1、预算绩效管理理论与实务1预算绩效管理理论和实务财政部财政科学研究所财政部财政科学研究所 研究员研究员孔志锋孔志锋Tel:福建省财政厅福建省财政厅绩效预算专题讲座绩效预算专题讲座2022年12月9日预算绩效管理理论与实务2提纲l前言、几个案例l一、绩效预算的基本理念l二、财政支出绩效评价体系的基本理念l三、财政支出绩效评价体系的基本框架l四、开展绩效预算的技术路线l五、如何开展绩效管理l六、如何开展预算绩效管理预算绩效管理理论与实务3l下面几个案例，是财政工作中常见的。对这些案例的不同解读，可以看到绩效预算对传统预算巨大的差异。前言：几个案例前言：几个案例预算绩效管理理论与实务4案例案例1：西藏
2、人应活几岁？：西藏人应活几岁？全国西藏那曲A县人均寿命73674340人均医疗费40060010001000+500欠款表：西藏表：西藏A A县医疗费支出比较县医疗费支出比较据我们测算，A县要人均寿命与医疗费的需求关系如下图 请问：请问：A县人应活几岁？县人应活几岁？人均寿命28303840436773人均医疗费40060010001500300045006000预算绩效管理理论与实务5案例2：义务教育的钱够了吗？在江苏某市调研时，我们发现，该市的义务教育经费增长90%，全国为20%，全省为30%深入调研取得的数据：l本地义务教育学生没有增加；l外地民工的学龄儿童入学人员大幅度增加，相当于当地
3、中小学生的50%，但仍有3000名民工子弟没有入学。l当地超生率高，有超生儿童0.5万没有入学。l当地文盲率高，有1.2万人小学以下水平。预算绩效管理理论与实务6案例2：义务教育的钱够了吗？l该市新增的义务教育支出中：主要解决了部分民工子女的需要。但超生子女、文盲等均没有考虑。l请问：你如何评价该市的义务教育支出？预算绩效管理理论与实务7案例案例3：莱阳梨能代表绿色农业吗？：莱阳梨能代表绿色农业吗？l在我主持的绿色农业科学研究与示范绩效评价中，我们发现：子课题中的莱阳梨的绿色农业技术研究取得了较好的成果，单项绩效评价分可以达到95分。但最终，我们仍打了很低的分值。预算绩效管理理论与实务8中国农
4、业生产力布局中国农业生产力布局粮油类果菜类畜禽类水产类特产类东北农区内蒙及长城沿线农区黄淮农区黄土高原农区长江中下游农区西南农区华南农区甘新农区青藏农区海洋水产区预算绩效管理理论与实务9案例案例3：莱阳梨能代表绿色农业吗？：莱阳梨能代表绿色农业吗？l莱阳梨研究的投入：200/3500=5.7%l莱阳梨在中国农业生产力布局中的地位：黄淮农区果菜类占农业的比重：1/40 黄淮农区果菜类中莱阳梨的比重：1/10莱阳梨在中国水果业中的典型意义：1/20莱阳梨在中国绿色农业中的份额1/800莱阳梨研究投入对中国绿色农业的贡献率：7.15/万预算绩效管理理论与实务10三个案例的启示三个案例的启示在传统意义
5、上：l公共产品的均等化，实际上是财政供给能力的均等化。按此理解，A县要削减医疗支出600元，A县人只能活28岁。l财政支出只满足政府管理范围内公共需求。按此理解，文盲、外来人员、超生人员，都难以享受义务教育。l财政支出效益，只讲求某一项支出的合规性，因此，莱阳梨可能成为研究绩效最好的项目。预算绩效管理理论与实务11三个案例的启示三个案例的启示但在绩效预算的理念下：l公共产品均等化，是公共需求满足程度的均等化。按此理解，A县要加大医疗支出5000元，使其活到73岁。l财政支出必须满足全社会的公共需求。按此理解，江苏必须增加义务教育投入，解决文盲、外来人员、超生人员的需要。l财政支出必须讲整体效益
6、，而不能只讲单项效益。因此，莱阳梨项目的研究内容必须调整。预算绩效管理理论与实务12三个案例的启示三个案例的启示 l用传统的理念和绩效的理念，这三个案例会产生三种完全不同的答案，同时也会产生三种完全不同的财政政策，并对社会经济的发展产生完全不同的影响。l由此，我们认为：传统的财政可称为“官本位”的财政，而绩效预算下的财政，则是“民本位”的财政。l在官本位下，西藏人只能活28岁，只有在民本位下，才能提高西藏人的人均寿命！预算绩效管理理论与实务13三个案例的启示三个案例的启示 这就是绩效预算对传统财政管理体制、行政管理体制的冲击和革命！预算绩效管理理论与实务14一、绩效预算的基本理念l（一）绩效预
