1、 国家宏观调控政策与规范城市土地市场秩序的对策与思考 有关土地的若干关键问题 1、土地是资源、资产、资本;2、土地的不可再生性、稀缺性、不可移动性、永续利用性、增值性、交易的风险性;3、农地的优劣在于肥力和距离市场的远近;4、市地的优劣在于位置（规划）;5、土地是自然物与投资的结合体;6、地价是地租的资本化;7、地租分为级差地租、绝对地租、垄断地租;8、地价有两种形态：所有权地价、使用权地价;9、城市土地使用权地价分为两类：划拨地价与出让地价;10、出让地价可以分为：协议地价、招标地价、拍卖地价;11、地价评估的基本方法有收益还原法、市场比较法、成本法等;12、地价的形态有基准地价、标定地价、
2、评估地价、市场地价。土地自然供给（无弹性）+经济供给（有弹性）自然特性位置固定性+质量差异性+效用永续性 土地的特性 经济特性供给稀缺性+可垄断性+土地利用多方向性+效益级差性土地+土地使用权 集体土地 不能流转 国有土地所有权 地价一般是土地使用权的价格 70年居住用地 出让 40年商业、旅游、娱乐用地 土地使用权 50年其他 转让未按出让合同规定开发、利用土地的不得转让 出租未按出让合同规定开发、利用土地的不得出租 抵押不得违背出让合同+应办理抵押登记和过户登记 申请续期最迟于届满前一年 未被批准续期国家无偿收回 地租理论土地所有权带来利润 土地有价格 地价理论是地租的资本化 地租+地价理
3、论 是地租的资本化 +是权益价格（所有权、使用权、抵押权、租赁权等）地价特征 有增值性 与用途相关+有个别性+有可比性 房地产房地+权属 房地产转让、抵押则房屋所有权、土地使用权同时转让、抵押房地产+特性 位置固定性+供求区域性 特性（8）+长期使用性+大量投资性+保值增值性（如改良和城市基础设施完善）+投资风险性+难以变现性+政策限制性 供需原则（即供求原则）虽然土地的垄断性独具特点 替代原则 房地产评估原则（技术5原则）最有效原则（即预期原则）最佳使用 贡献原则是收益法和剩余法的基础+判断追加投资的适当性 第一章云“估价期日原则”，记住差别 合法原则 城市规划为居民用地 不能商业用地评估
4、临时建筑、违章建筑收益不能作依据 房地产价格+影响因素 按权益所有权价格、使用权价格、抵押价格（较市价低）、租赁价格 市场价实际成交价 按形成方式 评估价（非实际成交价）如基准地价、标定地价、课税价格 土地价格基准地价（区域平均价）+标定地价（具体宗地价）房地产价格种类 按实物形态 建筑物价格 房地产价格 总价格 按单位 单位价格单位地价（土地面积）、房价、房地价格（建筑面积）单位建筑面积地价 楼面地价 =土地总价格/建筑总面积 =土地单价/容积率（容积率=建筑总面积/土地总面积）公告地价政府定期公布的土地价格 其他价格类型 申报地价房地产成交价格申报制度 一般因素房地产价格影响因素 区域因素
5、 个别因素房地产价格影响因素 经济发展经济增长速度、国民生产总值、国民收入、物价指数等 经济 财政金融土地资本还原率（折现率、投资收益率）越高地价越低 产业结构第三产业比重大则地价高 人口数量、密度、素质与地价正相关 家庭规模小型化住宅套数需求增大 涨价 社会 房地产投资涨跌+平抑 教育科研水平+治安一般因素 社会福利 土地制度+住房制度+地价政策土地使用权出租出让+住房商品化+高地价 城市规划、土地规划、城市发展战略决定用地结构、用途等 行政 税收政策、投资政策税收优惠和投资倾斜会价高 隶属关系变更升级会价高、划归发达地区会价高 交通管制影响便捷度会价低、减少噪声会价高 心理 商服繁华 道路
