1、第二章土地政策的形成与实施第一节 土地政策系统一、构成要素一、构成要素政策主体：政策主体：国家、政党国家、政党政策目标政策目标政策手段：政策手段：行政、法律、经济行政、法律、经济政策客体：政策客体：适用范围适用范围土地政策土地政策土地政策管理的目标土地政策管理的目标1、保障需求、保障需求 通过地权、地价、地税等管理途径实现土地在通过地权、地价、地税等管理途径实现土地在占有、使用、收益等方面的相对公平，避免人地关系占有、使用、收益等方面的相对公平，避免人地关系的畸形状况和土地利益分配中的悬殊差别。的畸形状况和土地利益分配中的悬殊差别。2、生态系统与环境目标、生态系统与环境目标 实现土地资源的持续
2、利用，防止土地荒漠化、盐实现土地资源的持续利用，防止土地荒漠化、盐碱化、水土流失等碱化、水土流失等 3、实现土地资源优化配置、实现土地资源优化配置 v有限的、稀缺的有限的、稀缺的提高土地配置效率便成为首要目标，从提高土地配置效率便成为首要目标，从而使有限的土地面积产生不断增长的经济价值，满足日益增长的而使有限的土地面积产生不断增长的经济价值，满足日益增长的社会需要。（尤其是通过地权、地籍管理）社会需要。（尤其是通过地权、地籍管理）v土地配置的宏观性土地配置的宏观性地价行政、地税行政、土地利用行政地价行政、地税行政、土地利用行政等行政途径将发挥重要作用。等行政途径将发挥重要作用。中央中央目标目标
3、一般性目标一般性目标地方政策目标地方政策目标二、土地政策环境1、政治环境、政治环境 主要考虑政策执行过程中对政治方面而带来主要考虑政策执行过程中对政治方面而带来的变化及所产生的政治影响的变化及所产生的政治影响。2、经济环境、经济环境 主要考虑土地决策产生的经济效益或对社会经济主要考虑土地决策产生的经济效益或对社会经济的影响。经济的发展和社会的稳定离不开土地的管的影响。经济的发展和社会的稳定离不开土地的管制，土地管理部门作为一个权力部门、综合服务部制，土地管理部门作为一个权力部门、综合服务部门，执法监督部门，只主要任务在于协调建设与吃门，执法监督部门，只主要任务在于协调建设与吃饭之间的矛盾，协调
4、建设用地内部之间矛盾，合理饭之间的矛盾，协调建设用地内部之间矛盾，合理分配有限的土地资源，它能为国家财税提供直接的分配有限的土地资源，它能为国家财税提供直接的经济收益经济收益3、社会心理环境、社会心理环境 主要考察某项政策对社会上各类人员产生的主要考察某项政策对社会上各类人员产生的心理影响及可能出现的变化趋势。土地政策管心理影响及可能出现的变化趋势。土地政策管理的社会心理效果主要从政策推行中的稳定件、理的社会心理效果主要从政策推行中的稳定件、连续性公平性、合理性和导向性等方面考虑，连续性公平性、合理性和导向性等方面考虑，良好的土地政策管理的心理效果有利于人们产良好的土地政策管理的心理效果有利于
5、人们产生稳定感、公平感、信任感、责任感、安全生稳定感、公平感、信任感、责任感、安全感有利用增强社会稳定、提高社会生产效率。感有利用增强社会稳定、提高社会生产效率。4、科技环境、科技环境科技进步提高土地生产力科技进步提高土地生产力 土地政策制定：土地政策制定：土地政策主体以一定的土地科土地政策主体以一定的土地科学和决策科学等理论及价值取向为指导，依据社学和决策科学等理论及价值取向为指导，依据社会发展与国情状况，围绕着特定的经济社会效益会发展与国情状况，围绕着特定的经济社会效益所作出的调整人地关系的决策。所作出的调整人地关系的决策。第一节 土地政策制定科学化科学化 民主化民主化 法制化法制化 土地
6、政策制定程序提出问题提出问题确定目标确定目标设计方案设计方案方案论证的优选方案论证的优选实施方案，追踪决策实施方案，追踪决策2是土地政策主体为解决土地问是土地政策主体为解决土地问题而提出酌要求和要达到的目题而提出酌要求和要达到的目的，也就是通过制定政策和实的，也就是通过制定政策和实施政策所要达到助理想状态和施政策所要达到助理想状态和衡量达到的目的的指标衡量达到的目的的指标3在弄清问题、确定目标的基础在弄清问题、确定目标的基础上，根据实际情况和既定目标上，根据实际情况和既定目标的要求，设计和拟定解决问、的要求，设计和拟定解决问、实现目标的决策方案，为决策实现目标的决策方案，为决策做好准备做好准备
7、4对已经设计的土地决策方案的对已经设计的土地决策方案的可行性和利弊得失，进行深人可行性和利弊得失，进行深人的讨论、研究和分析，给予系的讨论、研究和分析，给予系统的、科学的论证，做出正确统的、科学的论证，做出正确的估价，为选择方案提供科学的估价，为选择方案提供科学的依据的依据5指在实施决策方案过程中，当指在实施决策方案过程中，当行政环境和行政目标发生重大行政环境和行政目标发生重大变化，或者发现决策有重大失变化，或者发现决策有重大失误时，就原来的问题重新进行误时，就原来的问题重新进行决策或对原来的决策进行调整决策或对原来的决策进行调整的方法的方法1提出和表达某一阶级、阶层提出和表达某一阶级、阶层或
