1、公共管理学（第3版）第十一章 公共预算与财务管理 在公共管理领域，预算以及财务管理的地位十分重要。没有有力的财政支持，公共管理难以为继；从公共政策的角度来看，公共预算和财务管理事实上便是政府制定有效公共政策的过程，因为财务预算事实上是以货币数字表达的政府政策和施政计划。从组织管理绩效的角度来看，公共预算和财务管理是控制成本、衡量绩效的主要依据。从社会角度来看，公共预算和财务管理是促使社会财富的分配趋于合理，实现社会公平的主要途径。目 录/CONTENTS公共预算的性质与功能01政府预算制度及其评估03公共预算的原则02政府会计0405政府财务报告06政府采购管理07政府审计公共预算的性质与功能
2、Part.0111.1.1政府预算的性质n政府预算，可以从不同角度予以审视和分析。学者瓦尔达夫斯基曾说预算可以指许多不同的东西：一项政治行动、一项工作计划、一次未来预测、一个启蒙源泉、一次愚昧的举动、一个控制机制、一种对限制的逃避、一种行动手段、一种进步的障碍。当代著名的预算专家鲁宾曾于1997年这样描述预算：n预算反映了政府做什么或不做什么的选择，反映了一般公众对什么样的服务政府应该提供的共识。n预算反映了政府所提供诸多服务的优先权。n预算反映了为地方和全体选民，为效率、效能以及更大的公共目标而做出的决策的相对比例。n预算为公民提供了强有力的责任工具，使公民可以知晓政府是如何花钱的，政府是否
3、遵循着公民的偏好，预算连接着公民的偏好和政府的产出。n预算反映了公民对不同的税种和不同税率的偏好，以及特殊纳税人群体转移税收负担的能力。n预算对国家的整体经济发生着影响，因此财政政策影响着就业水平在某时间有多少人失业。n预算反映着不同个体、组织影响预算结果的相对权力。n我们可以将预算界定为：一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。11.1.2政府预算的功能n政府预算制度起始于“抑制”统治者对被统治者的财政要求，其原意在于落实民主政治的监督功能，以防止行政权力的扩
4、展，加重人民的税务负担，但随着民主政治的发展、政府角色以及职能的转化，现代的政府预算功能也随之扮演着偏重财务规划、管理的积极角色。n依据美国学者阿克塞尔罗德(Axelrod,1988)的分析，政府预算的功能有下列主要面向：n为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置n通过税收和借贷(公债)筹措预算财源n通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展n促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任n控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合n提供不同层级间资金转移的机制n作为预算计划的社会和经济发展的工具n经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济性、效率和效能公共预算的
5、原则Part.02针对传统预算所强调的民主政治监督功能及财务收支规划功能，德国学者马克斯（Marks）的八点原则最具代表性。n公开原则。政府预算内容应公开，让所有国民充分了解政府的收支状况、财务计划及施政内容。n明确原则。政府预算的收入来源及支出用途、项目与分类皆应明确。n事前决定原则。政府预算应在年度开始前，经由议会审议通过。n严密原则。预算应对各支出项目产生约束力，并力求与将来的决算一致。n限定原则。预算的各个项目相互间应有明确的界限，禁止经费相互流用，同时限定在同一年度支出。n单一原则。国家的财政收支应纳入一个预算内做综合表示，不得另有独立的预算。n完全原则。所有收入与支出完全列入预算中