6、通达区域因素 交通便捷 城市设施状况基础设施完善度+生活设施完备度+文体娱乐设施完备度 环境状况 区位宗地位置优则价高 面积、宽度、深度临街较宽则价高、深度不深不浅则价高 形状矩形价高、街道交叉口三角形等不规则地价高 土地（宗地）地力、地质（正比）、地势（高则价高）、地形（平坦价高）容积率与地价同方向变动但一般不呈线性关系 用途商业用地地价住宅用地地价工业用地地价 土地使用年期个别因素 面积+结构+材料等影响成本 设计、设施是否与功能相适应 建筑物 施工质量影响耐用年限、安全性、方便性、舒适性 法律限制高度、消防、环保等城市规划及建筑法规 环境协调是否最佳使用宏观调控对房地产市场能够产生宏观调
7、控对房地产市场能够产生重大影响重大影响宏观调控在房地产市场的动作政府对房地产投资的宏观调控政府对房地产投资的宏观调控是指国家为使房地产投是指国家为使房地产投资与国民经济协调发展，以经济、法律和行政手段，资与国民经济协调发展，以经济、法律和行政手段，从宏观上对房地产投资进行指导、监督、调节和控制，从宏观上对房地产投资进行指导、监督、调节和控制，以实现房地产投资市场总供给和总需求的基本平衡、以实现房地产投资市场总供给和总需求的基本平衡、供给结构和需求结构的整体优化的管理活动。宏观调供给结构和需求结构的整体优化的管理活动。宏观调控通过控制或引导投资主体的行为与投资的运行过程，控通过控制或引导投资主体
8、的行为与投资的运行过程，合理分配和运用投资资金，协调和促进投资运行过程合理分配和运用投资资金，协调和促进投资运行过程的有序健康发展，以保证社会总供给与总需求的平衡的有序健康发展，以保证社会总供给与总需求的平衡以及宏观经济总目标的实现。以及宏观经济总目标的实现。房地产市场需要宏观调控的原因房地产市场需要宏观调控的原因房地产投资本身具有以下缺陷房地产投资本身具有以下缺陷：1 不能自发纠正经济外部性失灵，投资垄断性失灵、不能自发纠正经济外部性失灵，投资垄断性失灵、投资信息性投资信息性不对称性失灵和投资公共性失灵等不对称性失灵和投资公共性失灵等 2 不能自发调节公共房地产品供需；不能自发解决个体效益和
9、社不能自发调节公共房地产品供需；不能自发解决个体效益和社会效益的矛盾以及实现收入的公平分配，造成私人成本和收益与会效益的矛盾以及实现收入的公平分配，造成私人成本和收益与社会成本和收益的不平等；社会成本和收益的不平等；3 不能克服市场调节的短期性、滞后性和盲目性等市场经济的功不能克服市场调节的短期性、滞后性和盲目性等市场经济的功能缺陷；并且一旦房地产投资垄断会使市场竞争和市场机制失灵。能缺陷；并且一旦房地产投资垄断会使市场竞争和市场机制失灵。因此，政府有必要通过一定的调控手段，主要以诱导方式但不排因此，政府有必要通过一定的调控手段，主要以诱导方式但不排除有时直接介入来调节或控制社会资源在房地产投
10、资环节和投资除有时直接介入来调节或控制社会资源在房地产投资环节和投资结构中的合理配置，以此来修正失效的市场功能。结构中的合理配置，以此来修正失效的市场功能。市场与政府的调节对比市场与政府的调节对比在社会主义市场经济下，市场经济对房地产投在社会主义市场经济下，市场经济对房地产投资的调节是自发调节，是各个投资主体各自追资的调节是自发调节，是各个投资主体各自追求利益最大化的互动。而政府宏观调控则反映求利益最大化的互动。而政府宏观调控则反映了国家的目标和政策意图，是从社会长远利益了国家的目标和政策意图，是从社会长远利益出发来对市场和市场经济进行调节。二者相辅出发来对市场和市场经济进行调节。二者相辅相成
11、，市场经济的调节属于初级调节，是对社相成，市场经济的调节属于初级调节，是对社会资源合理配置的基础，政府宏观调控则是在会资源合理配置的基础，政府宏观调控则是在此基础上对市场调节进行补充和完善的再次调此基础上对市场调节进行补充和完善的再次调节。节。政府宏观调控是国家实现经济发政府宏观调控是国家实现经济发展战略的主要手段展战略的主要手段当发展中国家在发展房地产投资时，政府的宏观调控可保护和促进国内房地产投资的发展，增强和提高房地产投资的国标竞争力，以此来带动国民经济的持续发展。欧美发达国家和一些亚洲国家都曾经成功的利用房地产投资有效的刺激了本国经济的发展。但房地产投资的发展应与国民经济的发展相协调，
