1、1加拿大的应急管理加拿大的应急管理王宏伟2内容提要 加拿大应急管理的发展加拿大应急管理的发展 加拿大应急管理的框架加拿大应急管理的框架 加拿大加拿大应急管理法应急管理法 加拿大国家灾害减缓战略加拿大国家灾害减缓战略 3 民防：应急管理的起源 加拿大是美国的邻国，应急管理的发展与演变深受美国影响 加拿大应急管理可以追溯到二战时期的民防。第二次世界大战不同于以往的战争，暴力的威胁蔓延到了群雄逐鹿的欧洲战场之外。空军可以携带杀伤性武器，远距离对敌手进行打击。随着潜艇的出现以及海陆两栖攻击作战的能力增强，北美也处于战争的边缘。为了应对新的威胁提，北美需要加强自身的国土防卫。与此此时，一战退役的老兵跃跃
2、欲试。民防的呼之欲出。4 1939年，加拿大通过了空袭防范法，并指令联邦退休金与国家健康部监督其实施。负责官员权力很大，可以宣布宵禁或疏散。在珍珠港事件发生后，这个计划更名为民防，包括775个社区、大约28万人。5 二战结束后，加拿大迟迟没有解除民防部门的权力。人们对公民自由受到的限制非常不满。许多社区从即将解散的民防组织手中购买了消防设备。但是，由于苏联核武器试暴成功，人们对于战争时期的国民保护重新重视。6分权式 在加拿大，联邦负责履行军事方面的责任。但是，保护公众免受攻击却是地方政府的职责。加拿大的民防是分权式的。联邦和省政府共同承担规划、训练与协调的职能，但地方政府具体负责实施民防计划。
3、7民防的变革 1951年，国防部下的民防职能被转移到国家健康与福利部。民防被看做是对公民的关爱行为。1957年6月，枢密院办公室又成立应急措施组织（Emergency Measures Organization）。该组织主要负责政府持续性及联邦总体规划的协调。这就意味着两个规划部门都涉及民防，它们共同负责核打击背景下的公民福祉与生存。8 1959年，加拿大颁布民防法令，民防职能分散于两个部门的局面结束。应急措施组织开始独家主导民防和联邦政府持续性规划，民防人员和设施负责满足和平时期灾害应对的人道主义需求。20世纪60年代，加拿大对核打击的关注力度始终较大。各个省都通过了相关法令并形成了自己的应
4、急措施组织。1967年，加拿大应急措施组织归国防部管理。9 1973年，内阁在枢密院办公室成立新的秘书处应急规划秘书处（Emergency Planning Secretariat）,但是其职责被下放给国家应急规划机构（National Emergency Planning Establishment.）。1975年，国家应急规划机构更名为加拿大应急规划组织（Emergency Planning Canada）。20世纪70年代后期，世界日益紧张的局势使得加拿大越发重视应急规划。1980年，应急规划秘书处与加拿大应急规划组织合并，归属枢密院办公室，统一更名为加拿大应急规划组织。10 1988年
5、,加拿大通过应急法（Emergencies Act）和应急准备法(Emergency Preparedness Act)。前者取代了战争措施法，规定了政府在紧急状态下形势特殊权利的情况；后者为创立新的加拿大应急准备组织（Emergency Preparedness Canada）奠定了基础。1992年，加拿大应急准备组织归属于国防部。11关注国内问题 2001年2月5日，加拿大宣布成立关键基础设施防护与应急准备办公室(OCIPEP)，它由国防部长负责，主要应对因特网安全问题，并接管了加拿大准备组织的职能。这标志着加拿大应急管理重新关注国内安全问题。129.11后的变革“9.11”事件后，关键基
6、础设施防护与应急准备办公室被整合到了新成立的加拿大公共安全与应急准备部,（Public Safety and Emergency Preparedness Canada），部长由加拿大副总理担任。这个部由警察、安全情报、消防、边境服务、巡逻等6个机构整合而成。关键基础设施防护与应急准备办公室的功能分散到了该部的各个机构中。13 2007年，加拿大颁布新的应急管理法，应急规划成为每个联邦部门的职责，协调职能归属于国家级的应急管理组织加拿大公共安全部（Public Safety Canada）。与此相应，各个省与地区都实现了民防向综合应急管理方向发展。但是，各地的转型速度与表现不同。14 应急管理
