1、中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价傅勇 张晏By黄婉怡缪斯纯张丽梅一、引言二、中国式分权、为增长而竞争与财政支出结构三、指标选择、计量模型与数据说明四、实证结果五、结论与政策讨论目录3研究背景在中国的财政体制下，公共投入的责任更多地落到地方政府身上。然而至少在基础设施上，中国大大领先同水平发展中国家，而人力资本投资和公共服务投入存在不足。2.5%；30%VS 5.4%；17%22.9%；40%VS 15%；25%4出台的旨在扭转这种态势的政策（以教育为例）1986年施行的义务教育法（地方政府逃避责任、挪用教育经费）1 80年代末国家确立财政预算内教育拨款占GDP比重应达4%的目标
2、2 被正式列入中国教育改革和发展纲要；中华人民共和国教育法明文规定3 保障教育经费的“三个增长”也得到同步强调4 这个目标没有一年达到过！这个目标没有一年达到过！结果 中国式分权角度：中国分散的财政体制和集中国式分权角度：中国分散的财政体制和集中的政治管理体系的紧密联系中的政治管理体系的紧密联系分析5中国式分权、为增长而竞争与财政支出结构流行看法：分税制改革财权上收之后出现的收支责任的缺口,但是分税制改革设计中明确以基数法保证了地方政府的财政收入，而1994年后地方预算内财政支出增幅并没有明显下降。更为重要的原因是，由于科教文卫投资的短期经济增长效应不明显，在中国以GDP考核为主的官员晋升体制
3、下，地方政府存在忽视科教文卫投资、偏向基本建设的制度激励。中国式财政体制的核心内涵l经济分权最重要的积极意义在于，中国式的财政分权向地方政府和企业提供了经济发展的激励。在分散的财政体制下，由于要素流动下的财政竞争增加了政府援助国有企业的机会成本，地方政府不再有激励向经营绩效不佳的国有企业提供援助。l标尺竞争：通常文献中对应于对下负责的政治体制，指的是由于分权，处于信息弱势的选民会参考其他地方政府行为评价自己所在地区的政府行为，从而节约行政管理成本，防止权力滥用，同时地方官员知道选民会以其他地方为标尺，从而会效仿其他地方的相关政策，相互监督和学习能够提高政府部门的运作效率。而中国政府是对上负责，
4、从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”7已有相关文献研究 生产性的公共品并不一定生产性的公共品并不一定供给不足供给不足,而仅仅服务于当而仅仅服务于当地居民福利的公共服务一地居民福利的公共服务一定供给不足定供给不足;但从居民福利但从居民福利最最 大化的角度看财政支出存大化的角度看财政支出存在扭曲在扭曲,降低前者的支出降低前者的支出 比重提高后者的比重将提比重提高后者的比重将提升整体福利水平。升整体福利水平。K e e n和 Ma r c h a n d(1 9 9 7)由于公共基础设施投资由于公共基础设施投资能够带来规模经济并吸能够带来规模经济并吸引要素流入引要素流入,地方政府地
5、方政府之间非合作竞争的纳什之间非合作竞争的纳什均衡可能是破坏性的均衡可能是破坏性的B u c o v e t s k y(2 0 0 5)在实证方面在实证方面,考察了腐考察了腐败对政府支出结构的影败对政府支出结构的影响。他发现响。他发现,由于从不由于从不同支出中获取贿赂的难同支出中获取贿赂的难易不同易不同,腐败的政府会腐败的政府会将更大的比重支出在基将更大的比重支出在基础设施础设施,而降低支出于而降低支出于教育的比重。教育的比重。Ma u r o(1 9 9 8)写作动机及贡献基于如上分析,本文的研究集中在财政分权以及地方政府之间的竞争对政府支出结构的影响上。我们的假说是,由于不同类型的财政支
6、出对推动地区经济增长(尤其是任期内的增长)作用不同,地方政府为增长而竞争的努力必然反映在财政支出结构上,并造成偏重见效快、增长效应明显的基本建设投资、忽视科教文卫投入的扭曲。虽然现有研究对中国政府支出偏向有过一些关注,但很少有人把它归结到中国式分权的制度层面另外，从规范的实证角度较为严格地考察政府行为对支出结构的扭曲程度是我们的另一个贡献。研究思路及主要结论思路：在中国式分权的背景下讨论地方政府支出结构偏向的激励根源，并通过构造财政分权和政府竞争指标、利用19942004年的省级面板数据进行实证检验主要结论：1、中国的财政分权及基于政绩考核下的政府竞争，造成地方政府公共支出结构“重基本建设、轻