12、在过去一段时期由于否定了土地和房屋的商品属性，既限制了房地产投资的发展，也影响了房地产投资可带动的相关产业的发展。宏观调控优势宏观调控优势政府宏观调控可有效实现资源的最优配置。在无政府的完全市场状态下，不完善的市场会带来资源的不合理配置。完善的价格机制可导致资源的最优化配置，但这种情形只适用于静态均衡。现实的经济生活处于非均衡常态，更受经济发展的动态因素影响。而且若要关注房地产市场和资源要素市场的配置效率，有其必备的制度要求。只有建立完善的政治经济制度才能降低交易成本，提高市场配置效率。如果政府不进行宏观调控，在资源配置领域将会出现既非计划又非市场的混乱状态，从而付出经济衰退的高昂代价。具体措
13、施具体措施中国人民银行6月13日发布了关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知，对房地产贷款的各个环节和主体，都作了具体详细的规定。此举对于防范金融风险，规范市场秩序，促进房地产业持续健康发展具有深远影响。这将在几方面产生影响：国八点切中房地产市场要害国八点切中房地产市场要害 要加要加强宏观调控强宏观调控一是强化规划调控，改善商品房结构。一是强化规划调控，改善商品房结构。二是加大土地供应调控力度，严格土地管理。二是加大土地供应调控力度，严格土地管理。三是加强对普通商品住房和经济适用住房价格的调控，三是加强对普通商品住房和经济适用住房价格的调控，保证中低价位、中小户型住房的有效供应。保证中低价位、
14、中小户型住房的有效供应。四是完善城镇廉租住房制度，保障最低收入家庭基本四是完善城镇廉租住房制度，保障最低收入家庭基本住房需求。住房需求。五是运用税收等经济手段调控房地产市场，特别要加五是运用税收等经济手段调控房地产市场，特别要加大对房地产交易行为的调节力度。大对房地产交易行为的调节力度。六是加强金融监管。六是加强金融监管。七是切实整顿和规范市场秩序。七是切实整顿和规范市场秩序。强化法治，严肃查处违法违规销售行为。八是加强市场监测，完善市场信息披露制度。八是加强市场监测，完善市场信息披露制度。加强舆论引导，增强政策透明度。几方面影响几方面影响提高房地产行业的进入门槛，市场环境更加规范有序。优胜劣
15、汰，促进开发企业向规模化、品牌化方向发展 开发商融资成本加大，可能推动房价上扬。开发商融资渠道变窄，融资成本上升，必然会增加商品房开发成本。总体格局大致为：现房看涨、期房看跌；近期看跌、远期看涨。期房风险明显加大，购房纠纷可能增加。在封顶前，开发商由于无法获得银行贷款，市场风险无法转移，资金风险加大购买期房风险明显加大。促进房地产开发结构的调整，有利于抑制高档商品房开发过热的现象，促使开发商开发更多普通住宅。宏观调控的重大进步和向纵深发展宏观调控的重大进步和向纵深发展国务院提出加强房地产市场引导和调控八项措施以及国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作的意见后，有人提问，这些措施能
16、解决住房方面的突出问题吗？会不会产生预想不到的副作用？从本世纪初开始，我国的住房产业就显现出4个引人关注的问题，即：有些城市房价上涨过快；有些城市房价过高；有些城市住房投资增长过快；有些城市住房供应结构性矛盾突出。对这4个问题，有关部门早已发现。这些年来，主管部门的文件讲，领导作报告讲，专家写论文讲，媒体的报导更是大讲特讲。但是直到2004年，有些城市的房价涨得更快，有的城市的房价高得惊人，住房投资继续大幅度增长，住房供应结构性矛盾仍然突出。这些问题讲了4年多而没有解决，说明解决问题具有极大的难度。有人为此而对这次宏观调控能否解决问题提出置疑，是可以理解的。一、为什么问题早已发现却老解一、为什
