1、4.1 4.1 4 41 11 1 预算法律制度的概念及构成预算法律制度的概念及构成 1预算法律制度的概念 预算法律制度，是指国家经过法定程序制定的，用以调整在国家进行预算资金的集中、分配、使用和管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称。主要有预算法、预算法实施条例以及有关国家预算管理的其他法律制度。2预算法律制度的基本构成 预算法律制度是一种法律规范的总称，基本构成有：（1）预算法 我国在预算法律制度建设方面应该说起步比较晚，于1994年3月22日经第八届全国人民代表大会第二次会议通过颁布了预算法，自1995年1月1日起实行。该法是我国第一部财政基本法律，也是目前我国国家预算管理工作的根本性
2、法律。它在强化预算分配和监督、健全财政预算制度、加强国家宏观调控及保障社会经济健康发展等方面起到了十分重要的作用。（2）预算法实施条例 为了更好的贯彻实施预算法，使之更具有操作性及为预算和预算监督提供更为具体明确的行为准则。于1995年11月22日由国务院颁布了预算法实施条例。该条例是根据预算法的基本原则和规定制定的，同时它又对预算法中的相关法律概念、预算管理的基本方法和预算程序等作了具体的规定。412 国家预算的概念及原则国家预算的概念及原则 1国家预算的概念 国家预算，是指经法定程序批准的、国家在一定期间内预定的财政收支计划，是国家进行财政分配的依据和宏观调控的重要手段。我国国家预算是实现
3、政治经济任务，有计划的集中和分配财政收入的重要工具，是具有法律效力的基本财政计划。主要包括预算收入和预算支出。预算收入的主要来源于税收；预算支出主要用于经济建设、国防、文化教育、科学、卫生及社会福利等事业。2国家预算原则 国家预算原则，是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定国家财政收支计划的方针。主要有以下几点：(一)公开性 我国国家预算收入主要来源于税收，国家预算的范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关。因此，国家预算及其执行情况必须置于人民的监督之下，采取一定形式的公开。（2）可靠性 国家预算的每一笔收支项目必须运用科学的方法，依据充分真实的资料进行预决算，不得假定
4、、估算，更不能任意或随意编造，要真实可靠。（3）完整性 国家预算的一切财政收支都要在预决算项目中列示，不能造假账、预算外预算。某些国家允许的预算外收支，也必须在预决算中反映。保持预决算的完整性。（4）统一性 国家预算要求不管是地方预算还是中央预算都要设立统一的预算科目，每个科目都要按统一的口径、程序计算和填列。确保统一性。（5）年度性 国家预算特别是政府预算必须按照法定预算年度编制预算，同时这一预算要反映全年的财政收支情况，不允许将不属于年度的预算的项目内容列入本年度的国家预算中去。要体现年度性。413 国家预算的作用、级次划分与分类国家预算的作用、级次划分与分类 1国家预算的作用 国家预算是
5、国家实现政治经济任务，有计划的集中和分配财政收入的重要工具，也是进行财政分配和宏观调控的主要手段，在保障社会经济持续、健康发展中起到十分关键的作用。主要体现在以下三个方面：财力保证作用 国家预算为国家机构正常运转，也为政府实施各项社会经济政策提供了强有力的物质保障。应该说，提供财力保证是国家预算最根本的作用。调节制约作用 国家预算是国家的基本财政计划，是进行财政分配和宏观调控的主要手段。国家预算的收支规模可以调节社会总供给与总需求的平衡，预算支出的结构可以调节国民经济结构。因此，国家预算的编制与执行情况对国家和社会经济的发展起到直接的制约作用。反映监督作用 国家预算是国民经济的综合反映，预算收
6、支在一定程度上反映了国民经济的发展规模和各项经济建设的基本情况。因此，通过国家预算的编制与执行便于掌握经济的运行状况、发展趋势及出现的问题，从而及时的进行监督并采取相应的对策，促进国民经济的健康持续发展。2国家预算的级次划分 按照我国政权结构、行政区域划分和财政管理体制要求，根据我国预算法规定，国家预算实行“一级政府，一级预算”共分五个级别，具体有：中央预算 省级（省、自治区、直辖市）预算；地级市（设区的市、自治州）预算；县市级（县、自治县、不设区的市、市辖区）预算；乡镇级（乡、民族乡、镇）预算；其中，对于不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以不设立预算。县级以
7、上地方政府的派出机关，根据本级政府授权进行预算，但不作为一级预算。3国家预算的分类国家预算的分类 根据我国国家政权结构和行政区划，按照预算收支平衡的原则。国家预算可分为中央预算、地方预算、各级总预算和部门预算及单位预算。（一）中央预算 中央预算指中央政府预算，由中央各部门（含直属单位）预算组成。包括地方向中央上解的收入数额及中央对地方返还或给予补助的数额。其中，中央各部门指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、党政组织和社会团体；直属机构指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。（2）地方预算 地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。包括下级政府向上级政府上解的收入
8、数额及上级政府对下级政府返还或给予补助的数额。地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成。其中，本级各部门指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的地方国家机关、党政组织和社会团体；直属单位指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。（2）地方预算 地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。包括下级政府向上级政府上解的收入数额及上级政府对下级政府返还或给予补助的数额。地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成。其中，本级各部门指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的地方国家机关、党政组织和社会团体；直属单位指与本级政府财政部门直接发生预算缴
9、款、拨款关系的企业和事业单位。（3）总预算 总预算指政府的财政汇总预算。根据国家政权结构和行政区划可相应划分为各级次的总预算。其中，各级政府总预算由本级政府预算和汇总的下一级政府总预算组成，由财政部门负责编制；若下一级政府预算只有本级预算的，则下一级政府总预算即指下一级政府的本级预算；若没有下一级政府预算的，总预算即指本级预算。例如，乡级预算没有下一级政府预算，则总预算就指它的本级预算。（4）部门单位预算 部门单位预算指部门、单位的收支预算。其中，部门预算是由本部门所属单位预算组成，它是一项综合预算：既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支