6、，亦即不得有任何预算外的收支，以维持国家财政的完整。n不相属原则。任何财政收入与支出，不得有个别相属关系，如以特定收入支应特定支出。上述传统预算原则的基本精神，在于强化民主议会对政府行政部门的控制，时至今日，由于政府任务的不断扩大，政府预算与国民经济及全民福祉的关系密不可分，上述各项预算原则的适用性颇受争议。11.2.1传统强调民主政治监督的预算原则基于预算的经济稳定、资源配置及行政管理等功能，现代的预算原则不应再局限于民主政治监督控制，政府行政责任与行政职能的加强更为重要，美国前预算局局长史密斯所倡议的新预算原则有下列八项：(1)计划原则。政府所有预算皆应按照计划来编制，预算反映政府计划，两
7、者具有密切关系。(2)责任原则。行政首长对于预算的责任是使行政机关的计划符合立法部门所反映的民意，并以最低廉的成本来执行计划。(3)根据报告原则。预算的编制、立法与执行，均应根据政府各机关的财务及业务报告，而非盲目地任意决定预算。(4)具备适当权力原则。行政机关为有效执行预算，必须有执行预算的权限及执行职权的必要人员。(5)多元预算手续原则。政府预算的手续，可依行政活动、工作计划的不同而有差异，无须强求一致。(6)自由裁量原则。对于政府各支出项目及内容，不宜过分详订并限制留用，在不违反施政方针或目标的前提下，可授予各机关自由裁量的空间，以更有效率地使用资源。(7)预算时间弹性原则。为充分发挥预
8、算的经济稳定功能，政府施政计划的实施及经费支出时期，可随总体经济状况做必要而有弹性的调整，例如多年期大规模公共建设的资本性支出，即有其时间弹性的必要。(8)预算机关关联原则。中央预算机关与各机关执掌预算及计划的部门，应相互保持充分联系及协调与合作的关系。预算的规范性原则并非一成不变的，预算原则将随着预算的时代功能及制度的演进而改变，我们学习预算原则的目的，主要在于了解如何通过这些原则进行预算过程，达成预算制度所预期的功能。11.2.2提升行政绩效的预算原则政府预算制度及其评估Part.0311.3.1复式预算n自20世纪30年代以后，随着国家干预和福利国家的发展，人们逐渐认识到了传统预算制度的
9、缺陷，认为政府之预算不应仅以监督政府财政的消极目的为限，更应负起积极的使命，以预算作为挽救经济危机和发展国家的积极的工具。最初将预算编制方式进行改革以适应经济政策的国家为瑞典。1937年，瑞典改变了传统的预算制度，放弃预算的逐年平衡，而改采用与经济的景气循环同期的预算平衡原则，这种消除景气循环的预算方法，虽赋予政府财政政策以弹性，但依国家资本状况的变化，衡量财政健全与否的原则依然保持。n复式预算制度的作用在于发挥预算的经济功能，亦即使预算完成经济政策的任务。从有关国家实行的结果来看，不仅在经济景气调节方面有成效，而且有助于推动经济的开发和经济的增长。此后许多不发达国家亦采用这一预算制度，以进行
10、资源开发和经济建设。n复式预算制度中资本预算成为独立预算后，一方面有助于资本形成，另一方面确立了长期平衡观念。但复式预算的作用有其限度，采取这种制度后，不可认为经常性收入仅充作经常性支出，而政府投资所需资金，应完全依赖借入；更不应将资本预算视为政府财政赤字方便处理的方法。11.3.2绩效预算n绩效预算(performancebudget)一词，系美国胡佛委员会，亦即行政机关组织委员会于1949年对国会的报告中提出。该报告称：“绩效预算系基于政府的职能、业务与计划所编制的预算 绩效预算将注重一般重要工作之执行，或服务之提供，而不着眼于人员劳务、用品、设备等事物之取得。预算最重要之事，系工作或服务
11、之完成以及该项工作或服务付出的若干成本。“n据此，绩效预算的目的，在于便利政府在会计年度内，完成各项工作计划与所列举的具体建议，其编制是以政府应做的工作或应提供的服务事项为基础，并汇总表示每一工作与服务的事项所需的成本。n政府机关绩效预算的编制应采取下列步骤：决定适当的计划种类；将计划分割成数个子计划；针对每一个子计划的细部活动进行评估，以确定所需经费；汇总所有经费资料编制预算。n经过上述步骤，绩效预算因此又可称为成本预算或成本分析预算，它可以使计划与预算合一；使成本与工作对照比较；使效率与考核相关联。因此，绩效预算的特征为：(1)注重最后产出而非投入(2)强调各种产出或计划所需投入间的关系(
