1、调整疏解非首都功能 促进区域均衡发展主要内容一、为什么习近平总书记提出要疏解非首都功能二、北京疏解非首都功能取得的成效三、对进一步加快非首都功能疏解的几点思考一、为什么习近平总书记提出要疏解非首都功能（一）疏解非首都功能是治理北京“大城市病”的重要举措 习近平总书记在北京考察时，明确指出：北京的优势在于地位高、体量大、实力强、变化快、素质好，但不断发展的北京又面临令人揪心的很多问题，包括人口过多、交通拥堵、房价高涨，也包括十分严重的生态环境问题，比如蓝天难见、繁星无影、河水断流、地下水超采、地面沉降等。p 北京“大城市病”的原因分析：城市功能过多是最主要原因北京属于复合功能型首都，城市功能过多
2、。堪培拉：面积2395平方公里，50%以上为国家公园或保留地，总人口36.8万人（2012年）；市区面积24平方公里，由几条主要轴线干道、人工湖和绿地组成，被誉为“把适宜于国家首都的尊严和花园城市生活的魅力调和在一起”的城市典范。两类首都 单一功能首都：美国华盛顿、加拿大渥太华、澳大利亚堪培拉（面积小，人口少，纯粹首都功能，基本没有经济功能）复合功能首都：日本东京、英国伦敦、法国巴黎（多重功能叠加，面积大，人口多）p 北京是复合功能首都，承担政治、经济、文化、国际交往、科技、教育、医疗、居住等多重功能，城市功能过多，不堪重负。有学者认为，北京相当于纽约（经济中心）+华盛顿（政治中心）+波士顿（
3、教育中心）+洛杉矶（娱乐中心）+旧金山（硅谷，高科技产业）等几个城市的功能。“有梦到北京”p 有序疏解非首都功能，是治理北京“大城市病”的有效路径。p 疏解非首都功能，先要明确哪些是首都功能，哪些是非首都功能。政治中心文化中心国际交往中心科技创新中心 首都功能分三个层次：一是首都核心功能：全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。二是与核心功能紧密关联、提供专业服务的支撑功能。三是维系核心功能和支撑功能正常运转的适宜的城市服务功能。一般性产业特别是高能耗产业，坚决退出一般性制造业，主要包括高消耗、高污染、附加值较低的一般性制造业，以及附加值较高但北京不具优势的制造业等。占用资源较多的
4、区域性物流基地、区域性专业市场及数据中心、呼叫中心等。面向全国和区域的社会公共服务功能，包括部分教育、医疗、培训机构等。部分行政性、事业性服务机构和企业总部，尤其二环以内的行政辅助服务功能。非首都功能：超出核心功能和支撑功能所需的冗余的一般性城市功能，主要体现为以下四类：非首都功能带来了大量人口集聚l 2014年，批发和零售业从业人员占全市总就业人口的比重达到12.2%。l 外来就业人口主要集中在批发零售业、制造业、住宿和餐饮、建筑业四大行业，占外来就业人口总量的2/3左右。l 因此，疏解非首都功能，是控制人口增长、有效缓解“城市病”的重要措施。（二）疏解非首都功能是进一步落实首都城市战略定位
5、的必然要求p 北京资源有限，承载功能不能过多。功能过多，一方面会带来人口集聚、交通拥堵等城市病，另一方面，非首都功能占用各种资源，也会使得首都核心功能难以更好地发挥。p 总书记明确北京城市战略定位：全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。p尤其是科技创新中心赋予了北京新定位、新使命。世界银行报告指出，1960年全球中等收入国家或地区共有101 个，到2008 年，只有13 个进入高收入经济体（比重12.9%）：日本、韩国、新加坡、西班牙、中国台湾、中国香港、希腊、爱尔兰、以色列、毛里求斯、葡萄牙、波多黎各和赤道几内亚。p 2015年，我国人均GDP达到8016美元，正处于跨越“中等