7、算既是一场对财政的革命，更是一场对政府的革命l（二）绩效预算对现行体系的冲击预算绩效管理理论与实务15（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命场对政府的革命预算绩效管理理论与实务16一、绩效预算的基本理念l1、绩效预算的基本概念l2、绩效预算的基本特点l3、绩效预算与基数法预算、零基预算的比较（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务17一、绩效预算的基本理念l1、绩效预算的基本概念 绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这
8、些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。美国总统预算办公室（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务18一、绩效预算的基本理念1、绩效预算的基本概念 绩效预算这一概念形成后，实际上最终形成了“四位一体的”基本体系：l绩效预算l绩效评价l绩效管理l绩效审计（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务19一、绩效预算的基本理念1、绩效预算的基本概念
9、l绩效管理贯穿于整个财政管理之中，使财政内部管理制度发生革命。l绩效评价把政府的工作目标从定性转为定量，在推进政府改革的同时，提高财政资金的绩效。l绩效预算是综合反映政府、财政、市场绩效管理的工具。l绩效审计是对财政资金运行的全过程，进行外部、内部监督的手段（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务20一、绩效预算的基本理念l2、绩效预算的基本特点之一：以结果为导向传统预算以经费使用的原因为依据，编制预算。绩效预算以经费使用的结果为依据，编制预算。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命
10、（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务21一、绩效预算的基本理念l2、绩效预算的基本特点之一：以结果为导向传统的正向思维，体现了一种官本位的理念。而绩效预算体现的逆向思维，真正体现了民本位的理念，是执政为民的基本要求。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务22一、绩效预算的基本理念（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命NPR原则我们将通过以下内容，创造一个把人民放在第一位的政府：削减不必
11、要的开支 服务精神授权与联邦雇员 帮助社团解决问题追求卓越 这样，我们就可以：确立一个明确的目标 多引导，少干预权力下放，职责分明 以激励机制代替各种规章制度建立以成果为导向的预算 引入竞争机制寻找市场的解决办法，而不是行政办法 用顾客满意度来衡量成效 我们承诺：对改革进行长期投入 -美国1993年绩效预算法案预算绩效管理理论与实务23一、绩效预算的基本理念l2、绩效预算的基本特点之二:是以效率、效益为优。传统预算，以公平为优，兼顾效率。其缺点是因效率低，而影响公平。绩效预算以效率为优，兼顾公平。其优点是可以通过效率，提高公平程度。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）
12、绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务24一、绩效预算的基本理念l09年二会提案：向全国人民发1000元钱l10、11年香港、澳门、蒙古：向全国人民发钱公平性很高，但没有效率，因此，不予支持。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务25一、绩效预算的基本理念l义务教育法：向所有学生免费读书公平性很高，同样没有效率，却给予了支持l这就是传统预算思维：官本位（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算