12、3)尽量使计划包罗无遗，并关注于活动所具有的全部贡献及其发生的全部成本。11.3.3设计计划预算（1）n设计计划预算制度，1961年由美国国防部部长麦克纳玛拉(RobertMcNamara)首先推行于美国国防部，嗣后于1965年约翰逊总统发表备忘录指示20个左右的行政部门推行此制度。此制度用至1971年尼克松总统下令废止始告终结。n所谓设计计划预算制度，是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标与可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预算制度。n所谓设计计划预算制度，系目标的设计(planning)
13、、计划的拟定(programming)与预算的筹编(budgeting)三者合而为一的一种预算制度，亦即以设计为中心，以分析为手段，以达成提高行政效率为目标。它与以控制为中心的总额拨款、以管理为中心的绩效预算制度均不相同。n设计计划预算制度的主要特质有以下四点：以运作化观点去分析计划的目标；分析一年和数年内政策计划的总成本；分析达成目标的不同方式，此可使用成本效益分析的方式进行；以比较的方式去研究分析所有政府政策计划之成本与利益的系统方法。11.3.3设计计划预算（2）n设计计划预算的编制主要采取以下步骤：n政策目标的规划。将组织的长期目标予以明确设定，并拟定达成此项目标的各种替代方案，分别评
14、价并排列优先适用顺序。n制定细目计划。就政策目标的设计，设定一个较为可行的预定期限，通常为五年，预计整个期限所需的投入与可能的产出，并做时间的分配。n预算的编列。针对前两个阶段的成果，筹措被采行计划所需的年度经费，并编列预算。11.3.4零基预算n零基预算制度源于对设计计划预算制度精神的修正。零基预算意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时亦应提升计划削减或裁并的可能性。因此，零基预算与设计计划预算的最大差别在于前者重视计划的削减，后者则强调计划的发展。n一般而言，零基预算制度的主要程序为：n划分决策单元：确定预算之最低层级的组织或计划单位，而且每个单位皆有配置管理者负责该单元内的整
15、体行政业务之运作。n编拟决策包：所谓决策包，乃是指决策单元的主管人员针对决策单元所进行的目的与功能性年度评估，其内容为：第一，决策单元所拟定的计划内容与目标之说明；第二，决策单元所欲采取行动之分析；第三，上述行动之成本效益分析；第四，决策单元履行计划所需之人力与绩效之分析。n最高决策首长及立法委员根据决策包比较各决策单元之计划并排列计划的优先顺序。要完成前述决策包，各决策主管人员至少需提供下列两项信息：第一，确切提出完成任务的各个方案之评估以及说明方案之所以被选择的原因；第二，主管人员必须明确指出经费的层次性：最低经费、维持现行运作所需经费、经费扩张的程度。政府会计Part.0411.4政府会
16、计n政府会计是分析、记录、汇总、评估及说明政府机关的财政活动与财政状况的科学和艺术，也是那些对结果感兴趣的人交流信息的艺术。n为了保证建立有效的政府会计，许多国家都建立了严格的政府会计制度、程序和准则。美国全国政府会计委员会曾制定了政府会计的13条基本原则，美国注册会计师协会也重申了这些原则，并且将它归纳为7项：政府财务报告Part.0511.5.1政府财务报告的目的和功能n政府财务报告的目的是为评价管理效果和资源占用情况提供有用的信息，它报告政府机关已经获得了什么和将能获得什么。财务报告通过对过去预算执行情况的评价提供财政能动性的经营效果和财政约束的指标。这些信息同样有助于财务报告的用户预测