10、计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨款资金收支计划和部门其他收支计划；单位预算指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。可以说，部门单位预算是总预算的基础，由各预算部门和单位负责编制。我国从2000年起对部门预算进行了重大改革。部门预算成为了市场经济国家财政预算管理的基本组织形式。其内涵包括：一是，部门作为预算编制的基础单元，取消财政与部门中间环节，财政预算以部门编制预算为起点；二是，国家预算要落实到每个具体部门，预算管理以部门为依托，从根本上改变财政资金按性质归口管理的传统做法；三是，“部门”本身要有严格的资质要求，限
11、制那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位为预算部门。4 41 14 4 预算管理的职权预算管理的职权 1.各级人民代表大会的预算职权 根据预算法的规定，各级人民代表大会的预算职权如下：（1）全国人民代表大会的预算监督职权（预算法的第十二条）：审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人大常委会关于预算、决算的不适当的决议。全国人大常委会的预算监督职权包括：（1）监督中央和地方预算的执行；（2）审查和批准中央决算；（3）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；（4）撤销省、自治区、直辖市人大
12、及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议；（5）审查和批准中央决算。（2）县级以上地方各级人民代表大会的预算职权（预算法第十三条）：审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人 大常委会关于预算、决算的不适当的决议，撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人大常委会的预算监督职权包括：（1）监督本级总预算的执行；（2）审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级政府决算；（3）撤销本级政府和下一级人大及其常委会关于预算、决算的不
13、适当的决定、命令和决议。（3）乡、民族乡、镇的人民代表大会的预算职权（预算法第十三条）：审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。2.各级政府的预算职权（预算法第十四、第十五条）：国务院编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告；将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案；组织中央和地方预算的执行；决定中央预算预备费的动用；编制中央预算调整方案；监督中央各部门和地方政府的预算执行；改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、
14、命令；向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案；组织本级总预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；监督本级各部门和下级政府的预算执行；改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。乡、民族乡、镇政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告；组织本级预算的执行；决定本级
15、预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。3.各级财政部门的预算职权 根据预算法的规定，各级财政部门的预算职权如下：（1）国务院财政部门的预算职权（预算法第十六条）：具体编制中央预算、决算草案；具体组织中央和地方预算的执行；提出中央预算预备费动用方案；具体编制中央预算的调整方案；定期向国务院报告中央与地方预算的执行情况。（2）地方各级政府财政部门的预算职权（预算法第十六条）：具体编制本级预算、决算草案；具体组织本级总预算的执行；提出本级预算预备费动用方案；定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。4.各部门、各单位的预算职权。（1）各
16、部门的预算职权（预算法第十七条）：编制本部门预算、决算草案；组织和监督本部门预算的执行；定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。（2）各单位的预算职权（预算法第十八条）：编制本单位预算、决算草案；按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。415 预算收入与预算支出预算收入与预算支出 根据我国预算法的相关规定，国家预算由预算收入和预算支出组成。预算收入 预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入以及中央和地方预算共享收入。其中，中央预算收入指按照分税制财政管理体制，纳入中央预算、地方不参与分享的收入，包括中央本级收入和地方按照规定向中央上解的收入；地方预算收入指按照分税制
17、财政管理体制，纳入地方预算、中央不参与分享的收入，包括地方本级收入和中央按照规定返还或补助地方的收入；中央和地方预算共享收入指按照分税制财政管理体制，中央预算和地方预算对同一税种的收入，按照一定标准或比例分享的收入。我国预算法规定的预算收入的形式主要有：（1）税收收入；税收收入是国家预算收入的最主要部分，占国家预算收入总额的90%以上。（2）依照规定应当上缴的国有资产收益；国家依据其所有者的地位而获得的收益。例如，依照规定应当上缴的国有资产投资产生的股息收入，国有资产的有偿转让、出让收益等。（3）专项收入；为了满足某种专门需要而由有权收取的部门筹集的专项用途的资金。例如，征收排污费收入，电力建
18、设基金收入等。（4）其他收入。其他收入有各项规费收入，罚没收入等。2.预算支出 我国预算法规定，预算支出分为中央预算支出和地方预算支出。基本的支出原则是：上级政府不得在预算之外调用下级政府预算资金；下级政府不得挤占或截留属于上级政府预算的资金。中央预算支出指，按照分税制财政管理体制，由中央财政承担并列入中央预算的支出，包括中央本级支出和中央返还或给予补助地方的支出。地方预算支出指，按照分税制财政管理体制，由地方财政承担并列入地方预算的支出，包括地方本级支出和地方按照规定上解中央的支出。中央预算和地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方返还或给予补助的具体办法，有国务院规