17、么问题早已发现却老解决不了决不了主要有以下原因：（一）机制不顺。目前各城市政府下辖的各主管委、局、行中，建委、发改（计）委、房地产管理局、国土局、财政局、税务局、物价局、规划局、建工局、银行以及管理主要建筑材料的部门（注：建筑材料涨价过快也影响房价），都管了一些与调控住房问题有关的工作，但那一个部门都没有全面调控住房问题的权力。也就是说，没有形成“合力”的调控机制，很难进行有效的调控。（二）认识没有跟上。如果各城市领导班子有了明确的认识，仍然可以把有关部门组织起来形成“合力”以加强调控。但前些年的问题之一，就是认识没有跟上。其一，受到有些专家片面强调在市场经济下政府不应调控房价的影响。其实，许
18、多西方国家都根据自己的国情，先后介入住房问题，并采取各种不同的方法，有区别、有效地调控着房价。其二，房价及相关问题的严重性有一个发展和暴露的过程，在问题没有充分暴露以前，人们往往不能认识其严重性。其三，地价、房价涨得快和投资规模增长快还有一个作用，就是城市政府的财政收入也增长快。这就容易使城市政府看重其“生财”作用的一面，而忽视其负面作用。（三）国务院宏观调控正在向纵深发展。2003年国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知，就是一项宏观调控的部署，也是在房地产快速发展中进行宏观调控的一次重要的实践。这次调控虽然取得了2004年各项主要指标同比增幅有所回落的成绩，但2004年房地产投资比20
19、03年增加281%，房价上涨达15%以上，问题仍然突出而严峻。它使我们认识到，住房问题涉及面广，问题复杂，解决住房问题是一项十分艰巨的系统工程。对于这样的重大问题，经过2003年1年的宏观调控，不可能达到应有的力度和深度。但2003年的实践，取得了比较丰富的经验，为在今年更加有效地进行宏观调控垫定了基础。从这个角度来讲，今年开展的对住房问题的宏观调控，是2003年宏观调控的继续，是宏观调控向纵深发展的必然。二、宏观调控住房问题的重大进二、宏观调控住房问题的重大进步步（一）处理好宏观调控和中观调控的辩证关系。全国性调控叫宏观调控，而各地的调控则叫中观调控。（二）国务院下大力气抓。在经过深入调查研
20、究和充分准备的基础上，温家宝总理主持国务院常务会议，分析房地产市场形势，研究加强宏观调控的问题，提出了当前加强房地产市场引导和宏观调控的8项措施。（三）7个部门合力。根据国务院8项措施精神，建设部、发展改革委、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局和银监会等7个部门提出了关于做好稳定住房价格工作的意见，并由国务院办公厅转发。（四）调控措施既务实有力又积极稳妥。这次国务院和7个部门分别提出的8条措施，坚持了积极稳妥，把握力度；突出重点，区别对待；因地制宜，分类指导；强化法治，加强监管的原则。（五）各地行动积极。国务院总理亲自抓，是最高水平的“身教”和“思想工作”，他有力地带动各地的领导也亲自抓，
21、而且行动迅速。三、宏观调控需要不断地向纵深三、宏观调控需要不断地向纵深发展发展这次宏观调控，要求切实解决延续了4年多而未解决的突出问题，如果采取的措施没有足够的力度，就很难解决问题。这次宏观调控又要求稳步前进，如果有的措施过了头，就可能出现大起大落。因此，把握调控措施的“度”，是保证这次宏观调控顺利进行的关键。例一，遏制投机性炒房和控制投资性购房，会减少在这一方面的购房“需求”，再加上一些准备买房的居民转向持币观望，就有可能在近几个月内，出现同比或环比的住房销售率下降。各个城市的情况又各不相同，有的是没有多少影响，有的是有一定影响，有的是影响比较大，甚至有的城市住房销售率会在一两个月里大幅度下