17、未来和决定资源配置。一般而言，财务报告的目的有下列四个方面：作为衡量政府施政绩效的依据；作为了解政府财务状况的判定标准；作为分析工作业务成本的工具；作为判断财务是否合法的依据。n根据英国财务行政学者利克尔曼(Likierman,1992)的见解，政府财务报告的主要功能包括以下几点：n承诺与职务n责任和回溯报告n规划与授予信息n生存能力n公共关系n事实与数字的来源政府财务报告，无论其形式如何，都应符合某些基本的质量要求，财务报告须尽最大可能满足不同需求者的要求。一般而言，一个高质量的财务报告应符合下列基本要求：n及时性。财务报告会因过时而失去其价值，所以财务报告须及时，以便充分利用。n内容的公正
18、性。财务报告所反映的事务都必须符合实际情况，以便人们准确了解有关财务运转的情况。n适用性。提供的信息必须面向客户的要求。n可信性。财务报告提供的信息是有依据的，并且反映的情况是有意义的。n可比性。财务报告提供的信息应该便于比较以满足做出决策的需要。n中立性。财务报告中的信息不应有故意的倾向性和偏见。n物质性。信息科目可能使财务报告的有关读者在判断和行动方面产生影响和差别。财务报告应该包含物质的和质量的或数量的信息。n连贯性。不同时期的会计方法和主要的会计基础不变，报告的财政数据应该从这样的账户中获得，它所反映的物质内容在不同时期都按不变的基础进行。n内涵的丰富性。财务报告中的信息是可理解的、清
19、楚的以及简明扼要的。11.5.2政府财务报告的质量要求11.5.3政府财务报告的需求者公共部门财务报告具有评估绩效、规划、提供财务信息或公共关系等功能，其所涉及的使用者范围自然是相当广泛的，有些使用者与财务报告有直接利害关系。下面就公共部门财务报告的可能使用分述如下：n民意代表。民意代表往往以政府的财务报告为依据，来评估和监督政府政策的效果或经费支出的情况。n选民或纳税人。选民、纳税人有权利通过财务报告了解他们所授权的政府提供哪些施政措施与服务。n顾客。使用公共部门所提供的服务的顾客有时也希望了解政府今年将提供何种服务及未来的展望。n公务员。有些公共部门的公务员会比较关心本身的就业保障与工资调
20、整。n 消费者与供给者。他们可从政府的财务报告中了解公共部门的资金能力或产品供应的情况。n政府机构。许多政府机构也许想知道其他公共部门组织的财务情况，以从中了解其业务范围及政策走向。n市场竞争者。为了掌握有关的商机或信息，这些竞争者自然对公营企业的财务报表感兴趣。n管制者。政府部门的管制单位从中了解组织的资金运用是否合理恰当，是否符合有关的规定。n捐赠者。某些公立大学或研究机构的创设资金部分来自外界的捐赠。n其他关心的团体。诸如环保集团相当关注环境保护的主管机关在经费使用及资金分配上的情形。另外，研究政府预算的学者自然也十分关心政府的决算报告并注意收集这方面的资料。政 府 采 购 管 理Par
21、t.0611.6.1政府采购的一般准则根据国际组织和有关国家的规定，政府采购协会提出了采购的准则，包括以下几个方面：n透明。采购作业应公开，不能私下进行，避免利益输送之嫌。n一贯性。采购方式、流程与政策应前后一致，不得朝令夕改。n公众的信任。采购作业应做到赢得人民的信任，即以公开诚信原则进行，无贪污不法之行为。n公平对待厂商。对于所有符合提供产品条件的厂商皆一视同仁，不得厚此薄彼，图利特定厂商。n提升经济与最大化购买价值。购买应以最低成本(最经济的)方式取得财货，即让经费的使用获得最大化购买价值。n促进竞争。政府应通过向不同厂商的购买来促进市场的竞争，而非造成厂商市场独占力量的增强。n监督保证
22、品质与无瑕疵。采购管理的基本原则之一，即确保所购买之财货品质的完整无瑕疵，以符合公务需要及减少损失风险的发生。11.6.2政府采购的方式（1）n采购事务可分为由各部门自行采购的分散采购、由专门部门负责采购的集中采购及各机关联合采购三种，其优缺点分述如下：n分散采购之优点为：高度专业部门可自主决定采购决策，以其专业知识分辨采购物品的品质，亦可配合其业务需要适时进行采购。n分散采购的缺点有：(1)不易产生标准化采购作业指导：各部门因个别业务性质不同，加上各自为政，不易有一致性的采购政策或策略，亦不易达成标准化的采购方针。(2)采购决策可能与预算财务制度不符：各部门人员可能对于预算财务规定等不熟悉，