19、定，报全国人民代表大会常务委员会备案。我国预算法中规定的预算支出形式主要有：经济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国家管理费用支出；国防支出；各项补贴支出；其他支出。416 预算组织程序预算组织程序 预算组织程序包括预算的编制、审批、执行和调整 1.预算的编制 根据预算法的规定，各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。同时，国务院应当及时下达关于编制下一年度预算草案的指示，由财政部门负责和部署编制预算草案的具体事项。所谓的预算草案是指，各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支计划。（1 1）预算年度）预算年度 预算法规定，我国国家
20、预算年度采用公历年制，即自公历1月1日起，至12月31日止。这就要求各级政府、各部门、各单位应当按照预算法规定的时间及时的编制预算草案，保证国家财政税收活动的依法正常进行。（2 2）预算草案的编制依据）预算草案的编制依据 根据预算法的规定，中央预算和地方各级政府预算，应当采用复式预算的编制方法，参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。具体依据如下：各级政府编制年度预算草案的依据有：法律、法规；国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策；本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围；上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素；上级政府对编制本年度预算草案的指
21、示和要求 各部门、各单位编制年度预算草案的依据有：法律、法规；本级政府的指示和要求以及本级财政部门的部署；本部门、本单位的职责、任务和事业发展规划；本部门、本单位的定员定额标准；本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。（3 3）预算草案编制的内容：预算草案编制的内容：中央预算的编制内容：本级预算收入与支出；上一年度结余用于本年度安排的支出；返还或补助地方的支出；地方上解的收入。地方各级政府预算编制的内容：本级预算收入和支出；上一年度结余用于本年度安排的支出；上级返还或补助的收入；返还或补助下级的支出；上解上级的支出；下级上解得收入。2.预算的审批 由于各级预算的审批具有时效
22、性、级别性、程序性和严肃性。预算法对预算的审查和批准作了明确的规定：中央预算由全国人民代表大会审查和批准；地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准；（3）乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上一级政府备案。县级以上地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上一级政府备案；（4）县级以上地方各级政府将下一级政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。国务院将省、自治区、直辖市政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报全国人民代表大会常务委员会备案。（5）各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级
23、政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算。各部门应当及时向所属各单位批复预算。3.预算的执行 预算执行是指，经法定程序批准的预算进入具体实施阶段，各级政府、各部门、各预算单位在组织实施本级权力机关批准的本级预算中筹措预算收入、拨付预算支出等的活动。我国预算执行的主体包括各级政府、各级政府财政部门、预算收入征收部门、国家金库、各有关部门和有关单位。同时，预算法规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库（以下简称国库），不得截留、占用、挪用或者拖欠；各级
24、政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。4.预算的调整 预算调整是指，经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。预算法规定，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必
25、须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。4 41 17 7 决算决算 决算是指，对年度预算收支执行结果的会计报告，是对预算执行情况的总结，是国家管理预算活动的最后一道程序。它包括决算报表和文字说明两个部分。因此，在预算管理方面预算法规定各级政府、各部门、各单位在每一年预算终了后必须编制决算草案。所谓的决算草案是指，决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制，具体事项，由国务院财政部门部署。各部门对所属各单位的决算草案，应当审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的期限内报本级政府财政部门审核。国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，
26、由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准；县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。各级政府决算经批准后，财政部门应当向本级各部门批复决算。418 预决算的监督预决算的监督 预算法不同于一般的民事法、刑事法等法律规范，在预决算监督过程中强调事前、事中和事后的全过程监督。因此，做好预决算的监督工作，对预算工作的顺利开展具有十分重要的意义。预决算的监督按照不同的标准可分为：（1）按时间先后，可分为事前监督、事中监督和事后监督；（2）按内容分，可分为预算编制的监督、预算执行的监督、预算调整的监督和决算的监督；（3）按主体分，可分为各级国家权力机关即各级人民代表大会及其常务委员会的监督、各级政府对下级政府的监督、各级政府财政部门对本级各部门、各单位和下级财政部门的监督以及各级政府审计部门对预算执行情况和决算情况的审计监督等。根据预算法的规定，全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督；县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督；乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督；各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。
