1、案例解析集体经营性建设用地案例解析集体经营性建设用地使用制度试点的成效与问题使用制度试点的成效与问题（下）（下）周立周立 中国人民大学农业与农村发展学院教授中国人民大学农业与农村发展学院教授目目 录录n围绕农村土地制度改革的争论围绕农村土地制度改革的争论n三块地改革试点的推进三块地改革试点的推进n集体经营性建设用地试点集体经营性建设用地试点n试点带来集体资产重构试点带来集体资产重构n试点案例分析试点案例分析n试点成效与问题试点成效与问题四四试点带来集体资产重构试点带来集体资产重构组织化进程（1953-1984）：人民公社化时期。去组织化进程（1984-2007）：承包到户时期。再组织化进程（2
2、007-至今）。农民专业合作社法（2007）、发展壮大集体经济（2013）、“三位一体”综合合作，落实“三权分置”，农村集体经济组织立法（2017）。（一）建国以来农村的组织化过程（一）建国以来农村的组织化过程三大生产要素劳动力：财富之母土地：财富之父资本：增值（二）三要素离开农村（二）三要素离开农村管理要素：企业家才能。技术要素：提高效率。现行的城乡交换关系劳动力：用脚投票，2.87亿外流（2017）资金：用脚投票，6成外流土地：就地转换，非农化，非粮化 以土地的股份合作为主的集体经济资本联合社区所有制和家庭实际控制权的结合三权分置后的“三权促三变”以合作社为主的集体经济劳动联合2007年以
3、来，专业合作社综合合作社2010年以来，信用合作2017年开始，三位一体（生产/供销/消费）（三）两条新型集体经济发展道路（三）两条新型集体经济发展道路深化农村集体产权制度改革保障农民财产权益壮大集体经济十九大报告中的“乡村振兴战略”：陈锡文对于集体资产的宽窄定义：宽：包括农村集体所有的全部资产。1.资源型资产（如耕地、林地、草原、水面）2.经营性集体资产（如乡镇企业）3.公益性集体资产（如幼儿园、卫生所、图书馆活动室、党员活动室）4.宅基地（经批准让农户依法使用，一户一宅）（四）以土地资源资本化为中心盘活农村集体资产（四）以土地资源资本化为中心盘活农村集体资产窄：经营性集体资产全国拥有经营性
4、集体资产3.1万亿元。全国58.94万个村委会（2016），32.04万个村级资产为零，占54.4%；年收入10万以下，18.7万个，31.72%，主要靠资源型租赁，如山林鱼塘；年收入10万以上，8.2万个，13.52%（10-50万，近10%，50万-100万，2%左右，100万以上有1.7万个村子，1%左右）。根据以上数据可知，全国有85%以上的村庄很难自我维系，需要发展、壮大集体经营，通过经营性土地的转让，得到相应资源。2013年十八届三中全会决议、2013中央农村工作会议以及2017年中央一号文件都开始部署要发展壮大农村集体经济。农村集体的最大资源-农地：内公外私（体现成员权）。农地集
5、体所有（农民集体是群体主体），得到了宪法和多个1号文件的相应支持。20152015年中央一号文件：年中央一号文件：坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位；创新土地流转和规模经营方式；推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式；土地承包经营权确权登记颁证；探索有利于提高公共服务能力、明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员；发展多种形式的股份合作。开展赋予农民对集体资产股份权能改革试点等。政策鼓励：近四年主要文件解读政策鼓励：近四年主要文件解读中共中央办公厅、国务院办公厅印发深化农村改革综合性实施方案（2015.11），认为农村改革要找准牵一发而动全身的牛鼻子
6、和主要矛盾；任务：到2020年，农村各类所有制经济尤其是农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度要更加完善。政策鼓励：近四年主要文件解读政策鼓励：近四年主要文件解读原则：坚持农村多种所有制经济共同发展、坚持土地公有，赋予农村各种所有制经济组织同等的市场主体地位；坚持和完善农村基本经营制度，实行“三权分置”，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权；调整不适应生产力发展的生产关系。政策鼓励：近四年主要文件解读政策鼓励：近四年主要文件解读20162016年中央一号文件：年中央一号文件：深化农村集体产权制度改革。2020年基本完成土地等农村资源性资产确权登记颁证、经营性资产