13、绩效管理理论与实务26一、绩效预算的基本理念（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命义务教育对象的选择居民收入水平标准收入水平预算绩效管理理论与实务27一、绩效预算的基本理念l在传统预算下：1亿学生免费读书，人均教育经费1000元。l在绩效预算下低于标准收入水平的家庭儿童免费读书，0.5亿学生可以享受人均2000元的教育经费l最后的效果，绩效预算要大大好于传统预算（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务28一、绩效预算的基本理念l
14、2、绩效预算的基本特点之三：激励和约束相结合传统预算强调预算刚性，即约束机制。而绩效预算强调实现政府目标的多元化渠道，因而更注意激励机制。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务29一、绩效预算的基本理念公共交通方案优选 传统预算 绩效预算目标 改善城市交通状况指标 改善城市交通状况 城内车速，车祸率解决途径 部门预算-国库拨款-交通部门 方案优选-财政拨款-绩效评价预算依据 部门三定方案 部门职能激励机制 交通部门的自主权约束机制 预算约束 预算约束，权力约束，行政约束，公众约束 （一）绩效预算既是
15、一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务30一、绩效预算的基本理念公共交通方案优选 传统预算：北京 绩效预算：成都目标 改善城市交通状况投资额 1000亿元 100亿元解决途径 修路、修地铁 债务回购、交通规划、城乡一体化 效果 城市拥堵依旧 畅通率明显提高，农民进城激励机制 大交委下交通资金统筹管理约束机制 预算约束 预算约束，权力约束，行政约束，公众约束 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务31一、绩效预算的基本理念l
16、2、绩效预算的基本特点之四：当年预算与中长期预算相结合传统预算，建立在收付实现制基础上，当年收支平衡，政府资金年度化，一般不考虑前后年度的因素。绩效预算，建立在权责发生制基础上，政府资金是一个连续的资金链，必须充分考虑政府的长期目标。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务32一、绩效预算的基本理念l2、绩效预算的基本特点之四：当年预算与中长期预算相结合中国政府成功的典型案例：二弹一星。财政部门的年度预算，支撑着国防部门的可持续发展计划。美国政府成功的典型案例：苏联解体。政府部门的可持续预算，支持着国
17、防、安全等多个部门的可持续发展计划。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务33一、绩效预算的基本理念传统预算程序一般预算程序一般预算程序当年预算-决算 次年预算-决算 第三年预算决算项目预算程序当年预算-决算 次年预算决算 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务34一、绩效预算的基本理念绩效预算程序一般预算程序当年预算-决算-绩效评价 次年预算-决算绩效评价项目预算程序项目总预算-当年度拨款-绩效评价 次
18、年拨款-绩效评价 （一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务35一、绩效预算的基本理念l2、绩效预算的基本特点之五：决策民主化、科学化传统预算，以财政部门、政府的财务部门为主进行编制，是一种专业化的预算。绩效预算，以政府部门、人民公共需求和专家队伍为主进行编制，是一种民主化、科学化的预算。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务36一、绩效预算的基本理念传统预算参与者：部门、财政、政府、人大、社会监督绩效预算参
19、与者：专家组、部门、财政、政府、人大、民众、社会监督（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务37一、绩效预算的基本理念l3、绩效预算与基数法预算、零基预算的比较 基数法预算：基数（职能、机构、编制）加增长率 零基预算：要素（职能、机构、编制）加财政供应能力 绩效预算：绩（履行职能结果）与效（履行职能的效率）（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命预算绩效管理理论与实务38（二）绩效预算对现行体系的冲击（二）绩效预算对现行体系的冲击