7、的框架应急管理的框架 2005年1月，加拿大联邦、省和地区决定共同努力，改善加拿大的应急管理框架，实现联邦应急系统的协调，不能够对各省、地区的应急系统进行补充。2007年，加拿大政府发布了加拿大应急管理框架，为全国的应急管理行动提供了指南。15应急管理的目的 挽救生命，保护财产、环境和经济。保护生命是最为重要的。就最广泛的意义而言，应急管理提高风险认知的水平，有助于在加拿大建立一个更加安全、繁荣、可持续、抵御灾害和更具恢复力的社会。16应急管理的功能 应急管理由预防与减缓、准备、响应和恢复四个功能组成。它们以风险为基础，彼此之间相互依赖。历史上，加拿大应急管理重视准备和响应。不断变化的风险环境
8、要求应急管理通过灾前的预防与减缓措施，应对风险、致灾因子和脆弱性。在预防与减缓方面加大关注与投资力度，这可以预防灾害或灾害发生后对社会、经济和环境引致的成本或带来的损失。17应急管理的原则 1、责任原则。在加拿大社会的各个层面，应急管理的角色和活动都体现了责任原则。法律、政策框架和其他安排建立了指南和标准，目的是确保人们勤勉应急、恪守责任。加拿大应急管理的责任由联邦、省、地区政府及其伙伴共同承担，包括有责任进行灾害准备的个人。省和地区政府对各自的辖区负责，联邦政府在国家层面的应急管理中行使领导权力。在紧急情况下，最初响应往往由市或省、地区做出，因为灾害通常发生于地方。在突发事件或灾害响应中，如
9、果省或地区需要区域外的资源，联邦政府将迅速对省或地区的援助请求做出回应。18 2、全面性原则。联邦、州或地区政府分别采取综合性应急管理的方法。它是积极主动的，整合所有基于风险的措施、所有致灾因子、全社会方方面面的伙伴，协调和平衡应急管理四大功能。3、伙伴关系原则。所有加拿大人都是应急管理的参与者。公民个人、社区、市、联邦、省和地区政府、应急最初响应者、私人部门、志愿者、非政府组织、学术界以及国际盟友等都可能参与应急管理。基于有效合作、协调和沟通的良好伙伴关系是加拿大应急管理体系的重要组成部分。19 4、行动一致性原则。应急管理需要合作、协调和整合，以促进所有伙伴互为补充、协调一致的行动，确保最
10、有效地利用应急管理资源、实施应急管理活动。互为补充的各级应急管理体系有助于形成合力，及时、有效地发挥应急管理的功能。行动一致性取决于应急管理伙伴是否有清晰与适当的角色、责任、权威和能力。广为认同的期望以及对上述因素的理解与支持，这是确保行动一致性的关键。205、基于风险原则。基于风险的模式说明了加拿大应急管理功能的相互依赖。它强调，最初要评估各种相对于致灾因子的脆弱性，以确定处置脆弱性和风险功能的最佳平衡与整合。与脆弱性相关的致灾因子或威胁的存在构成了风险。风险管理活动通过阐释风险的各个维度、包括风险的原因、发生可能性或结果的严重性，推动决策的改进。更加强调风险减缓措施，这是一种可持续的方式。
11、它可以解决灾害社会经济成本上涨的问题，因为造成这个问题的原因是过分强调应急准备和响应。对上游（up-stream）预防与减缓活动的强调可以减轻对致灾因子的易损性，增强恢复力。这点很重要，因为虽然许多致灾因子不能预防，但灾害可以预防。在特定的地理区域，系统地评估致灾因子、威胁、风险和人或组织的脆弱性，这应该在制定应急管理措施之前。风险管理欠缺可能会对社会、社区、团体或个人产生极端不利的后果。21 6、全致灾因子原则。在加拿大，应急管理采取全致灾因子的方法，应对自然、人为和灾害引发的脆弱性。当某一时刻一个致灾因子与脆弱性互动、产生严重的负面结果、超出应对能力时，突发事件或灾害就发生了。相关部门应对
12、每种致灾因子进行识别和评估，目的是比照潜在的社会脆弱性对致灾因子进行排序。通过以整合的方式对所有与致灾因子相关的风险进行评估，人们就可以有效地降低人员、财产、环境和经济的脆弱性。22 7、恢复力原则。恢复力是一个系统、社区或社会通过防护、恢复或达到、维持功能运行的水平，适应致灾因子所造成的扰动。应急管理的目的是要加强公民、响应者、组织、社区、政府、系统和社会的恢复力，防止致灾因子演变为灾害。恢复力将损害的脆弱性和致灾因子的易损性最小化，手段是：创造或加强人及建筑环境对灾害进行应对、适应、响应、恢复和学习的社会能力和物理能力。23 8、清晰沟通原则。联邦、省和地区政府尽可能公开各自在应急管理中所
13、做的工作。清晰的沟通是一个重要的秩序性过程。在事前，沟通的目的是：应急管理的公众教育，旨在增强致灾因子、风险和脆弱性意识；增强预防、减缓和准备措施；提供应急管理各方面的信息。公共报警系统传递警报信息，提示灾难迫近。在灾害过程中和灾害发生后，沟通指导响应行动，将影响最小化，保障安全。沟通对短期、中期和长期的恢复都具有指导意义。24 9、持续性改进原则。一些教训和知识产生于基于事实的定性信息。它们可用来改进应急管理的实践。突发事件或灾难发生后，人们使用系统的方法从经验中汲取教训，提高应急管理的有效性，改进应急管理的实践和过程。从灾害中恢复后，人们需要记录、吸纳所得到的教训。加拿大政府系统地进行持续