7、折股量化；落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法。政策鼓励：近四年主要文件解读政策鼓励：近四年主要文件解读 20172017年中央一号文件：年中央一号文件：第30条-深化农村集体产权制度改革；第31条-探索建立农业农村发展用地保障机制（允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展）。政策鼓励：近四年主要文件解读政策鼓励：近四年主要文件解读 20182018年中央一号文件年中央一号文件关于实施乡村振兴战关于实施乡村振兴战略的意见略的意见：1、巩固和完善农村基本经营制度。2、深化农村土地制度改革。3
8、、深入推进农村集体产权制度改革，推进“三变”，资源变资产、资金变股金、农民变股东。政策鼓励：近四年主要文件解读政策鼓励：近四年主要文件解读落实：试点先行政府主导农民主体社会参与 抓手在哪？抓手在哪？基本制度：成员权及城乡隔离。以成员权分配为基础的无偿分配制，使得城乡之间隔离，越来越多的农二代、农三代远离村舍常住乡镇和县城，使珍贵的土地资源低效利用，沉睡在农村（刘守英）社会分红。用益物权与三权分置。（五）小结（五）小结五五试点案例分析试点案例分析 根据国家试点文件要求，农村可入市的集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。即“
9、明确存量”是入市基础，“符合两规、用途管制”是入市条件。重庆大足是集体经营性建设用地入市与国有建设用地使用权同等入市、同权同价的试点，后来又扩大为土地增收的试点，变成了两项试点。继承重庆统筹城乡综合配套改革试验区的成果；当时的重庆市市长黄奇帆认为这是一个脱衣服和穿衣服的过程，即以土地换社保。“农”三件（土地）“城”五件（保障）（一）重庆大足（一）重庆大足“农”三件：农地、林地、宅基地。“城”五件：住房、教育、医疗、社会保障和就业。2015年2月，经全国人大常委会授权，大足被确定为全国33个土地制度改革试点县（市、区）之一；2016年9月，增加农村土地征收制度改革试点任务。1 1、试点进展、试点
10、进展 截至2016年底五点进展：“多规合一”的编制；基准地价覆盖范围扩大到农村地区；制定入市规则，出台“1+7+8”的政策文件；按“分地区、分用途”原则，按20%-50%计征土地增值收益调节金；兼顾集体经济组织和农民利益，制定收益分配标准，已完成2宗地块收益分配工作。截至2017年5月的进展与分配：5个镇街2016年出让土地7宗集体收益分配全部完成，集体留存161.76万元，留存比例15.12%。过程中因为存在“三分两不分”的标准，所以未发生矛盾纠纷，改革增强了农民的获得感。大足区已成功完成农村集体经营性建设用地使用权交易11宗，成交总金额8115.13万元，完成两个公益性项目的征收改革试点工
11、作，群众积极性高涨。集中区入市：将原有偏远、闲置、零星分布的110.54亩存量集体经营性建设用地复垦，集中到区位优势明显的公路边作为商业服务设施用地集中入市。就地入市：具备开发建设基本条件且可在本村直接使用的工业用地。城中村：村改居，全国类似。2 2、三种入市途径的探索、三种入市途径的探索湖北省宜城市作为全国33个农村土地制度改革试点城市之一，承担了农村宅基地制度改革试点任务，在湖北省率先推行宅基地有偿使用和有偿退出。（二）湖北宜城（二）湖北宜城序号序号项目项目金额金额备注备注公共成本1义务教育7956.2阶段性2就业创业542.9/495.4（元/人年）一次性/逐年3社会服务357.5/43
12、2.8（元/人年）一次性/逐年4基本医疗202.2（元/人年）逐年5住房保障7820一次性6城市建设12805/218（元/人年）一次性/逐年7公共服务360.9（元/人年）逐年公共成本合计公共成本合计12.412.4万元万元个人成本1生活成本9385.1（元/人年）逐年2住房成本54600一次性3社会保障727.55（元/人年）逐年个人成本合计个人成本合计48.948.9万元万元总成本总成本61.361.3万元万元 宜城人口市民化的公共和个人成本测算（宜城人口市民化的公共和个人成本测算（2013-20502013-2050）2016年9月起，开展统筹协调推进农村土地制度改革三项试点工作，承担
