利，从而实现招商引资任务，增加GDP和财税收入。商住用地面对本地用户的需求，本地人流动性低，从而通过土地出让收益来扩充收入。土地财政的表现形式土地财政的表现形式 除了土地出让的方式，地方政府还可以采取土地抵押的方式来
16、快速获取收入。先抵押贷款、然后开发建设，出让完成后在还清贷款。根据2014中国国土资源统计公报，截至2014年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为45.10万公顷，抵押贷款总额达9.51万亿元。地方政府的土地融资收入与城市建设投资这二者之间形成了一种自我强化的循环：充裕的出让金使地方政府有更多的财力进行城市基础设施建设，提升产业发展环境和宜居性，从经济增长和生活质量两个途径间接推动房价、地价上升，进而在未来产生更多的土地出让收入土地财政的表现形式土地财政的表现形式 所以，系统性的土地财政可以定义系统性的土地财政可以定义为为：地方政府以土地为政策工具，为开拓地方预算内（制造业和服务业税收）
17、和预算外（土地出让金）财政收入来源，在区域竞争中通过低价、过度供给工业用地以及高价、限制性出让商、住用地的行动而采取的财政最大化策略。土地财政的对错之争土地财政的对错之争 对于土地财政，主流的态度一直是批判。政府征地-卖地，剥夺了农民财产权。土地资源浪费，城市用地无序扩张。房价连续暴涨，影响民生。土地财政的对错之争土地财政的对错之争 近年来也有学者表达了支持意见。能够筹集大量的建设经费，解决我国经济起步阶段的资本不足问题。解决了发展的用地需求，推动产业快速发展。土地财政将走向何方土地财政将走向何方 国家层面一直在进行相关的改革探索，推动土地资源配置市场化进程。已经允许农村集体经营性建设用地可以
18、在符合规划的前提下入市流转。2016年农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法：农村集体经济组织通过出让、租赁、作价出资（入股）等方式取得农村集体经营性建设用地入市收益，以及入市后的农村集体经营性建设用地土地使用权人，以出售、交换、赠与、出租、作价出资（入股）或其他视同转让等方式取得再转让收益时，向国家缴纳调节金。调节金分别按入市或再转让农村集向国家缴纳调节金。调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。征收。土地财政将走向何方土地财政将走向何方 保持公有制不变的基础上，如何实现政府和市场之间的边界界定。摆脱土地财政后，城市建设资金该如何筹措？产业用地发展能否保障？土地增值收益分配该如何分配才合理？租税费？保障房？