20、预算绩效管理理论与实务39一、绩效预算的基本理念l1、从管人转向管事，绩效预算的理念更贴近市场经济的要求，将对我国的政府组织制度、人事管理制度产生冲击。（二）绩效预算对现行体系的冲击（二）绩效预算对现行体系的冲击预算绩效管理理论与实务40一、绩效预算的基本理念l传统预算模式l 职能-人员-经费l绩效预算模式l 公共产品-公共产品成本-预算（二）绩效预算对现行体系的冲击（二）绩效预算对现行体系的冲击预算绩效管理理论与实务41一、绩效预算的基本理念l中组部的改革：干部考核目标的绩效化l人事部的改革：三定方案变成一定方案？（二）绩效预算对现行体系的冲击（二）绩效预算对现行体系的冲击预算绩效管理理论与
21、实务42一、绩效预算的基本理念l2、从简单的收支核算到成本核算，绩效预算的理念更符合价值规律的要求，将对政府部门的内部管理体制产生重大的冲击。（二）绩效预算对现行体系的冲击（二）绩效预算对现行体系的冲击预算绩效管理理论与实务43一、绩效预算的基本理念政府行政管理模式变化传统的“官本位”行政管理模式：-官僚制 长官意志，官僚作风绩效预算下的“民本位”行政管理模式 -企业化管理 内控机制，效能革命（二）绩效预算对现行体系的冲击（二）绩效预算对现行体系的冲击预算绩效管理理论与实务44一、绩效预算的基本理念l传统的预算管理方式 标准财政供养人口财政支出标准或定额-政府预算l绩效预算的管理方式 公共需求
22、-公共产品成本-预算供给能力-政府预算（二）绩效预算对现行体系的冲击（二）绩效预算对现行体系的冲击预算绩效管理理论与实务45一、绩效预算的基本理念标准车辆燃修费支出现有规定：17人行政公检法人员配备一辆车每辆车每年的耗油量2776公升，按百公里10升油耗，平均运输里程为27760公里。问题：一个局4个人，怎么配车？西藏至阿里，百公里耗油20升、里程1500公里，一年只能走4.6次，如何办公？（二）绩效预算对现行体系的冲击（二）绩效预算对现行体系的冲击预算绩效管理理论与实务46一、绩效预算的基本理念l3、从简单的收支管理到全面的绩效考评，绩效预算使预算控制履盖了整个财政过程，对现行的公共事业单位
23、的发展模式产生冲击。（二）绩效预算对现行体系的冲击（二）绩效预算对现行体系的冲击预算绩效管理理论与实务47一、绩效预算的基本理念公共产品的市场化原则 -产品设计的市场化 -生产的市场化 -采购方式的市场化 -运行的市场化 -效益评价的市场化 （二）绩效预算对现行体系的冲击（二）绩效预算对现行体系的冲击预算绩效管理理论与实务48一、绩效预算的基本理念科研经费的监督检查 研究领域-传统检查方式-绩效监督方式 基础理论研究-查经费支出的合规性-创新性80，合规性20应用理论研究-查经费支出的合规性-对理论的贡献40，对市场的贡献40，合规性20（二）绩效预算对现行体系的冲击（二）绩效预算对现行体系的
24、冲击预算绩效管理理论与实务49一、绩效预算的基本理念l4、从具体的指标考核到最终公共产品的质量认定，绩效预算使政府决策更为科学、民主，将对现行的政府决策体制产生冲击。（二）绩效预算对现行体系的冲击（二）绩效预算对现行体系的冲击预算绩效管理理论与实务50一、绩效预算的基本理念绩效预算对决策科学化、民主化的贡献l公共产品从成本核算转向消费核算，解决了指标的繁琐问题：河北省的零基预算，公交补贴l绩效评价体系的民主化，推进了政府的民主化进程：专家组的作用1.人事权与资金权的结合，推进了政治制度改革：廉政建设的根本性措施（二）绩效预算对现行体系的冲击（二）绩效预算对现行体系的冲击预算绩效管理理论与实务5
25、1二、财政支出绩效评价体系的基本理念l（一）财政支出绩效评价体系在绩效预算中的地位l（二）财政支出绩效评价体系的基本概念l（三）财政支出绩效评价体系的基本理念l（四）财政支出绩效评价体系的基本方法l（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序预算绩效管理理论与实务52二、财政支出绩效评价体系的基本理念财政支出绩效评价体系，是整个绩效预算管理改革的核心。是其他三大体系的最基本的工具。l绩效管理，需要依靠绩效评价体系，对员工的工作业绩、资金的投入产出能力等，进行考核。l绩效预算，需要依据绩效评价体系，把政府目标转化为财政目标l绩效审计，需要依据绩效评价体系，对政府目标实现程度，进行监督。（一）财政支出