22、降。各城市，特别是影响比较大的城市，一方面要不停地关注市场住房销售率下降的变化过程，另一方面则要研究切合本城市实际的住房销售率下降的“度”（含下降的幅度及其持续的时间），并提出在超过“度”时需要采取的措施。例二，许多专家认为，房价连续三年上涨超过10%，或者一年上涨超过20%，就会产生一般性泡沫。在这时，就要通过及时调控挤出泡沫的水份（注：这是稳定正常房价之必需），以防止一般性泡沫通过“积累”而形成可以发生破裂的“泡沫经济”。但是在调控开始的一段时间中，有些城市赚了大钱的的企业会利用他们拥有的资金来硬顶，使得挤压泡沫一时挤不动。对此，不宜草率行事，而要经过冷静、深入的分析研究，采取可行而不伤稳
23、定房价大局的措施。小结小结宏观调控在经济中所起的作用举足轻重，针对房地产业中存在的问题，我们相信，在市场自身机制不健全、不完善时，为了更好地实现资源配置，我们有必要采取宏观调控的手段。1、整顿清理城市土地市场中的违法违纪行为 要进一步整顿城市土地市场秩序，首先必须重点整顿清理城市土地市场中的违法违纪行为。要加强划拨土地使用权使用、转让、出租、抵押管理，规范已出让土地使用权的使用、转让、出租、抵押管理，加强农村集体土地包括投资、入股、出租、抵押、转让等在内的土地流转管理。2健全和完善土地使用权招标、拍卖和挂牌交易机制 实行城市土地使用权的公开招标、拍卖和挂牌交易，集中体现了市场经济和WTO架构下
24、配置土地资源的要求，从而不仅能够确保土地交易的公开、公平和公正，而且也是健全城市土地市场形成机制的重要手段。因此，我们必须切实按照有关法律法规的要求，建立健全经营性用地的招标、拍卖或实行挂牌公告方式交易的运作机制。防止不公允的关联交易与暗箱操作。3积极推行城市土地交易许可制度和城市土地交易申报制度 城市土地使用权有形市场是建立健全城市土地市场秩序的重要平台。各级土地行政主管部门要充分利用城市土地使用权的有形市场，促进城市土地使用权依法公开的交易。要积极推行城市土地交易许可制度和土地交易申报制度。4实施城市土地使用权市场交易信息披露制度 城市土地使用权市场信息的公开程度是衡量城市地产市场是否规范
25、的重要指标。目前，由于地价管理受地方保护主义的影响，不少地方的城市土地市场信息的社会化服务程度普遍较低。地价以及建设用地信息、土地登记信息等内容仍掌握在一些部门的少数人手里，土地信息不公开，或公开的信息不全面、不完整。城市土地使用权市场交易信息的不对称，严重影响和制约了城市土地市场的健康有序发展。5严格执行建设用地供应总量控制制度 城市土地的供求关系是城市土地使用权市场和房地产市场运行的基础性关系。所以，严格控制建设用地供应总量，不仅是加强地价管理的基础条件，也是培育和规范城市土地使用权市场的前提。为此，我们必须严格执行土地利用总体规划和计划，严格执行建设用地供应总量控制制度，控制增量建设用地
26、供应量。6大力推进土地收购储备制度 城市土地储备制度是指城市土地管理部门或机构集中对土地征购、整理、储备、供应和开发的制度，它是城市政府参与和调控土地市场的基本方法。城市土地储备的运行机制应根据城市社会、经济、生态和环境可持续发展的整体利益和长远目标来运作。城市土地储备制度实际上包含三个方面的内容，即土城市土地储备制度实际上包含三个方面的内容，即土地收购（包括收购、收回、地收购（包括收购、收回、置换和征用）、土地整理置换和征用）、土地整理（包括旧房拆迁、七通一平等）和土地供应。土地收（包括旧房拆迁、七通一平等）和土地供应。土地收购是购是 指通过征收集体土地、收回闲置土地、调整不合指通过征收集体
27、土地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换等行为取理配置用地和土地置换等行为取 得土地使用权。土地得土地使用权。土地整理是指政府在取得土地使用权后，可以委托专门的整理是指政府在取得土地使用权后，可以委托专门的机构和机构和 单位对土地进行统一规划、统一配套、统一开单位对土地进行统一规划、统一配套、统一开发、统一建设和统一管理，使生地、发、统一建设和统一管理，使生地、毛地变成熟地。毛地变成熟地。土地供应是指根据社会发展、城市规划和供地计划而土地供应是指根据社会发展、城市规划和供地计划而采取向社会采取向社会 公告、开展招商活动、建立土地招标拍卖公告、开展招商活动、建立土地招标拍卖挂牌出让制度等