23、而导致其决策与有关规定抵触。(3)采购财货与劳务缺乏内部控制：各部门自行负责采购，缺乏专门部门负责采购验收。11.6.2政府采购的方式（2）n集中采购的优点为：节省采购成本，建立有效率的采购制度；减少各部门个别采购可能造成的不当行为。n集中采购的缺点有：各部门需配合采购部门之进度而调整业务。n负责集中采购的部门，其人员如同各部门的采购代理人，对其要求如下：n采购代理人须熟悉供给来源n了解定价与市场特征n了解组织法令限制n对审查与执行采购政策负责n与销售厂商或承包厂商互动n在投标过程中代表组织11.6.2政府采购的方式（3）n联合采购是指各机关联合起来共同采购，其目的在于节约采购成本。n联合采购
24、的优点为：n可采购到较低价格的产品。n品质管制较个别机关为佳。n对厂商有较多的选择。n联合采购的缺点有：n参与的机关需放弃部分弹性。n参与的机关可能需配合联合采购的时间而改变其操作方式。n将原由机关控制的品质管理移至其他地方。n增加运输成本。11.6.3采购制度、方法与决策n有效率的采购需建立在完善的制度基础上，也就是需要有相关的法令规章与作业程序对各项基本要素与采购方法予以合理规范。n采购制度之基本要素：n一个完善的采购制度需规定以下事项：订定组织内部采购之各方责任。采购财货与劳务的方法。规格说明书的格式。销售厂商与承包商之规定。行为道德标准。内部控制。存货管理。n采购方法：采购方法一般可分
25、为四种：竞标、比价、议价以及非竞争性协商。n上述四种采购方法无论采用哪一种都可以，重要的是政府机关本身应订定一套一致的采购政策，并对所有厂商一视同仁。尤其需重视一致性与透明化，否则很容易因机关决策者个人因素，而偏好特定厂商或采用特定采购方式。n对于厂商亦应让其了解机关有权拒绝所有投标，若因预算限制，机关可以在厂商得标后，甚至签约后取消合约。厂商更有义务不让政府机关造成负债，如违反专利权与著作权等。政府机关亦应要求厂商对其得标所提之价格维持一段合理时间，以避免厂商得标后短期内任意提高价格。此外，厂商亦有义务对于机关的特定要求做出正确反应。政府机关本身为获得负责任的投标，对于投标厂商的能力、信用、
26、售后服务、过去记录等皆有责任事先了解。11.6.4采购人员的伦理n采购人员首先要重操守品德，对于经管业务要尽忠职守，同时还要特别强调诚实。对于采购亦需要不断接受各种有关采购业务的训练，对于所采购的物品之市场信息等应充分搜集与了解。对于采购人员的伦理要求有以下五项：n避免利益结合。采购人员与厂商之间应避免有非公务的个人情谊或亲戚关系，以防止利益的结合。n行为公开。任何与采购有关之公务行为皆应公开，不得有私下行为。n不得接受酬金。采购人员不得接受厂商以对其所提供之服务为由的酬金。n不得接受好处费。任何公务员皆不得接受厂商的好处费，进行采购案件的游说。n利益回避。离职卸任之采购人员不得接受担任与以往
27、职务相关的厂商之聘任，避免利用以往之关系进行活动。政府审计Part.0711.7.1政府审计的范围政府审计的范围，一般而言，包括以下几个方面：n财务管理审计和合法性审计这是传统意义上审计的情况，审计是审查文件、记录、报告、内部管理系统、会计和财务程序以及另一些证据的过程。其要求：政府的财务报表所提出的内容是公正的；政府的财务往来是适当的、合法的；数字是准确的；所有财务往来都做了适当的记录；从事政府财务管理的公务人员是称职的。n效率性和经济性的审计这主要关注政府的支出是否符合经济和效率的原则，是否达到了最大化的结果。这类审计的范围包括：需要完成或提供商品或服务的数量，成本核算或支出的合理性，资金