7、人力资本投资和公共服务”的扭曲2、政府竞争会加剧财政分权对政府支出结构的扭曲，竞争对支出结构的最终影响取决于分权程度指标选择、计量模型与数据说明l回归模型：RPCAP省级预算内财政支出中基本建设支出所占比例RPCUL省级预算内财政支出中科教文卫支出所占比例、是系数矩阵；1、2、3是系数是残差项FD：财政分权lFD=各省预算内人均本级财政支出/中央预算内人均本级财政支出l表征了地方政府的财政自主性的大小,财政越分权,地方政府的自由度就越大l辅助性地采用了人均财政收入分权指标和扣除净转移支付的人均支出分权指标COMPE：地方政府竞争lCOMPE=各省份外资企业实际税率均值 /该省外资企业实际税率l
8、ps：外资企业实际税率，我们用（各年）的“港澳台投资经济”和“外商投资经济”所缴纳的税收总和除以两类企业总产值计算得出。由于只有三资企业工业总产值的数据，这个指标可能低估了三资企业中服务业比重较大的省份的竞争程度。辅助性回归表明,如果把三资服务业比重相对较高的直辖市样本删除，我们的主要结论没有改变。COMPE：地方政府竞争l为何选用外资企业的相对实际税率来刻画地方政府的竞争？外资企业享受着超国民待遇,所负担的实际税率与名义税率差别很大。地方政府对企业有一定的税收减免权。且由于内资的流动受信贷体制等限制较大,运用财政竞争手段吸引外资成为地方政府的主要竞争行为。各地方政府存在一些在国家统一税收政策
9、之外越权制定地区性所得税优惠政策的现象。FD*COMPEl竞争和财政分权对政府支出结构可能存在相互影响：l一方面政府竞争在分权程度不同的地区对支出结构可能会有不同的影响l另一方面分权对公共支出结构的影响可能随着政府竞争强度的增加而发生变化。M是一组控制变量，包括：PRIMARY、JUNIOR、UNINCUN分别代表小学、义务教育中学和其他中等学校在校学生人数占年底总人口的比例NETMIG净移民率(）=年底人口增长率-人口自然增长率SOU 经济体制结构，以国有经济单位职工在总职工人数中的比重计算时间虚拟变量(T)：剔除与时间有关的因素lX：人均实际 GDP 及其平方项X=PERGDP+PERGD
10、P2l政策影响的虚拟变量D：包括DUM96、DUM02、DUM03 和西部开发虚拟变量DUMEXP。2022-12-24四、实证结果l重心：财政分权和政府竞争是否会造成支出结果的显著偏向182022-12-24概述192022-12-24 一、财政分权、政府竞争与政府支出结构从两个角度考察分权对支出的影响：1 分权本身的直接效应（FD）2 分权与政府竞争交叉项的间接效应（FD*COMPE）202022-12-24分权对两者的影响不仅在方向上完全相反,而且随着竞争的升级影响还在加强。分权对基本建设支出的影响：表中14 列表明,地方越分权,政府基本建设投资份额越大;同时竞争越激烈的地方分权对基本建
11、设投资比例的正面影响越强。212022-12-24分权对科教文卫支出的影响：一方面：分权本身并没有减少地方科教文卫支出的比例,财政分权对RPCUL的直接影响不显著；另一方面：竞争越激烈的地方,财政分权对RPCUL 的负面影响越大。222022-12-2423 财政分权、政府竞争与政府支出结构基本建设科教文卫2.1583.3552022-12-24政府竞争支持Cai 和 Treisman结论24较低人均财政分权的省份（河北、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、陕西、四川、贵州(除2001、2004 年)）竞争的激励增加基本建设投资的比重较高人均财政分权的省份（广东(除2000 年)、北京、上海、
12、天津、辽宁(除19992003年)、青海(除19982000 年)）竞争的激励增加基本建设投资的比重如果禀赋差距过大,弱势地区可能不加入竞争,反而破罐子破摔、放弃竞争2022-12-24小结中国式分权及其架构的地方竞争塑造了显著的政府支出偏好,并且这种“重增长、轻人力资本和公共服务”的扭曲随着分权的深入和竞争的加剧会进一步恶化1994 年以来的分权本身并没有直接导致科教文卫支出比重下降（不显著）,官员的晋升激励压力（竞争下的分权）才导致政府的短视行为。有些具有资源禀赋优势的地区,如直辖市,他们本身的竞争强度并不高(北京、上海的COMPE 均值排名居中),分权对这些地方政府预算内支出结构的扭曲要