26、绩效评价体系在绩效预算中的地位（一）财政支出绩效评价体系在绩效预算中的地位预算绩效管理理论与实务53二、财政支出绩效评价体系的基本理念 财政支出绩效评价体系，是以提高政府绩效为目的，运用特定的指标，比照统一的标准，采用规定的方法，对政府履行职能情况进行价值判断的一项管理活动。（二）财政支出绩效评价体系的基本概念（二）财政支出绩效评价体系的基本概念预算绩效管理理论与实务54二、财政支出绩效评价体系的基本理念l财政支出绩效评价体系，从根本上讲，是一种政府的内控机制。l财政支出绩效评价体系，体现了市场经济条件下“权、责、利”结合的基本原则。l财政支出绩效评价体系，是从政府的视野来考核财政支出业绩的制
27、度。l财政支出绩效评价体系，使定性分析变成可量化的分析，解决了财政管理的盲点。l财政支出绩效评价体系，使财政也能按投入产出最大化原则组织资源配置，使财政工作更符合市场经济的要求。（三）财政支出绩效评价体系的基本理念（三）财政支出绩效评价体系的基本理念预算绩效管理理论与实务55二、财政支出绩效评价体系的基本理念1、成本效益分析法。2、最低成本法。3、综合指数法。4、因素分析法。5、生产函数法。6、模糊数学法。7、方案比较法。8、历史动态比较法。9、目标评价法。10、公众评判法，（四）财政支出绩效评价体系的基本方法（四）财政支出绩效评价体系的基本方法预算绩效管理理论与实务56二、财政支出绩效评价体
28、系的基本理念1、明确财政支出绩效评价的内容2、确定财政支出绩效指标及标准3、确定评价主体4、配套的改革措施（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序预算绩效管理理论与实务57二、财政支出绩效评价体系的基本理念1、明确财政支出绩效评价的内容 一般预算支出绩效评价体系 项目预算支出绩效评价体系（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序预算绩效管理理论与实务58二、财政支出绩效评价体系的基本理念2、确定财政支出绩效指标及标准（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序投 入 指 标过 程
29、指 标产 出 指 标目 标投 入活 动产 出投 入 产 出 率效 益成 本 效 益 分 析社 会 公共 需 要工 作 效 率成 果成 果 目 标预算绩效管理理论与实务59美国制造业扩展合作局绩效指标 关键绩效指标 年 目标 实际年指标：1999 443 425 制造业扩展合作援助带来的 2000 670 698销售增加数（以百万美元计）2001 708 2002 726 年指标：1999 359 576制造业扩展合作援助带来的 2000 864 873资本投资数（以百万美元计）2001 913 2002 910 年指标：1999 新 364 制造业扩展合作援助带来的 2000 545 482成
30、本节约（以百万美元计）2001 576 2002 497 （五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序预算绩效管理理论与实务60二、财政支出绩效评价体系的基本理念3、确定评价主体l负责绩效评价的政府机关 l具有专业判断能力的专家组l社会公众（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序预算绩效管理理论与实务61二、财政支出绩效评价体系的基本理念4、配套的改革措施l法律法规的完善l人事制度改革l财政相关的配套改革（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序（五）建立财政支出绩效评价体系的基本程序预算绩效管理理论与实务62提纲l三、
31、财政支出绩效评价体系的基本框架预算绩效管理理论与实务63三、财政支出绩效评价体系的基本框架l（一）一般预算绩效评价体系l（二）项目支出绩效评价体系预算绩效管理理论与实务64三、财政支出绩效评价体系的基本框架（一）一般预算绩效评价体系（一）一般预算绩效评价体系l子系统层子系统层l要素层要素层l状态层状态层l变量层变量层l指标群指标群预算绩效管理理论与实务65 一般预算支出考评体系政务信息管理政务信息畅通度政务信息传播速度政务信息公开度信息投资效率电子政务化程度政策变动度、合规度公务员业绩管理现代公务员管理体系现代领导管理体系团队精神和创新体系知识更新体系行业文化体系绩效考评体系财务质量管理财会制
