1、第二讲第二讲 政治政治行政二分法理论行政二分法理论政治行政二分法的代表人物弗兰克弗兰克 J 古德诺古德诺 伍德罗伍德罗威尔逊威尔逊 Text威廉威廉魏洛比魏洛比 代表人物代表人物约翰约翰费富纳费富纳 保罗保罗阿普尔比阿普尔比 伦纳德伦纳德怀特怀特 伍德罗威尔逊-美国“学术地位最高”的总统 18561856年年 18791879年年 18831883年年 19121912年年 1916年年 18561856年年 生于生于弗吉尼亚州弗吉尼亚州 18791879年年毕业于毕业于普林斯顿普林斯顿大学大学 出版了出版了国会政体：国会政体：美国政治研究美国政治研究被视为研究美被视为研究美国政府立法的国政府
2、立法的典范作品典范作品当选为美国总统当选为美国总统 “14“14点演说点演说”三项基本内容：三项基本内容：一、是战后建立一一、是战后建立一个个“开放的世界开放的世界”二、是实行民族自二、是实行民族自决原则决原则三、是建立一个国三、是建立一个国际联合机构际联合机构获得了获得了“诺贝尔和平诺贝尔和平奖奖”行政之研究行政之研究因此因此被誉为美国被誉为美国“行政学行政学之父之父”美国人民的历史美国人民的历史其学术上的最高成就其学术上的最高成就 19191919年年伍德罗威尔逊-美国“学术地位最高”的总统 18561856年年 18791879年年 18831883年年 19121912年年 1916年
3、年 18561856年年 生于生于弗吉尼亚州弗吉尼亚州 18791879年年毕业于毕业于普林斯顿普林斯顿大学大学 出版了出版了国会政体：国会政体：美国政治研究美国政治研究被视为研究美被视为研究美国政府立法的国政府立法的典范作品典范作品当选为美国总统当选为美国总统 “14“14点演说点演说”三项基本内容：三项基本内容：一、是战后建立一一、是战后建立一个个“开放的世界开放的世界”二、是实行民族自二、是实行民族自决原则决原则三、是建立一个国三、是建立一个国际联合机构际联合机构获得了获得了“诺贝尔和平诺贝尔和平奖奖”行政之研究行政之研究因此因此被誉为美国被誉为美国“行政学行政学之父之父”美国人民的历史
4、美国人民的历史其学术上的最高成就其学术上的最高成就 19191919年年Company Logo生于弗吉尼亚州斯汤顿的一个牧师家庭，父亲是一位牧师，母亲是一们牧师的女儿幼年的基督教教育，对威尔逊日后的政治生涯影响深刻少年时代就醉心于政治，三度出任英国首相的威廉格莱斯顿是他心目中崇拜的英雄。16岁进入戴维森学院，26岁时在亚特兰大开设律师事务所，但长时间无人问津 29岁在约翰霍普金斯大学获博士学位，30岁开始在大学任教，善于写作，富有辩才 1902-19101902-1910：普林斯顿大学校长；：普林斯顿大学校长；1910-19131910-1913：新泽西州州长；：新泽西州州长；1913-19
5、171913-1917：美国总统（曾倡导国联，没获国会通过而失败）：美国总统（曾倡导国联，没获国会通过而失败）19241924：去世：去世 我至感遗憾的是我心中第一个我至感遗憾的是我心中第一个首要的首要的志向和目的尚未如愿以偿，这就是积极参加政志向和目的尚未如愿以偿，这就是积极参加政治生活治生活，如果可能，起到领导作用，要是我有能力，如果可能，起到领导作用，要是我有能力，就为自己开创政治家的生涯。就为自己开创政治家的生涯。我有一种很明显的领导本能我有一种很明显的领导本能，明白无误的擅，明白无误的擅长演说的素质以及对管理公务的极大乐趣；要使我长演说的素质以及对管理公务的极大乐趣；要使我安于学者和
6、文学家们的冷静稳重的方法，就得不断安于学者和文学家们的冷静稳重的方法，就得不断进行严格的训练。进行严格的训练。对于令人厌烦的所谓对于令人厌烦的所谓“研究研究”界，我实在无法忍界，我实在无法忍受；我渴望把各种伟大的思想向世界阐明受；我渴望把各种伟大的思想向世界阐明；如果我；如果我能激发一场伟大的舆论运动，如果我能借鉴以往的能激发一场伟大的舆论运动，如果我能借鉴以往的经验来解释当今人们的生活，从而把思想传给亿万经验来解释当今人们的生活，从而把思想传给亿万人们，从而推动他们取得伟大的成就，那么我就完人们，从而推动他们取得伟大的成就，那么我就完满了。满了。我一向认为我所具有的文学才能比起我为从事我一向
7、认为我所具有的文学才能比起我为从事其他事情具备的能力来居于第二位；其他事情具备的能力来居于第二位；我写作的本领我写作的本领应是演说和组织活动本领的陪衬应是演说和组织活动本领的陪衬。二、思想渊源与生产背景思想渊源与生产背景 1、受德国行政研究思想的影响：斯坦因斯坦因对政治与行政一定程度上的划分：政治宪政：是国家这一人格主体有组织的意志；行政：是国家主体的依据意志的活动；规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系 任务：了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，行政研究体系的三个部分：o行政组织o行政行为o行政法规2、威尔逊行政思想产生的社会历史背景新民主运动 德国的行政学开山大师 劳伦斯冯斯坦因（