6、收入陷阱”的爬坡期。跨越中等收入陷阱也必须走创新驱动发展道路。p 从全球看，只有少数国家成功跨过“中等收入陷阱”。p 北京在国家创新驱动战略中地位独特，建设全国科技创新中心使命重大、责任重大。发挥首都创新引领辐射作用，带动全国经济转型，支撑创新型国家建设。对于疏解非首都功能背景下，构建“高精尖”经济，实现经济发展动能的平稳转换，保障首都经济社会平稳发展，也具有重要意义。同时对于推动京津冀协同创新、构建以首都为核心的世界级创新中心也具有重要的战略意义。北京建设全国创新中心有基础，也取得了显著成绩。创新基础雄厚创新基础雄厚：集聚了全国1/4以上的高校、1/3的国家重点实验室、2/3以上的两院院士，
7、科技创新已走在全国前列，具备引领和服务全国科技创新发展的条件。创新辐射作用已经显现：创新辐射作用已经显现：2014年北京技术合同成交额达到3136亿元，其中50%以上辐射到境外省市，北京创新成果辐射到全国所有省份的335个城市。未来潜力更大，目前北京创新资源的潜力尚未充分发挥出来。很重要的一个原因就是非首都功能过度集聚：一方面直接占用大量资源，挤占了科技创新中心等首都核心功能所需要的资源；如挤占空间资源，办公成本增加，使得创新成本增加，抬高了创新门槛。另一方面，非首都功能集聚带来的城市病，也影响到首都核心功能的实现。比如交通拥堵导致城市效率降低，降低了对创新资源的吸引力，也降低了创新的效率。（
8、三）疏解非首都功能为推动京津冀协同发展提供新动力p 京津冀协同发展已经上升为国家战略北京与周边城市人均GDP比较p京津冀协同发展面临的一个突出问题是区域发展落差大，2014年，河北人均GDP仅为北京的40%和天津的38%。p张承地区及保定西部等生态敏感区域经济发展较弱，22个国家级贫困县，230多万贫困人口。p 造成京津冀区域发展落差大的原因比较复杂，其中一个重要的原因就是，北京作为特大城市层级高、发展环境好、吸引力强，对周边形成强大的虹吸效应，集聚了过多资源，反而影响到河北的发展。比如，人口方面。正是由于区域落差，促使周边地区人口大量流入北京，给北京带来了巨大的压力。全国第六次人口普查数据显
9、示，北京常住外来人口中，河北户籍的占到22.1%，达到155.9万人。北京常住外来人口按来源地分前五名省份p 因此，推动京津冀协同发展关键是要缩小区域发展鸿沟。p 通过疏解非首都功能，将不适宜在北京发展、对周边区域有带动作用的部分功能疏解到天津、河北等周边区域，可以为天津、河北发展提供新的资源、新的动力，促进周边区域更快发展，进而逐步缩小落差。p 京津冀区域另一个突出问题是，区域产业落差大，北京以服务业为主导，天津、河北仍以重工业化为主导，而且区域间尚未形成完善的产业链，产业配套环境不完善，北京的产业辐射和创新引领带动作用难以发挥出来。二、北京在疏解非首都功能方面取得了哪些主要成效一是领导重视
10、，转变观念p 领导重视。市委市政府高度重视，深入贯彻学习习近平总书记“2.26讲话”精神，跳出“一亩三分地”的思维，站在京津冀协同发展高度，推动非首都功能疏解。习近平总书记明确提出产业发展要与城市战略定位相适应、相一致，相协调，要构建“高精尖”经济结构，要做菜心，不要做白菜帮子。郭金龙书记在市委十一届五次全会上明确指出要在调整疏解非首都功能上有新认识，要处理好“舍”与“得”的关系，克服“舍不得”的思想。要痛下决心，壮士断腕，坚决把一般性产业清理出去，腾笼换鸟，构建“高精尖”经济结构。p 转变观念。通过学习体会，全市上下统一了思想和认识，这一过程实际上就是转变观念的过程。从过去的习惯于“做加法（
11、做增量）”转变为“做减法”。从习惯于“做规模”转变为“提效益”。从习惯于“通过招商引资出业绩、出成绩”转向“疏解非首都功能”。这实际上是一场大考验，是一场“革命”。二是顶层设计，市区联动p 注重顶层设计。北京根据国家出台的京津冀协同发展规划纲要，结合北京实际，出台具体实施意见，明确了具体的时间表、路线图和工作任务，并进行任务分解。p 健全领导体系和工作机制。成立了由郭金龙书记、王安顺市长挂帅的北京市推进京津冀协同发展领导小组，设立了9个专项工作小组，各区县也成立专门机构，各部门明确专人负责，形成市区联动的强有力的工作体系。p 出台相关政策。将有序疏解非首都功能作为突破口，疏控并举、分类施策。三