32、度合规性财会信息准确性财会信息及时性财会信息完整性财会信息有效性资源配置绩效管理要素占用效率要素使用效率权责利结合体系财会制度抗风险性财务档案完整性内控机制有效性要素配置效率详见表四预算绩效管理理论与实务66 要素使用效率（以教育为例）资金绩效公共绩效预算完成率资金违纪率资金占财政总支出的比重变动率资金自给率资金使用效率财政支出乘数年初预算/总决算1 0 0%变更预算/总决算1 0 0%变更预算/年初预算1 0 0%公共职能完成情况人民福利提高程度社会繁荣影响程度经济发展拉动程度资金违纪金额/总决算1 0 0%资金违纪次数处分人数（含刑事处分）罚款金额上缴财政资金/总决算1 0 0%参额率（财
33、政拨款/总决算1 0 0%）每个学生人均占用资金学生教育绩效数量指标在校人数教师/学生设备/学生质量指标达标率课外教育情况升学率减负率基建、科研项目绩效学校管理绩效数量指标质量指标教师人数/全体职工人数中、高级教师人数/全体教师人数入学率文盲率每万人在校学生数每万人大学生数大学生增长率企业中的每万人大学生数资金到位时间资金到位率完成的项目数项目完成质量预算绩效管理理论与实务67 要 素 使 用 效 率（以 教 育 为 例）资 金 绩 效公 共 绩 效预 算 完 成 率资 金 违 纪 率资 金 占 财 政 总 支 出的 比 重 变 动 率资 金 自 给 率资 金 使 用 效 率财 政 支 出 乘
34、 数年 初 预 算/总 决 算 1 0 0%变 更 预 算/总 决 算 1 0 0%变 更 预 算/年 初 预 算 1 0 0%公 共 职 能 完 成 情 况人 民 福 利 提 高 程 度社 会 繁 荣 影 响 程 度经 济 发 展 拉 动 程 度资 金 违 纪 金 额/总 决 算 1 0 0%资 金 违 纪 次 数处 分 人 数（含 刑 事 处 分）罚 款 金 额上 缴 财 政 资 金/总 决 算 1 0 0%参 额 率（财 政 拨 款/总 决 算 1 0 0%）每 个 学 生 人 均 占 用 资 金学 生 教 育 绩 效数 量 指 标在 校 人 数教 师/学 生设 备/学 生质 量 指 标
35、达 标 率课 外 教 育 情 况升 学 率减 负 率基 建、科 研 项目 绩 效学 校 管 理 绩 效数 量 指 标质 量 指 标教 师 人 数/全 体 职 工 人 数中、高 级 教 师 人 数/全 体 教 师 人 数入 学 率文 盲 率每 万 人 在 校 学 生 数每 万 人 大 学 生 数大 学 生 增 长 率企 业 中 的 每 万 人 大 学 生 数资 金 到 位 时 间资 金 到 位 率完 成 的 项 目 数项 目 完 成 质 量预算绩效管理理论与实务68 逻 辑 标 准（2 0 分）管 理 标 准（3 0 分）ABC效 益 标准（5 0分）评分评分评分综 合 评级优良合 格不合格成果
36、未知政 府 全额 拨 款政 府 为主，市场 为 辅市 场 为主，政府 为 辅政 府 管 理方 式 选 择市 场 提 供政 府 提 供1信 息 反 馈 过 程1 12 2预算绩效管理理论与实务69逻 辑 标 准目标清晰单一目标符合公共性原则项目的社会效应项目的独特作用计划科学长期绩效目标合适时间进度明确年度绩效目标可衡量项目预算合理预算结构合理成本核算制度合理考虑外在影响因素强化绩效评价强化跟踪监管项目之间相互协调选择最佳实施方案强化信息管理项目责任制有效绩效指标合适加强资金管理加强财务计划管理加强财务制度管理强化财务管理强化效率管理管 理 标准效 益 标准效益可持续性当年效益水平效益水平改进绩
37、效完成情况最佳效益评价结论实施方案最佳审批程序合规项 目 支 出 预 算 绩 效 评价 体 系实现绩效效目标指 标 群 预算绩效管理理论与实务70四、开展绩效预算的技术路线实现绩效预算改革，是一个系统工程。在目前条件不成熟的情况下，我国开展绩效预算改革，是希望通过财政资金，形成“倒逼机制”，利用预算约束机制，推进部门改革，提高政府的执政能力。而这种办法，也正是各国推行绩效预算的一种有效途径。预算绩效管理理论与实务71传 统 型 政 府改 革 官 僚 主 义去 除 繁 文 缛 节顾 客 至 上正 确 授 权精 兵 简 政把 人 民 放 在 第 一 位 的 政 府重 新 确 立 明 确 的 目 标