28、多种形式出让土地使用挂牌出让制度等多种形式出让土地使用 权。权。由此可见，由此可见，城市土地储备的过程，是一个城市土地资产经营的过城市土地储备的过程，是一个城市土地资产经营的过程。城市土程。城市土 地储备专门机构的建立，是对我国城市土地储备专门机构的建立，是对我国城市土地资产经营不准许企业进行储备、进行地资产经营不准许企业进行储备、进行 土地投机的一土地投机的一种补充和完善。因为企业不能持有闲置的土地（闲置种补充和完善。因为企业不能持有闲置的土地（闲置不得超过不得超过 2 年），年），它必然要求政府能够及时供应他们它必然要求政府能够及时供应他们需要的土地。政府没有城市土地储备，必然会需要的土地
29、。政府没有城市土地储备，必然会 延误企延误企业的建设周期，影响城市投资环境的改善，降低城市业的建设周期，影响城市投资环境的改善，降低城市招商引资的吸引力。招商引资的吸引力。政府实行城市土地储备，能够有政府实行城市土地储备，能够有效地控制城市用地供应总量，以供给引导需求，效地控制城市用地供应总量，以供给引导需求，实现实现土地资产的保值增值。土地资产的保值增值。城市土地储备的功能定位 主要有以下三种观点：第一种观点是增加政府财政收益论。即通 过城市土地经营，促进城市土地资本收益最大化，从而为城市建设和发展筹集资 金；第二种观点是土地市场的健康发育论。即认为城市土地储备制度的目的应定 位于解决土地市
30、场存在的问题，纠正政府失灵与市场失灵，促进土地市场发育。这就要求政府垄断一级市场，调控土地的供应总量，促进土地二级市场的发育和 完善。第三种观点是城市土地利用论。认为通过城市土地储备经营，推进城市土 地整理，从而通过“看得见的手”结合“看不见的手”引导城市更新，以避免政府滥 用行政权力干预市场的运作造成土地利用的不合理。值得注意的问题合理规避城市土地储备实施中的风险城市土地储备的收购风险，是指在土地收购过程中，由于受让地块的产权 归属复杂、地下设施、地块周边环境和地理结构不明，致使所收购的土地和地面 建筑有可能存在已抵押、查封的风险，或存在复杂的历史遗留问题，导致城市土 地储备管理工作陷入不必
31、要的法律诉讼而耗神费力，影响城市土地储备工作的正 常进行；复杂的地理结构和不合理的地下结构会极大的增加开发成本，与低廉的 收购价格相比形成土地收益倒挂，造成国有资产流失。城市土地储备的开发风险，是指城市土地储备中心，将收购的“生地”开发 为“熟地”的开发成本过高，土地收益减少，造成国有资产流失。影响土地开发成 本增加的因素有：由于级差地租的作用使不同地域单位土地面积的开发成本不同；将土地开发工程发包给施工企业时，不能科学有效的控制工程造价、控制施工进 度和工程质量，直接和间接的提高工程成本；由于市场信息不准确、不及时，盲 目开发带来的非成本因素风险。城市土地储备过程中风险，是指已经进入城市土地
32、储备库存的土地，由于不能及时盘活、推向市场而引起的一系列风险。如积压风险，它是城市土地储备 制度实施中最大的内部风险。从城市土地储备的数量方面分析，城市土地储备库 存的城市土地储备数量不可太少，也不可太多。城市土地储备太少，不能满足市 场的需要，需求者就会在城市土地储备中心外部寻求土地资源，从而弱化土地一 级市场；城市土地储备太多，一方面造成土地和资金的双重积压，城市土地储备 成本增加，另一方面会带来巨大的筹资风险超额的城市土地储备需要巨额的 资金支撑。从城市土地储备的时间分析，大量的、短时期的土地周转储备，是土 地交易的正常储备，不构成土地积压，只有超过城市土地储备保本期的地块才构 成积压储