12、是政府带头，形成合力p 发挥政府带头作用，规划市行政副中心，推动市属行政事业单位疏解。p 坚持高起点规划、高水平建设，打造交通便捷、功能完备、职住平衡的北京市行政副中心，抓紧行政办公区建设，确保到2017年北京市属行政事业单位整体或部分迁入。根据国内外城市发展的经验，行政资源的空间配置，对于优化城市空间格局、引导其他资源在某些空间上的集聚，具有积极推动作用。1991年东京将都政府办公机构东京都厅搬迁到东京三个“副都心”之一的新宿区内，在新宿副中心规划建设了“行政与商务新都心”，从而吸引大量办公及商业设施在其附近集聚发展，为新宿副中心建设提供了强大动力。p 市行政副中心建设，表明了北京疏解中心城
13、区功能的决心，向社会释放了疏解信号，通过发挥政府带头作用，引导公共服务功能及其他产业功能向行政副中心疏解。p 在政府带头下，政策引导下，社会各界都动员起来，形成合力，共同推动非首都功能疏解工作。四是试点示范，久久为功p 围绕四类疏解主体，久久为功、稳扎稳打，积极开展试点示范，取得了积极成效。p 一般制造业疏解分三类引导：对高能耗、高水耗、有污染项目，就地淘汰，绝不“甩包袱”。2013年至今累计退出污染企业1006家。对符合首都城市战略定位的项目，转型升级。如四大热电中心“煤改气”，保障首都城市运行。对其他产业项目，转移疏解。向河北地区疏解工业项目超过80个，总投资超过1200亿元，将对河北经济
14、产生重要带动作用。p 加快疏解区域性批发市场：清退低端市场150家动物园批发市场：7个市场主体，腾退12.6万平方米，升级8万平方米。大红门批发市场：7家，腾退15.5万平方米，疏解商户4000多户。西直河石材市场：拆除180万平方米，复垦绿化2045亩，减少流动人口3万人。p 部分公共服务功能疏解：高校疏解：北京城市学院迁入顺义区杨镇校区；北京建筑大学实现1003名本科生疏解至大兴校区；北京工商大学（500余学生）迁入良乡校区。医疗资源疏解：天坛医院整体迁建工程、北大医院大兴院区项目、友谊医院顺义院区项目稳步推进。三、对进一步加快非首都功能疏解的几点思考 虽然，近年来非首都疏解取得了积极进展
15、，但是这是一个非常复杂的系统工程，需要经历相当长的过程，需要我们不断总结经验，持续推进。我认为，未来应该在以下五个方面继续努力，把非首都功能疏解工作做得更好。（一）发挥政府和市场两只手的作用，通过公共政策引导更好地体现市场机制作用p 疏解非首都功能是在市场经济体制大背景下进行的，单纯的行政手段在很多领域行不通。p 同时北京独特的资源优势使得各类要素向北京集聚的趋势并未发生根本改变，单纯依靠市场途径疏解非首都功能的难度同样很大。p 因此，要发挥好政府和市场两个作用。通过政府规划和政策的引导调控，更多地发挥市场在资源配置中的根本性作用。p 国外大城市也通过出台政策引导城市中心区产业外迁，如巴黎对市
16、区迁出的占地500平米以上的工厂，给予60%的拆迁补偿费用。p北京非首都功能疏解主体复杂，涉及到政府、企事业主体、就业人口等多方主体利益，协调难度大。p要加强政策创新，进行很好的政策组合，减少疏解地的“阻力”，提高承接地的“引力”，增强疏解对象的“动力”，最后形成非首都功能疏解的“合力”。p设立非首都功能疏解专项补偿基金。对疏解各类主体在成本补偿、经营过渡期资金补偿等方面给予资金支持，帮助企业平稳度过搬迁转移中可能带来的经营困难问题。p探索财政体制改革。比如在某些区可以试点财税体制改革，减少发展经济的冲动，使工作重心真正转向核心功能建设。p建立共建园区利益共享机制。完善共建园区税收分成、GDP
17、核计等方面的利益共享机制，更好地引导北京产业资源向天津和河北疏解。p加强公共服务领域政策创新。着力解决户籍制度、高考制度等方面的瓶颈约束，加强社会保障制度对接，争取将北京公共服务政策向周边延伸，增强非首都功能承接地的吸引力。（二）积极创造软硬条件，为非首都功能疏解提供强力支撑p 疏解非首都功能面临的困难比较多，主要表现为两个方面的短板：一是北京轨道交通体系不尽合理，二是京津冀区域公共服务水平落差过大。未来要集中力量，加快补足这两个“短板”，满足非首都功能疏解的基本条件。一是加快市郊铁路短板建设，完善非首都功能疏解的硬条件p 根据我们的研究，北京“城市病”原因可以说功能过多是非常突出的原因，但是