38、:顾 客 满 意 度多 引 导、少 干 预权 力 下 放，职 责 分 明激 励 机 制 代 替 各 种规 章 制 度建 立 以 成 果 为 导 向的 预 算引 入 竞 争 机 制用 市 场 手 段 而 不 是行 政 手 段 解 决 问 题“再 造 政 府”运 动政 府 绩 效 指 标 体 系绩 效 预 算绩 效 评 价 体 系预算绩效管理理论与实务72四、开展绩效预算的技术路线l理想状态下的绩效预算改革路线：首先，在公共部门进行绩效管理其次，在绩效管理已经形成共识基础上，开展全面的财政支出绩效评价期间，通过绩效审计，推进绩效管理和财政支出绩效评价最后，全面开展绩效预算预算绩效管理理论与实务73
39、四、开展绩效预算的技术路线l典型国家（美国、澳大利亚等）的绩效预算改革路线：首先，选择典型资金，开展财政支出绩效评价其次，通过财政支出绩效评价，推进公共部门的绩效管理，同时总结经验，全面推进财政支出绩效评价其次，通过绩效审计、政府目标量化等，推进绩效管理最后，先在项目预算领域，推进绩效预算，然后，把整个公共部门的预算，转化为一个项目预算集，推进全面的公共部门绩效预算。预算绩效管理理论与实务74四、开展绩效预算的技术路线l中国典型地区（南海）的绩效预算改革路线：首先，在典型领域开展绩效评价其次，总结绩效评价经验，形成全面的绩效评价体系，推进公共部门的绩效管理最后，形成人员经费标准化、项目经费绩效
40、化的绩效预算体系预算绩效管理理论与实务75四、开展绩效预算的技术路线l财政部的改革路线是：l2002年起，开始倡导绩效预算l2003年起，财政部相关司局开始试点探索l2004年起，各地开展绩效评价试点探索l2007年起，全面开展财政支出绩效评价试点，各地财政部门逐步建立绩效评价机构l2010年，财政部在预算司成立绩效评价处l2011年，开始建立预算绩效管理体系预算绩效管理理论与实务76四、开展绩效预算的技术路线审计署：从2005年起，就开始绩效审计，并希望通过绩效审计，成为公共部门绩效管理的主体人事部：从2006年起，开始计划把对行政事业单位的考核制度，转化为绩效考核体系；从2008年起，开始
41、在事业单位试行绩效工资制度预算绩效管理理论与实务77四、开展绩效预算的技术路线结论：中国的绩效预算改革，建立起以绩效为核心的绩效管理体系，从而推进行政管理体制改革，这是改革的最终目标。改革的起点，是财政支出绩效评价。绩效预算体系，是财政改革的最终目标，但在整个绩效预算改革中，仅仅是中间目标。绩效审计，则是推进这些改革的重要外部动力。预算绩效管理理论与实务78四、开展绩效预算的技术路线结论：我国财政部门一直是绩效预算改革的主推者，但要把绩效预算的方法全面用到部门预算编制上，仍然在技术上存在着一定的困难。当前主要是按照“项目预算绩效化、部门预算标准化”的逻辑，部门预算的核心是标准化，项目预算的核心
42、是绩效化。预算绩效管理理论与实务79五、如何开展绩效管理1、什么是绩效管理2、绩效管理的基本原则3、项目预算的绩效管理4、一般预算的绩效管理预算绩效管理理论与实务80五、如何开展绩效管理所谓绩效管理，就是以绩效为核心，把私人领域的一些理念引入公共领域，对政府内部管理制度、运行机制进行全面的改革，提高政府的执政能力。什么是绩效管理什么是绩效管理预算绩效管理理论与实务81五、如何开展绩效管理因此，推进绩效管理，实际上是指政府运行方式的改革。它的核心，是提高政府的工作效能。它的内容，包括了各项政府运行机制和管理制度的改革。它的目标，是减少政府运行成本，提高政府的公共产品和公共服务的产出。什么是绩效管
43、理什么是绩效管理预算绩效管理理论与实务82五、如何开展绩效管理绩效管理的基本原则：投入产出法绩效管理的基本原则绩效管理的基本原则预算绩效管理理论与实务83五、如何开展绩效管理项目预算是针对某一项目设立的预算。而每个项目，都是要固定目标的。因此，项目预算的绩效管理，实际上就是围绕着项目目标（绩效），实现的项目管理。项目预算的绩效管理项目预算的绩效管理预算绩效管理理论与实务84五、如何开展绩效管理1、项目的定义朱兰：项目就是一个计划要解决的问题。美国项目管理协会（PMI）：项目是为了完成某一独特的产品、服务或任务所作的一次性努力。项目预算的绩效管理项目预算的绩效管理预算绩效管理理论与实务85五、如
44、何开展绩效管理2、项目的特点l有明确界定的目标l项目的执行是通过一系列关联任务来完成的l项目有具体的时间计划l项目是一次性努力，独一无二的l项目包含一定的不确定性l项目需要运用各种资源来执行l项目组织的临时性和开放性l每个项目都有客户项目预算的绩效管理项目预算的绩效管理预算绩效管理理论与实务86五、如何开展绩效管理3、项目管理的基本模型lc=f(p,t,s)lC：费用或预算约束范围，即费用指标lP：达到预算的绩效，即目标lT：按时，即进度指标lD：符合指定的工作范围，即性能指标即：项目管理的目标就是在一定的预算范围内，能够按时按质地完成任务。项目预算的绩效管理项目预算的绩效管理预算绩效管理理论