33、备。财务风险与积压风险并存。城市土地储备资金是一项长期的巨额投 资行为，在城市土地储备刚刚起步阶段，城市土地储备和城市土地储备资金的运 作还没有进入一个正常的循环的轨道。如果形成城市土地储备积压，巨额的债务 利息，会给城市土地储备制度的实施带来严重的财务风险，其危害程度严重时，可以导致政府城市土地储备制度瘫痪。土地的出让风险，是指土地出租、出让交易过程中由于各种不确定因素带 来的风险。如土地交易“流拍”，使部分地块不能实现顺利转让，结果会导致地价 低于成本出售或土地积压。土地交易中的政府行为或政府干预会引发城市土地储备外部风险。城市土地储备的外部风险 城市土地储备的外部风险主要有地产泡沫风险和
34、政府干预失败风险。地产泡沫风险。地产泡沫即地价泡沫，就是由土地投机导致的土地价格超 过其市场基础决定的合理价格而持续上涨。地产泡沫风险就是由地产泡沫而给城 市土地储备制度实施中带来收益的不确定性。地产泡沫风险的主要表现是：地产 泡沫膨胀期间，房地产市场普遍被看好，市场的供应量和需求量增大，房地产价 格上涨迅速，房地产开发火热，大量银行贷款进入房地产行业。地产泡沫破灭后，房地产市场严重供过于求，房地产价格迅速下跌，土地的闲置率和空房率提高，银行大量房地产贷款成为呆账、坏账。例如：1988 年至 1993 年我国海南经济特 区的地产泡沫和广西壮族自治区北海市的地产泡沫，对我国的股市和房地产市场 造
35、成了极大的冲击和危害，使土地收益严重流失。地产泡沫的主要特征是：地价短期内暴涨暴跌，反映出微观地产市场的供应 不均衡；宏观层次的房地产经济发展与国民经济发展的不协调。我国实施城市土 地储备制度刚刚起步，土地银行还在筹建之中，城市土地储备资金主要由地方财 政拨入，筹资渠道还没有疏通。因此由土地一级市场一个“口子”供应土地，不可 能在一朝一夕全部实现，政府干预的能量还很大。此外中国政府官员的腐败能量 也很大，“权利寻租”依然存在。中国海南特区和北海市的地产泡沫形成的主要原因来自于“政府干预失败”和“权利寻租”两大方面。只要存在“政府干预失败”和“权利寻租”，就存在土地投机的可能，就存在地产泡沫滋生
36、的土壤和条件。政府干预失败风险。是指政府在土地资源配置中对土地市场的干预不能奏 效而给土地一级市场带来收益的不确定性。在土地资源配置中采取必要的政府干 预，这在成熟的市场经济国家也是经常采用的手段。对于竞争不充分、市场机制 缺乏效率的我国土地市场而言，政府的干预尤为必要，土地市场的发展需要与之 相适应的、成功的政府干预体系即来自政府宏观、微观的调控。我国政府干 预房地产市场的主要表现有：地方政府直接进入房地产市场，干预主管职能部门 的决策；通过土地划拨、减免税等“政府优惠政策”吸引投资；过度下放土地审批 权限，无原则的突破土地规划。政府干预的直接后果是，土地批租过量，土地炒 作加剧，土地收益流
37、失，严重时会引发地产泡沫风险。实施城市土地储备制度后，政府干预的能量虽然减轻了，但以“帮助国企脱困，安置下岗职工”、“扶持国企”等名义干预国企土地资源处理的现象还经常发生，“人情地”、“关系地”、“权利地”的腐败问题还没有从根本上杜绝，因此政府干预失败的风险依然存在。小结土地不仅是资产，而且是极为稀缺的资源。1、由于土地的特殊性，土地市场 机制容易失灵，因此需要国家进行宏观调控，即采用城市土地储备的方式垄断一 级土地市场的供应。2、城市土地储备制度的建立，可使城市存量土地科学、有序地进入市场，不 仅能有效避免国家土地收益的流失，而且能兼顾社会效益、经济效益和环境效益，保证城市规划的贯彻实施。3