13、小于其他竞争激烈的地方。25对Cai和Treisman（2005）理论的突破2022-12-24262022-12-24（二）重大政策对政府支出结构的影响:西部大开发、科教兴国及所得税收入分享西部大开发（虚拟变量DUMEXP）：西部开发政策显著增加了地方政府的基本建设投资比重西部开发涉及省份在政策实施以来,科教文卫投资比重显著低于其他地区272022-12-24增加分权和DUMEXP交叉项：结果：2000 年以来这些地方财政分权对政府公共支出结构的扭曲明显高于其他地区交叉项系数(最高达3 个百分点左右)在两组回归中分别显著正和显著负282022-12-24用收入分权和扣除净转移支付的支出分权指
14、标也得到一致的结论。说明：即使中央政府用增加对应性转移支付的办法来改善西部地区的科教文卫状况,但只要中国式分权的激励机制不改变,西部地区总的科教文卫支出比重仍然不会上升,甚至可能下降。29辅助回归：2022-12-24科教兴国战略（DUM96）&所得税收入分享改革（DUM02&DUM03）为了检验回归结果是否是由共同趋势造成的，在分析中用时间变量T控制了时间因素。在控制了随时间而变化的不可观测因素之后,这些政策变量仍然显著。这表明我们的回归结果并不是共同趋势造成的。302022-12-2431所得税收入分享改革以及转移支付力度的加强对于减缓分权和政治竞争导致的公共支出结构扭曲效果明显。所得税收
15、入分享改革（DUM02&DUM03）2022-12-24启始于1996 年的科教兴国战略(DUM96)虽然显著降低了地方政府的基本建设投资比重,但对科教文卫支出比重并没有显著的影响。32科教兴国战略（DUM96）2022-12-24概述332022-12-24（三）其他因素l人均GDP（PERGDP）人均GDP 对基本建设比重和科教文卫比重的影响可能是非线形的：人均GDP 对政府基本建设支出份额的影响呈U型(联合显著负)对科教文卫支出份额的影响呈倒U型(联合显著正)34基本建设科教文卫临界值人均GDP2022-12-24从具体分布来看：3 个直辖市以及其他极少数的沿海省份（人均GDP较高的地区
16、）在考察样本中的最后若干年份中,已经进入基本建设支出比重随人均GDP 稳步增长、科教文卫支出比重稳步下降的通道。不太乐观趋向随着经济的发展,地方政府在支出结构上的倾向并不会自然而然地得到缓解,而可能进一步激化。与此相对,非国有化进程(SOU 的对立面)的推进则会有效纠正政府支出结构的扭曲。35基本建设科教文卫临界值人均GDP2022-12-24教育（PRIMARYPRIMARY、JUNIORJUNIOR和UNINCUNUNINCUN）小学在校学生人数比重的上升不会使政府增加科教文卫支出份额,中等教育吸引了地方政府教育投入的主要注意力362022-12-24人口净迁徙率（NETMIGNETMIG
17、）人口净迁徙率(NETMIG)在基本建设支出比重分析中不显著,而对科教文卫比重显著负地方政府主要是竞争资本尤其是FDI,而对于劳动力流动尚缺乏合理反映,人口尤其是高水平人才(他们的流动性更强)流动对地方政府行为尚缺乏约束力。372022-12-24蒂布特模型在中国的局限我们没有发现Tiebout(1956)有关保证分权有效性的证据。其中原因可能是中国的体制使然。正像乔宝云等(2005)所指出的,中国严格的户籍制度使得“用脚投票”机制受到很大的限制,虽然人才流动已经有了较大的松动;另外,土地制度的性质也使得我国至少在省市的层面上还没有出现明显的针对教育的群分(sorting)机制迹象。38202
18、2-12-24五、结论与政策讨论中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争,在支出结构上造就了地方政府“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲。政府竞争会加剧分权对政府支出结构的扭曲,而竞争对公共支出结构的最终影响取决于分权程度。2022-12-24结论与政策讨论从政策含义看：官员的晋升激励压力才在是导致科教文卫支出比重的下降的关键原因。单纯依靠理顺收支关系、健全转移支付体制无法根除此种扭曲。从政府支出结构合理化的角度看：科教兴国战略和西部大开发对科教文卫的比重并无积极影响，所得税分享改革显著改善了支出扭曲。因此，适度的财政集权并加强中央政府在社会公共服务上的职能是明智选择。2022-12-24结论与政策讨论如何从根本上改变地方行为的激励是未来政策的主要着力点逐步放开户籍制度，发挥“用脚投票”机制作用推进市场化进程提供有效约束政府行为的外部环境改善政绩考核的机制构造绿色 GDP、“自下而上”的考核机制政府竞争的内容的需要实现从简单的增长导向（生产型）向公共服务的转型谢谢！