8、Lorenz von Stein）18651868年间，他所撰写的三卷本行政学研究（Die verwaltungslehre）使他成为公共行政学的巨擘。19世纪70年代的新民主运动 一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改革的运动。新民主运动抨击早期的民主主义要素：分权、制衡等；认为牵制与制衡非但不能支持自由，反而成为特权和私利的堡垒，危害了自由；反对政治勾结与政治腐败，要求改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能；主张国家应成为社会和经济进步的工具。三、主要行政思想1 1、提出了行政学研究的必要性、提出了行政学研究的必要性在英美国家，长期以来行政被看成是细枝末节的具体办事过程，故缺乏
9、对行政的研究而政府职能的扩大化、复杂化和困难化趋势要求加强对行政管理的研究“与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导 当今的行政工作必须认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策标准 这就是“为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的根本原因。2 2、界定了行政学研究的目标与任务、界定了行政学研究的目标与任务A A、弄清楚政府能够、弄清楚政府能够“适当适当”且且“成功成功”地承担的任务是什么地承担的任务是什么即明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么；强调“适当性”：凡公共事务该由政府管理，政府承担其他社会组织所不
10、能承担的，即为“适当”；若政府承担一切，或该管而不管，即为“不适当”B B、弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力、弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务上的消耗来完成这些专门任务 即用什么方式、什么方法进行管理，才能提高效率，完成任务。总结行政管理经验，加强其理论性把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上 3 3、关于行政的实质、关于行政的实质A、行政管理是什么？行政管理是什么？行动中的政府、是政府的执行、政府的操作 行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行
11、，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。B、行政管理与政治的关系行政管理与政治的关系 行政不同于政治：“行政”是置身于“政治”所特有的范围之外的。o 政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；o 行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分；C C、行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系、行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系 行政是对法律的执行而不是法律本身 宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；4
12、4、指出行政学研究的历史渊源、指出行政学研究的历史渊源 A、英美两国缺乏研究行政管理的历史：美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论；注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。B、对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应；C、必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。5 5、指出行政学研究的方法、指出行政学研究的方法主张采用“比较研究法”与“历史研究法”：因为不同国家政府在行政管理职能方面的结构具有很大的相似性；通过比较，可以更好地了解自己的缺点与优点；应大胆借鉴别国的管理方
13、法和成功经验而不用担心或害怕会引进他国的一些不良思想或原则（将这些东西过滤掉）。主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：应以实践为准绳，以美国为核心 Company Logo “如果我看到一个想杀人的家伙在敏捷地磨着一把刀子，我可以学习他磨刀的方法，而用不着学习他可能用刀子犯谋杀罪的动机；同样，如果我见到一个彻底的君主主义者很好地管理着某一机关，我可以学习他的办事方法，而无须乎丝毫改变我身上作为共和主义者的一个细胞。”威尔逊行政学之研究6 6、丰富的人事行政思想、丰富的人事行政思想A A、指出：好的文官制度的建立是行政研究的目的之一、指出：好的文官制度的建立是行政研究的目的之一“在美国开展行政学