28、保管和使用的合理性，资金来源的合理性，收费商品或劳务收入的合理性等。n3.计划绩效审计计划绩效审计包括检查和判断政府计划和行动的预期结果和效益是否达到，以及立法或行政机关确立的目标是否适当。这种审计工作包括判断下列方面：对预期结果产生负面影响的管理薄弱环节；对可能更有效或成本更低的达成目标的途径进行选择；外部的效益或损失，也就是当初确定计划时没有预计到的效益或损失。11.7.2政府审计的类型n政府审计可以按不同的标准划分为不同的类型，主要有：n事前审计和事后审计事前审计是在财务往来发生前的审查，主要审查其是否合法。事前审计是日常管理检查和细节修改的必要部分，但缺点是：耗费大，烦琐，容易削弱被审
29、计部门的责任性以及造成单位内部之间的摩擦。事后审计是在会计期终了时对财务往来的审查。它能履行政府审计中的所有审计范围。n内部审计和外部审计内部审计是指履行审查的审计者是政府行政部门的成员，其目的是通过提供信息、分析、评价和发表与管理职责及目标有关的意见，以加强管理，以便达到组织的目标。内部审计的好处是：首先，内部审计可以公正的、贴切的信息为基础，提出建设性的意见，以帮助组织解决管理中的许多问题；其次，可以及时发现和提供组织的现存问题，有助于组织及时解决和排除管理上的故障；再次，对于那些职责划分不经济或缺乏效率的组织，内部审计可以起到有效控制的功效；最后，内部审计可促进组织间更好的信息交流，有助
30、于高层管理者把注意力集中到对既定政策或程序的修改、解释和完善上。外部审计与内部审计相反，外部审计的审计者是被审查的政府或政府机构以外的执行机构的成员。11.7.3政府审计的程序为达到审计目的，政府审计基本上包括以下三个工作阶段：n调查阶段。审计的调查阶段是初步获得信息和检查工作的过程，以便于分清问题和掌握审查所必需的详细资料。调查阶段的主要工作包括：了解审查单位的制度。学习法规。初步审查。n审查阶段。审计的审查阶段是指审查或评价特殊的单位活动或在必要的限度内实现指定的或契约规定的目标的经营情况。按照指定的或契约规定的审计范围，查验该单位的经营和行政程序及实际做法、会计制度、报表、内部审计和下列
31、几个或所有方面促进内部管理控制效果的制度因素：（1）支出、收益、收入和资产的效率控制；（2）合理说明资金和财政业务往来；（3）正确、可信及有用资料的产生及报告；（4）符合适用法律、规定和决定的要求；（5）经营效率；（6）财力和人力的有效使用；（7）预期计划和活动目标的成果。n报告阶段。审计的报告阶段,即将审计结果让有关单位和人员了解。需要了解报告内容的单位或人员主要包括：(1)需要了解审查报告内容的有关立法部门或行政部门和以此为活动依据的单位职员；(2)投资者；(3)一般公众。审计报告的内容随审计范围而定，但是，一般来说，报告至少包括三个部分：一是审查范围；二是调查事实的情况报告(对于效率、效
32、益的审计)或财务报表(财务审计或守法审计)；三是审计者的观点或建议。本章小节n政府预算既是政府施政蓝图，亦是政府治理的重要工具。在现代社会，政府预算发挥着资源配置、收入规划、稳定经济、行政责任、支出控制、资金转移、经济发展等重要功能。政府预算的原则有以强调民主政治监督的预算原则和以强调提高政府绩效的预算原则。n政府预算制度的演进经历了不同的阶段，亦有不同的预算制度，主要有复式预算、绩效预算、设计计划预算、零基预算。当代世界各国盛行企业化的预算制度。n政府会计是分析、记录、汇总、评估及说明政府机关财政活动与状况的科学和艺术。在公共管理中，政府会计十分重要。n政府财务报告的目的是为评价管理效果和资源占用情况提供有用的信息。财务报告应具有及时性、内容的、公正性、可信性、中立性等特点。n政府是社会中最大的消费者。政府采购应透明、一致、诚信和公平。政府采购应有完整的制度和方法。政府采购人员亦应具备良好的职业道德。n政府审计复 习 思 考 题1.公共预算的性质和功能为何？2.政府预算的原则是什么？3.试说明不同政府预算制度的特点及优缺点。4.政府财务报告的目的和功能是什么？5.政府采购的原则是什么？6.政府采购有哪些主要方式，其优缺点是什么？7.政府采购的主要方法是什么？8.政府审计的性质、作用和类型是什么？谢谢观看2022年9月28日星期三