8、集团对土地利益的要求或集团对土地利益的要求国土部开展土地执法百日活动 重点查以租代征 为解决当前土地执法方面存在的突出问题，国土资源部决定从2007年9月起到年底，集中100天时间，开展以查处“以租代征”为重点的全国土地执法百日行动。百日行动一个月 520多起土地典型案件被曝光主要任务 （一）“以租代征”行为的整治 重点查处违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等方式非法使用农民集体所有土地进行工商企业项目建设的“以租代征”行为。到今年底，国土资源管理部门要对“以租代征”的违法违规问题，逐一清查到位，并依照有关法律法规的规定严肃处理。对未依
9、法办理农用地转用和土地征收审批，国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任；对单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任。（二）违反土地利用总体规划扩大工业用地规模行为的整治 重点查处现有已审核公告的开发区擅自突破国土资源部核定的四至范围，违反土地利用总体规划圈占土地的行为；查处以“工业集中区”等名义，违反土地利用总体规划圈占土地进行工业用地开发的行为。到今年底，全面清理开发区或以“工业集中区”等名义违反土地利用总体规划圈占土地的问题，对发现的问题分类进行处理，进一步规范开发区用地行为，巩固开发区清理整顿成果。在新一轮土地利用总体规划批准之
10、前，各地一律不得在规划范围外以开发区、“工业集中区”、“产业集聚区”等各种名义非法调整规划。（三）“未批先用”行为的清理和整治 重点清查城市批次建设用地未依法办理建设用地审批手续，先行征地、供地、施工建设的违法违规行为。到今年底，全面查清各地城市批次建设用地“未批先用”的建设项目，在查清事实的基础上，予以处理。对单独选址建设项目未依法办理建设用地审批手续，擅自先行动工建设的行为，到今年底，要查清事实，分析原因，明确责任，区分不同情况，分类提出处理意见。同时，要研究进一步改革和完善建设用地报批程序的办法。土地违法大幅上升的真正症结在哪？在中央出台房市调控政策后，土地违法成为被重点查处的对象。但是
11、，在这一过程中，引起了土地升值效应，升值效应增加了违法者的预期收益，一旦惩处力度跟不上，就可能导致收益成本远远大于违法所承担风险和成本的局面。做几个楼盘催生一个亿万富翁，房地产暴利成“聚宝盆”，其背后往往有一些企业的违规违法操作，并伴生着权钱交易的腐败现象。马克思曾说：“当有100利润，资本就会铤而走险；当有300利润，资本就不惜冒着杀头危险。”这个规律在土地违法问题上同样有效。以旅游开发为名变相圈地建别墅 土地违规花样多 瞭望新闻周刊近日在陕西、河南等地采访中发现，当前土地违法违规出现四个值得关注的新动向：一是以“基地”、“密集区”等为名，变相设立“开发区”圈地招商；二是以党政机关搬迁为名，
12、以地生财圈地扩城。三是以旅游开发为名，变相圈地建别墅。四是违法占地查处难，土地复耕走形式。土地政策决策的种类 个人决策、集体决策和群体决策个人决策、集体决策和群体决策 中央决策、地方决策和基层决策中央决策、地方决策和基层决策中央政府中央政府县以上政府县以上政府县以上政府县以上政府乡镇机关乡镇机关 土管所土管所土管所土管所乡镇机关乡镇机关 定性决策和定量决策定性决策和定量决策n 政治原则政治原则n 法律原则法律原则n 政策分析政策分析n 统筹学统筹学n 数理统计数理统计n 系统分析系统分析n 计算机技术计算机技术原则和方法原则和方法针对的决策针对的决策基本农田基本农田保护条例保护条例城镇国有城镇
13、国有土地出让土地出让转让条例转让条例土地利用土地利用总体规划总体规划土地利用土地利用计划及城计划及城镇规划镇规划 确定型决策、风险型决策和不确定型决策确定型决策、风险型决策和不确定型决策确定型确定型风险型风险型不确定型不确定型目标明确目标明确条件确定条件确定结果可预测结果可预测存在不确定因存在不确定因素，进行选择素，进行选择时需要冒风险时需要冒风险条件更不确定条件更不确定结果无法预测结果无法预测和估算和估算低低高高不确定程度不确定程度 经验决策和科学决策经验决策和科学决策个人的经验、习惯、思维定式和生活阅历具有一定工作经验和思想水平-熟练工科技发展政府职能扩张，加入科学的方法科技比例越来越高经
14、验决策阶段经验决策阶段科学决策阶段科学决策阶段技术含量技术含量影响土地政策决策的因素政策和法律政策和法律信息来源信息来源外界压力外界压力对问题性对问题性质的认识质的认识决策体制决策体制决策方法决策方法个人素质个人素质 土地政策执行的概念 土地政策执行（或称土地政策行为、土地政策实施）是国家土地政策机关及其行政人员贯彻、实现土地政策决策以达到预期目标的全部活动或整个过程。第三节 土地政策执行土地决策与土地执行的比较土地政策决策土地政策决策注重目标与方注重目标与方案的分析研究案的分析研究注重方案的实施注重方案的实施和目标的实现和目标的实现强调决策的科强调决策的科学性和正确性学性和正确性行政命令、说服行政命令、说服教育、经济法律教育、经济法律手段手段强制性强制性法律、条例法律、条例What to do?How to do?