14、研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事”。B B、重视政府官员的素质、重视政府官员的素质 认为必须有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转：政府官员应具有的素质：良好的工作态度，大公无私，绝无官僚作风 提出通过高薪、激励等手段提高政府官员的工作质量“在政治上要像在爱情上、战争上一样公平，战利品属于胜利者所有。”Company Logo加菲尔德：“政党分赃制”下的政政客就像拦路抢劫的强盗客就像拦路抢劫的强盗，只不过政客掏出
15、的不是手枪而是求职书。“1.1900年，参加了重新起草纽约市宪章的委员会年，参加了重新起草纽约市宪章的委员会2.19031905年期间，任该会的首任主席年期间，任该会的首任主席3.19131914年，年，担任过当时中国政府的法律顾问担任过当时中国政府的法律顾问4.19141929年，担任约翰年，担任约翰霍普金斯大学校长霍普金斯大学校长比较行政法比较行政法被描述为被描述为“美国第一本公共行政学著作美国第一本公共行政学著作”政治与行政：对政府的研究政治与行政：对政府的研究对对“政治政治行政二分法行政二分法”进行了系统的理论阐述进行了系统的理论阐述因而被誉为美国的因而被誉为美国的“公共行政学之父公共
16、行政学之父”市政问题市政问题 被认为是现代市政学的被认为是现代市政学的“创始人创始人”弗兰克弗兰克古德诺古德诺-美国的美国的“公共行政学之父公共行政学之父”古德诺：袁世凯的宪法顾问一国必有其国体，其所以立此国体之故，类非出于其国民之有所选择也。盖无论其为君主或为共和，往往非由于人力，其于本国之历史习惯，与夫社会经济之情状，必有其相宜者，而国体乃定。然中国如用君主制，较共和制为宜，此殆无可疑者也。在该书中，他系统而详尽地论述了政治行政二分法的思想理论。其中对政府功能、政府功能与政府行为的关系、政治与民主、行政指向、政治对行政的适度控制、政党政治对政府协调运作的影响等问题提出了系统分析和论证，从而
17、构成了古德诺政治行政二分法的理论支撑和核心框架。年出版了经典性著作政治与行政（一）对政治与行政二分法的进一步阐释1、古德诺对政治和行政的区分古德诺在这本书的第一章“国家的主要功能”中明确地指出：“在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行；而所有的国家也都存在着分立的机关，每个机关都用他们大部分时间行使着两种功能中的一种，这两种功能就是政治和行政。”2 2、政治与行政的内涵、政治与行政的内涵“所谓政治，是国家意志是表现，也是民意所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政
18、策以表达国家意志的权力。订法律和政策以表达国家意志的权力。”“所谓行政，是国家意志的执行，也是民意所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。的执行和政策的执行。”换言之，换言之，政治是国家意志的表达，政治是国家意志的表达，而而行政则是国家意志的执行。行政则是国家意志的执行。这句话可谓这句话可谓道出了二分理论的核心和前提。因此，道出了二分理论的核心和前提。因此，虽然在不同政体的政府中，虽然在不同政体的政府中，这两种功能这两种功能的划分程度不同，的划分程度不同，但它们之间的区分却但它们之间的区分却是必然的。是必然的。3 3、政治与行政的分开是相对的、政治与行政的分开是相对的古德诺在强
19、调政治与行政必须分开的同时，古德诺在强调政治与行政必须分开的同时，又指出政又指出政治与行政是无法严格区分开来的，治与行政是无法严格区分开来的，它们的分开是相对它们的分开是相对的，不是绝对的。的，不是绝对的。“政府的民治程度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小。”“尽管政府的这两种功能（政治和行政）的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。”在孟德斯鸠那里，不仅政府功能是分立的，政府在孟德斯鸠那里，不仅政府功能是分立的，政府机构也是分立的。这些分立的政府机构中的每一机构也是分立的。这些分立的政府机构中的每一个都被授予一种政府权力。个都被授予一种政府权力。
20、古德诺驳斥了孟德斯鸠古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立机构分立”的观点，的观点，认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政治与行政职能是相互交叉的
21、。”古德诺认为，政府机关与政府功能的关系古德诺认为，政府机关与政府功能的关系并不是一一对应的。并不是一一对应的。“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。”“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”古德诺反复强调：古德诺反复强调：“政治与行政必须政治与行政必须以某种形式取得协调。以某种形式取得协调。”顺德大部制：党
22、政合一深圳大部制：决策、执行、监督三权分设(二)对政治与行政应如何协调的途径的探讨古德诺提出政治行政二分理论的目的不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这也就是他在政治与行政一书中所反复强调的主线。古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。控制方法：I.通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责；II.通过法外途径如政党体制实现的。如，在象美国那样“把分别