13、农村宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市和土地征收制度改革三大任务。自2017年4月12日第一宗交易起，共11.62亩的3宗地块成功入市，总成交价款227.6万元，年内预计可完成15宗地块入市交易。就地入市：刘台村集体经营性建设用地拍卖调整入市：从外村购买建设用地指标 探索实践两类入市途径探索实践两类入市途径 三种入市方式：拍卖、挂牌、协议出让；两种入市用途：商服用地、科教用地；两种入市主体：以村委会为主体、以镇政府为主体。全力攻坚2018年农村土地制度改革工作：“统筹协调、扩面提质、凸显成效”。市委书记郭静提出“五要”：要直面问题；要明确重点；要着力建设城乡要素的流入市场；要压实责任；要强
14、化专项考核。根据土规和城规确定全区的存量的集体经营性建设用地和可减量的建设用地用地规模和空间布局，并且划出布局图，并于2015年开展全区“两规合一”协调工作，把两规不一的情况做出确定，最后使“两规合一”的规划城镇建设用地的面积得到落实，确定可入市指标。（三）北京大兴（三）北京大兴1 1、夯实入市基础、夯实入市基础开展开展“两规合一两规合一”工作工作 镇级实施：中国的农地是“三级所有”（村民集体、村组、乡镇集体），以村为实施主体存在“不会干、不好干、缺乏统筹、各自为政、不可持续”的“先天缺陷”，故提出“以镇为基本实施单元”。减量入市：“拆5建1压缩入市模式”、“劳均50平方米底线保障模式”。2
15、2、保障入市实施、保障入市实施研提多种入市规则研提多种入市规则 入市方式：就地入市和转移到产业集中区入市，采用“调整至产业集中区入市”为主；入市空间：新增“一线一区”(集体产业聚集引导边界、集体产业聚集引导区)为“三线四区”。3 3、入市方式、空间及规则、入市方式、空间及规则 入市规则：首先优先在规划集中建设区内适宜地区入市；其次在集体产业聚集引导区入市；再次在规划集中建设区外围贴边划定特定入市区入市；最后在规划限制建设区内就地入市(适宜产业)。建立大兴区集体经营性建设用地入市指标统筹储备库（一库），具有“蓄水池”的作用，其储备对象为土地指标，非土地实物；建立大兴区集体经营性建设用地入市资金调
16、节池（一池）；通过国有入市地块成本“先供先摊”政策保障集体经营性建设用地入市资金平衡。4 4、区级统筹措施、区级统筹措施 2016年1月，大兴区第一块集体经营性土地顺利上市交易，土地成交价楼面价高达1.5万元/平方米，略低于周边地区的国有商业用地出让价格，得到了较好的市场认可，“建立城乡统一的建设用地市场”在大兴区首战告捷。1、试验主义治理（“摸着石头过河”），先试点，后推广。2、法律和政策永远滞后于实践，需要顶层设计与基层创新相结合。3、土地保障功能、公益功能和经济功能的同时实现，需要合理的制度设计。（四）小结（四）小结六六试点成效与问题试点成效与问题1、建章立制：三项试点的33个试点县（市
17、、区）累计出台约500项具体制度措施，改革的制度效益得到初步体现，农民群众的改革获得感得到很大增强。2、成效初显：2017年9月，全国已有577宗集体经营性建设用地入市，总面积1.03万亩，总价款约83亿元。为探索建立城乡统一的建设用地市场、增加农民受益奠定了基础。（一）试点成效（一）试点成效1.需要协调解决复杂问题：如何更好地协调农村土地制度改革与农村土地有效利用的关系，如何有效保障地方政府财政收入和项目建设效率等，这些问题目前尚未形成十分成熟方案。2.试点尚需时日：改革的整体性、系统性、协同性和综合效益显化尚需时间。（二）存在问题（二）存在问题 农村土地制度改革试点时间紧、任务重、要求高、责任大，综合考虑情况延长至2018年12月31日。需仍持续坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，按程序、分步骤审慎稳妥推进改革试点。法无禁止即可为，法无授权不可为！（三）试点延期进行（三）试点延期进行