18、城市空间结构不合理、轨道交通体系缺乏是两条非常直接的重要原因。p 北京单中心格局没有打破的一个重要原因就是市郊铁路缺乏。p 这好像是一个铜板的正反面，也就是说表面看是单中心打不破，背面看是没有提供形成卫星城、多中心的最基本的交通条件。为什么这么说？大容量、高效便捷的市郊铁路，对城市空间格局优化非常重要。据研究表明，不同的交通方式，在等量的空间资源条件下，运输能力不一样。如：小汽车一小时只能运输3000人；公共汽车一小时能运输3000到6000人；轻轨交通一小时能运输1到3万人；地铁一小时则能运输37万人以上。东京都市圈轨道交通网络图一般来说，15公里半径以内的核心区以地铁为主，1530公里近郊
19、区以快线铁路为主，在3070公里范围内的远郊区通勤以大容量、大站式、便捷、低票价的市郊铁路、或客运专线为主，70公里以上以城际铁路为主p轨道交通建设也要遵循一定的规律p 北京的交通体系存在两个短板1.中心城区轨道交通密度远远不足 东京地铁、新干线、市郊铁路等轨道交通总里程达到2300多公里，而北京目前只有554公里。在东京很多区域每500-600米就能到达地铁站，在东京都心及其周围地区，徒步10分钟就有轨道车站的地方达90%以上，90%多的居民乘坐轨道系统出行。东京湾轨道交通系统北京地铁2015年规划图p 截至2015年底，北京轨道交通运营总里程达到554公里，仅相当于东京的24%。北京（北京
20、（2014）东京（东京（2008）纽约纽约伦敦（伦敦（2004）轨道交通占轨道交通占公共交通公共交通六环以内：六环以内：42%区部：区部：94%都市圈：都市圈：91%60%-70%75%p 从轨道交通出行占公共交通出行的比例看，北京六环以内为42%，与东京区部（94%）、纽约（60-70%）、伦敦（75%）的水平相比，差距较为明显。2.北京与周边联系的市郊铁路、城际铁路不足。目前，北京仅有S2线一条市郊铁路运营线路，运营里程为107公里，仅为伦敦的1/34、纽约的1/28、东京的1/17。u从北京近十年增量人口的分布，也可以看出轨道交通这一硬条件的重要性。近十年，北京新增594万外来人口，主要
21、分布在城市功能拓展区和发展新区，朝阳、海淀、昌平三个区就集中了新增外来人口的52.6%。一个重要原因就是这些区域的交通比较便捷，通过地铁实现与中心城区的快速联系，形成“一小时通勤圈”，因而对人口有较强劲的吸引力。2003-2012年各区县常住外来人口增量占全市比重由于北京轨道交通体系的上述两个根本性缺陷或不足，导致：一方面北京中心城交通承载力不强，小汽车、公共汽车交通为主造成路面交通严重拥堵，“城市病”提早爆发；另一方面，由于没有强有力的市郊铁路体系，使得中心城对周边区域的带动力不强，新增的外来人口只能通过“摊大饼”式的方式沿着中心城向外蔓延，城市越摊越大，城市的外围区域未能得到发展。因此，加
22、快非首都功能疏解，推进京津冀协同发展的一个关键就是要把硬件条件做起来，尤其是市郊铁路建设。如果这一硬件条件不具备，北京城市功能、人口和产业的疏解，京津冀的协同发展都是很困难的。二是推动优质公共服务资源集中疏解，缩小公共服务落差，形成非首都功能疏解的软条件p 公共服务具有双重作用，一方面公共服务资源是北京非首都功能疏解的对象之一，但另一方面，通过公共服务资源疏解，可以提升承接地的吸引力，减少被疏解对象的阻力。p 京津冀区域公共服务落差大。北京和天津高考一本录取率是24.33%和24.52%，河北只有9.03%；河北每千人口拥有医疗机构床位数和执业医师数分别为北京的1/3和2/3。北京对高端人才的