23、主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，这种控制就是由政党来完成。（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”如何保持政治对行政恰当的控制限度呢？古德诺提出把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查
24、管理等）。2、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。在古德诺看来，象美国这样将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家（它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权（联邦制与地方一定程度的自治）存在最大的弊端是分权导致政治与行政的失调。中央与地方的这种分权，造成了中央与地方的这种分权，造成了行政力量行政力量统一性的破坏统一性的破坏，从而使国家意志的执行出，从而使国家意志的执行出现了问题。现了问题。在国家与地方政治共同体之间存在冲突的在国家与地方政治共同体之间存在冲突
25、的问题上，自治的地方政府问题上，自治的地方政府倾向于牺牲国家倾向于牺牲国家利益利益古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。国家（或州）从而使整体走向分裂。为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。因此，古德诺主张行政权的必要集权。对此他强调指出：“我们必须坚持这种集权不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的。”3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节政治和行政走向协调的两条必由之路：即政治对行政的
26、适度控制和行政权的必要集中。然而，美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础。美国宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。通过政党通过政党对立法机构成员和执行机构成对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制隔员的挑选，而恢复了被法定政府体制隔断了的断了的立法机构对行政机构的某种有效立法机构对行政机构的某种有效控制控制；通过政党通过政党对中央行政官员和地方行政官对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的的
27、国家行政系统的大一统性质，建立起国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。一种必要的行政集权。总之，正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。这实际是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇、作为政府体制读者论坛基础的分权制衡理论进行的深刻反思。4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制的改革古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺
28、竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。古德诺还主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系于密切化。思考：古德诺这一思想对我国执政党建设有何启迪？对政治行政二分法的简要评述 批判批判是对政治是对政治行政能否分行政能否分离的争论离的争论是对行政价值可否中立是对行政价值可否中立的争论的争论是对政治是对政治行政二行政二分法是否普适的争分法是否普适的争论论贡献贡献政治政治行政两分法观点的确立，行政两分法观点的确立，对于行政学的形成和发展有着至对于行政学的形成和发展有着至关重要的意义关重要的意义公共行政活动从政治中独立分离公共行政活动从政治中独立分离出来，出来，意味着行政学作为一个相对独立意味着行政学作为一个相对独立的学科得到了广泛的承认的学科得到了广泛的承认行政学的形成同政治行政学的形成同政治行政两分行政两分法观点的确立是紧密相联的法观点的确立是紧密相联的政治政治行政二分法理论对行政二分法理论对于行政学的理论建构提供于行政学的理论建构提供了思想基础了思想基础思考问题1.政治与行政二分法对于公共行政学的学科确立的意义何在？2.如何认识威尔逊对文官制度建设的意义？3.古德诺对政治与行政二分法的理论贡献体现在何处？阅读文献1.威尔逊：行政学之研究，百度文库，链接地址http:/