14、性的改进、包括增量改革和转型式改革，并将它作为各级应急管理功能与实践的一个不可或缺的部分，最大限度地防止问题的重复发生。25应急管理法应急管理法 2007年，加拿大出台了应急管理法。这部法律清晰地规定了联邦部长在预防与减缓、准备、响应、恢复和关键基础设施防护等应急管理活动中的角色与责任，提高了加拿大政府对各类突发事件应对的准备水平。公共安全与应急准备部部长被赋予的责任是：作为国家层面的领导，为加拿大政府的应急管理与关键基础设施防护确定一个明确方向。该法增强了应急管理的合作性，提高了各级政府之间以及政府与私有部门之间的信息共享能力。26加拿大公共安全与应急准备部部长职责之一是：通过对政府机构活动
15、的协调、与省及其他实体的合作，对加拿大的应急管理行使领导权。具体来说，这主要表现在以下方面：确定准备、维护、检验、实施应急管理计划的政策、项目和其他措施就应急管理计划的准备、维护、检验、实施，向政府机构提供建议分析、评估政府机构的应急管理计划监测潜在的、即将发生的和已经发生的突发事件，向其他部长提出建议协调加拿大政府的应急响应协调联邦政府机构与各省政府的应急管理活动，支持各省的应急管理活动当各省发生突发事件时，协调援助事宜与外交部长协商，协调加拿大对美国境内发生的突发事件所做出的响应。其他各部部长也在自身的责任范围内承担一定的应急管理职能。这主要包括：准备应急管理计划维持、检验、实施应急管理计
16、划进行应急管理计划的演练与培训对于援助各省的计划、联邦省制定的地区计划、政府机构持续运作计划或当战争、武装冲突发生时，每个部长都必须参加一个应急管理计划27加拿大国家灾害减缓战略加拿大国家灾害减缓战略 2008年1月9日，加拿大发布了加拿大国家灾害减缓战略。它由联邦、省和地区政府共同制定。这个战略制定的初衷是：为加拿大的减缓活动确立一个共同的愿景；将灾害减缓纳入到应急管理框架之中，推动灾害减缓；明确联邦、省和地区政府采取的主要行动。28战略目标 联邦、省和地区政府负责应急管理的官员一致同意，国家灾害减缓战略的目标是：保护人的生命，将灾害风险减缓作为一种生活方式，维持具有恢复力的可持续发展的社会
17、。29战略原则 保护生命通过预防来保护生命 保障社区安全通过削减灾害影响增强经济与社会的活力 公正在实施中考虑公平与一致性 可持续平衡长期的经济、社会和环境考虑 灵活性对地区、地方、国家与国际的前景具有回应性 共享通过伙伴关系与合作，确保权益的共享30重要环节领导与协调。加拿大各级政府的部长履行促进灾害减缓的领导职责，致力于将灾害风险减缓原则纳入到各自的政府计划中，把灾害减缓融入城市规划、公共卫生、社区计划中，合作开展关键基础设施防护，提高公共部门和私有部门的恢复力。公共意识、教育与拓展。在社区参与的情况下，灾害减缓最为有效。公共意识与公共教育是优先考虑的重点。为此，加拿大各级政府将弘扬减缓文
18、化，将灾害风险减缓融入到加拿大人的生活方式之中。同时，与非政府组织及其他利益相关者合作，推动以灾害减缓为核心的公共参与、教育与拓展活动。31 知识与研究。加拿大的减缓活动必须依靠国内外的减缓研究与科学发展，必须从灾害教训中汲取经验。为此，加拿大各级政府支持减缓科学与工程的发展，及时获取支持致灾因子识别、风险评估的标准数据，为灾害减缓次序的确定与决策提供信息。联邦、省、地区共担减缓投资。成功的减缓战略依赖于各级政府的贡献，体现成本共担的原则。灾害减缓战略鼓励现有的减缓活动，也支持创新性的减缓活动。治理结构，将分散的减缓活动纳入到一个有效的框架之中。这个治理结构强调地方的责任，比自上而下的管理模式
19、更有效。它可以推动地方一系列伙伴关系的建立。相关主体可以从利益相关者那里获得有关灾害减缓的建议。32灾害财政援助安排灾害财政援助安排 在加拿大，当响应或恢复的成本超出省或地区的承受范围时，联邦政府就会按照公正、平等的原则，启动灾害财政援助安排。联邦援助提供给省或地区，而不是直接提供给受灾害影响的个人、小企业或社区。各省、地区提出、分发灾害财政援助，决定遭受灾损者所需援助的类型和数量。灾害财政援助安排在这个方面对省及地区没有限制，但要求它们与联邦政府进行成本分担。33联邦财政援助资金项目 疏散，运输，应急食品、避难所与衣服 紧急提供基本的社区服务 安全措施，包括从危险区域转移有价值的财产和有害物质 修复公共建筑及相关设备 修复公共设施，如道路桥梁 清除对公共安全构成威胁的受损建筑 恢复、替代或修复个人住宅 恢复、替代或修复个人基本的家具、用具 恢复小企业和农场，包括建筑与折本 损失巡查、评估、清运成本