45、与实务87五、如何开展绩效管理4、项目管理方法计划评审技术关键路径方法网络图分析技术项目成本管理项目预算的绩效管理项目预算的绩效管理项目合同管理项目合同管理项目质量管理项目质量管理项目冲突管理项目冲突管理项目风险管理项目风险管理项目人力资源管理项目人力资源管理预算绩效管理理论与实务88五、如何开展绩效管理项目预算的控制要素项目预算的绩效管理项目预算的绩效管理预算绩效管理理论与实务89五、如何开展绩效管理项目预算的绩效管理项目预算的绩效管理依据链与证据链：控制时间、资金与质量的重要条件如何控制与管理公共项目的时间与资金？这是项目预算绩效管理的核心问题。通过对一些公共项目的解剖，我们发现，仅仅依靠
46、财务数据，是不可能控制整个项目的质量、时间与资金的。因此，必须对公共项目执行中相关的信息进行全方位的管理。在浩如烟海的数据中，如何寻找我们所需要的数据，并通过对这些数据的管理，来实现项目执行管理的目标？这是解决问题的关键。预算绩效管理理论与实务90五、如何开展绩效管理为此，我们提出了依据链和证据链的理论：l所谓依据链，就是项目资金拨款的依据，这些依据，从项目立项报告开始，到固定资产移交表为止，它是项目执行单位据以开展本项公共项目的基本依据。在这些依据中，最主要的依据，就是项目执行单位与其他部门签订的各类合同。l之所以称之为依据链，就是指从项目立项到项目结束，所有的合同，都是有着严密的逻辑关系：
47、因为要甲项事务，因此签订了甲号合同；甲号合同执行完后，就要执行乙项事务，就是签订乙项合同。在一个公共项目中，从第一个合同，到最后一个合同，实际上形成了一个项目执行阶段的各个链条。抓住证据链，可以很好的掌握项目的质量，并能把握住项目的进度和项目拨款的时间。项目预算的绩效管理项目预算的绩效管理预算绩效管理理论与实务91五、如何开展绩效管理l所谓证据链，是指项目资金拨款的证据。所有的资金支出，都是需要一定的原始票据作为证据的。在公共项目管理中，除了财务制度所规定的原始证据外，还存在着一系列证明某项业务进展的证据资料。如领料单、土方记录单等。只有取得了这些证据，才能真正把握住项目执行的真实情况。l证据
48、链是建立在依据链基础之上的。没有合同，就没有合同执行所产生的证据。由于依据形成了链条，因此，证据也形成了相应的链条。项目预算的绩效管理项目预算的绩效管理预算绩效管理理论与实务92五、如何开展绩效管理项目预算绩效管理核心内容（1）审查依据链的逻辑性，看每一个依据，是不是可以形成整个项目依据链的一个环节。通过依据链的环环相扣，可以解决很多项目造假的问题。（2）审查每一个依据的准确性，看每一个依据的内容，不是必需。（3）审查好每一个证据的合法、真实、有效性。一个依据，是通过若干个证据来实现的。因此，每个证据是不是合法、真实、有效，将直接影响着项目的质量，也影响着资金拨付的质量。项目预算的绩效管理项目
49、预算的绩效管理预算绩效管理理论与实务93五、如何开展绩效管理当然，为了实现这些目标，还必须根据项目预算的要求，建立一系列的项目管理制度。从而保证绩效目标的实现。项目预算的绩效管理项目预算的绩效管理预算绩效管理理论与实务94五、如何开展绩效管理（1）项目库管理制度（2）立项管理制度（3）评审管理制度（4）招投标管理制度（5）概算、预算审批制度（6）项目执行管理制度（7）决算审批制度（8）固定资产移交制度项目预算的绩效管理项目预算的绩效管理预算绩效管理理论与实务95五、如何开展绩效管理按照发达市场经济国家的理念，一般预算，即部门预算，实际上也是以项目预算群的形式出现的。因此，从根本意义上讲，一般预
50、算管理，就是对项目群的绩效管理。一般预算的绩效管理一般预算的绩效管理预算绩效管理理论与实务96案例：明尼苏达州农业部年绩效报告案例：明尼苏达州农业部年绩效报告明尼苏达州是美国各州中绩效预算改革成绩比较显著的。1992年该州颁发了“明尼苏达里程碑”文件(Minnesota milestones)，该文件中勾勒35个主题，20个主要任务，和79个重要事件（milestones）。并于1994年开发了年度绩效报告。这里仅选取了农业部绩效报告中的一段。从中可以看出，在这份绩效报告中，既进行了计划（目标）绩效与实际绩效的比较，并且，它的绩效目标，实际上包括了三年的战略性目标。五、如何开展绩效管理一般预算