38、、城市土地储备制度的有效运行，能为国有企业改革注入活力，解决国企改 革中的资金瓶颈制约，最大限度的盘活国有存量土地资产。4、为确保城市土地储备制度的顺利运行，有必要成立土地基金、土地信托等 实现土地证券化。5、为推进土地储备工作的有效开展，应确定合理的土地储备量。可根据本城 市与土地储备量有关的历史数据，用 Statis 和 Excel 运算确定。6、建立城市土地储备制度的根本目的是提高土地市场的运作效率，建立科学、有序、可持续发展的土地管理制度。因此，应加强立法，明确土地权益各方的界 限，提高政府依法行政的水平。7、加强制度建设。良好可行的制度是确保土地储备工作顺利开展和有效运行 的关键，是
39、避免官员道德风险，实施土地使用“阳光工程”的重中之重。国土、银行博弈国土、银行博弈“土地储备中心土地储备中心”遭遇尴遭遇尴尬尬 目前，土地储备中心的主要职能是把农用地转为国有用地和把“生地”开发成“熟地”（即做到通常所讲的“七通一平”）两个方面，而这往往需要很大的一笔资金投入。据悉，把土地从“生地”变“熟地”的过程，每平方公里大概要用到几个亿的资金。“这部分钱尚可以从银行贷取，而在把耕地变为国有用地的过程中，用于补偿农民的青苗费、安置费依据耕地不能用于融资抵押的规定，则必须由土地储备中心自己出。”，“矛盾在于，土地储备中心往往自有资金很少。”由于政府土地储备机构的诸多限制，土地储备中心丧失了一
40、级土地开发的真正主导作用，那么一级开发市场未来的出路何在？明确责、权、利无疑是土地储备机构的真正出路。除此之外，真正制约土地一级开发的还在于一级开发商能否分享土地增值后的利润，这很关键。目前，土地储备中心大都选择和有实力的开发商合作，来进行一级土地开发。这是一个广开思路的捷径。然而值得关注是，一级开发商并不能获取土地开发后的增值收益，他们从这种合作中得到的利润非常有限，业内普遍认为，其中的利润空间仅为3%8%之间。7严格执行建设用地集中供应和统一管理制度 政府主管部门要统一建设用地特别是经营性用地的供地渠道，对新增建设用地，要采取统一征用、统一提供的方式。同时，要坚持土地统一管理，实行市对区土
41、地管理的集中统一领导的体制，禁止开发商与城市郊区的村镇直接签订用地项目，禁止直接租用农地进行非农项目的开发。不允许各种各样的“园、区”行使土地管理的政府职能，对以各种各样名目另立“园、区”开发房地产，甚至炒卖土地谋利的行为，一定要采取经济的、行政的、法律的手段，加以制裁。8进一步完善地价管理制度 地价管理是城市土地市场管理的核心，地价确定得合理与否，关系到宏观调控城市土地市场与经济建设的发展；地价评估的高与低，关系到土地收益的再分配等问题。基准地价作为地价体系中属控制性地价，是政府调控城市土地市场供求关系、制定地价管理政策、指导土地交易、征收土地税费的重要依据，也是地价管理的重要基础。9规范土
42、地市场中介组织的执业行为 目前，仍有不少土地评估机构以及相关目前，仍有不少土地评估机构以及相关的中介组织，依仗自己过去的政府背景或与的中介组织，依仗自己过去的政府背景或与政府千丝万缕的联系，其执业行为很不规范。政府千丝万缕的联系，其执业行为很不规范。“中介不中中介不中”对城市地价的管理，对培育和对城市地价的管理，对培育和规范城市土地市场产生了不利影响。规范城市土地市场产生了不利影响。1 1、建立责任制度和内部风险防范制、建立责任制度和内部风险防范制度；度；2 2、建立评估流程和标准文本制度；、建立评估流程和标准文本制度；3 3、建立重大评估项目的复审制度；、建立重大评估项目的复审制度；4 4、提取风险准备金。、提取风险准备金。10完善土地监察管理体制 随着土地制度改革的不断深化和土地市场的发育完善，土地管理部门的职能应该实现土地利用管理为主向土地市场管理为主的转化。当前，要根据WTO的游戏规则，进一步强化土地监察执法手段，维护土地市场正常秩序。可以考虑建立土地监察执法的垂直管理体制，以减少来自“块块管理”的约束，并进一步探索土地管理执法机构的人事管理新体制。同时，要加强土地监察执法队伍建设，以确保土地监察执行人员有法必依，执法必严。谢谢各位！