23、“虹吸效应”非常明显，且这种效应还在不断加强，高端人才大量向北京聚集，周边地区吸引人才困难。据霸州、曹妃甸等地的科技型企业反映，由于北京对高端人才的强大吸引力，企业新招人才在两年内已流失70%。u 推动非首都功能疏解，必须缩小京津冀公共服务落差，增强承接地吸引力。u 根本出路不是要降低北京、天津的公共服务水平，关键是要提高河北的公共服务水平。国家层面：加大对河北公共服务的倾斜力度，着力解决户籍制度、高考制度、社会保障制度等方面的瓶颈约束，促进公共服务的均衡化、一体化发展，消除京津冀协同发展中的隐形壁垒。北京层面：进一步加快推进教育、医疗等公共服务资源向周边地区疏解，通过名院建分院、名校办分校方
24、式，探索跨区域教育集团、跨区域医联体建设，提升周边地区公共服务水平。（三）处理好集中疏解与分散疏解的关系p 目前，津冀承接北京功能疏解的热情很高，河北有11个地级市、172个县、市区，加上天津的16个区县，能够与北京对接的行政区至少有188个市县区，遍地开花，这么多主体都对接北京，是不现实的。p 同时，北京公共服务资源也是有限的，而且财力有限，区域交通体系建设也不可能一步到位，不能呈分散式外移。p 现阶段非首都功能疏解不宜过于分散，要“点面结合、以点为主”，选择几个距离适宜、规模适中、发展基础较好的区域重点对接，集中疏解包括公共服务在内的非首都功能，可以较短时间内提高承接地的公共服务水平，增强
25、疏解吸引力，尽快形成疏解效果。综合考虑北京现有城市规模、高铁技术以及周边城市空间区位、资源条件、城市配套等因素，可以在北京周边50-90公里范围内，特别是沿着铁路干线，选择基础较好的3-5个区域集中对接。结合各区域的发展基础和优势领域，有选择、有重点推进不同类型的非首都功能进行集中疏解与对接，打造一批承接北京功能疏解的特色新城、卫星城或称作“微中心”。如：燕郊、霸州、宝坻 需要注意的是，新城、卫星城建设中，要优先规划建设大容量、便捷高效的市郊铁路，配套做好教育、医疗、文化、商业等公共服务设施建设，以形成对人口、产业等的吸引力。案例：瑞典第三大城市马尔默，其中一个卫星城西门子“瓦拉中枢”建设的顺
26、序就是先建火车站，再建公共服务设施，最后建设住宅楼。这样的规划建设顺序，能够充分发挥公共交通、公共服务对于城市分散化布局的引导作用，提升城市品质和城市运行效率，使居民愿意到这些社区购房置业。国外经验铁路、火车站等交通设施医疗、教育等公共服务设施居民住宅顺序：卫星城基础设施、公共服务与居住空间的建设顺序l 北京的清河、望京、北苑、天通苑、回龙观等边缘集团，距离中心城太近，而且承担单一的居住功能，加上没有快速便捷的交通做支撑，反而给全市造成巨大的“潮汐式”交通压力。（四）科学有效使用好非首都功能疏解后所腾退的空间资源p 要加强对非首都功能疏解后腾退空间资源的管控，一方面要坚决防止腾退空间非首都功能
27、和人口再集聚，另一方面北京空间资源有限，要科学合理的使用好，让空间资源发挥最大的效能p 对腾退后的空间主要用于：服务保障首都核心功能 改善居民生活条件（居住环境）加强生态环境建设 增加公共服务设施 发展高精尖业态（规模适量，人口集聚少、经济效益高）（五）把疏解非首都功能与京津冀协同发展统一起来p疏解非首都功能要立足京津冀协同发展，积极引导非首都功能向天津、河北等周边区域疏解，带动周边区域共同发展。p未来应加强以下几个方面建设：p一是加快完善非首都功能疏解的平台 进一步完善政府协作机制。围绕四类非首都功能，完善专业化对接平台。如共建专业园区、孵化器等创新合作平台；搭建批发市场转移合作平台（永清服装、高碑店蔬菜等）。p二是加快承接地环境建设，解决水土不服问题提高政府服务效率（比如政策及时落实、缩短审批时间等）产业政策对接问题。建议加强京津冀三地产业政策对接，协调解决企业转移中遇到的用地指标、环保指标、资质认证等实际问题，提高企业跨区域布局的积极性和主动性。比如高技术企业资质认定，国家即将出台的新版高新技术企业认定管理办法，对整体迁移的企业不再进行重新认定。京津冀区域可以在此基础上探索对企业部分搬迁或新设机构也不再进行重新认定。再比如产业用地指标。建议河北省统筹考虑，对承接北京产业转移的重点园区进行指标倾斜，保障项目的落地实施。
