1、第一章第一章 代议制度的比较代议制度的比较 代议制度是现代西方乃至全世界民主制度的核心和主要标志。列宁说“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么是民主，即使是无产阶级民主。”一节一节 代议制度代议制度及其相关范畴及其相关范畴 二节二节 议员与代表议员与代表 三节三节 代议机关代议机关的组织的组织与与职权职权 四节四节 代议机关代议机关的会议的会议与与议事程序议事程序 五节五节 代议机关与其他国家机关代议机关与其他国家机关 六节六节 中西代议制中西代议制度度的的比较比较第第一节一节 代议制度代议制度及其相关范畴及其相关范畴 一、区分几个概念 1、代议与代议制度 2、议会与议会制度、议会制 3、人
2、大与人大制度 二、代议制度的产生与发展二、代议制度的产生与发展 议会最早来源于英国的封建等级会议。英国议会被称为资产阶级各国议会的“鼻组”、“议会之母”、“议会制的典型”。（一）英国封建等级会议（一）英国封建等级会议 御前会议御前会议-大会议大会议-大宪章大宪章-西门国会西门国会 13世界前 1154-1189 1215年 1265年 贵族会议 亨利二世改革 限制王权 平民代表 未来议会功能 法律至上 等级会议 13世纪，大议会职能完成了从封建机构向全国性政治机构早期议会的转变。在这一转变过程中，贵族与王权的对抗及其产物大宪章的产生是最重要的动力和契机。大宪章的意义：限制国王特权，国王不经过大
3、议会同意，不得征收例外税金等。即确立王权有限，法律至上的原则。（二）现代议会（二）现代议会1.英国 1265年等级会议不是近代资产阶级意义的议会。因为它只是一个封建等级代表会，是供国王咨询的机关，一直到16世纪末，议会都是从属国王的。2.1688年“光荣革命”确立君主立宪政体。并于1689年、1701年分别颁布权利法案、王位继承法，赋予议会有立法、决定财政预算、决定王位继承、监督行政机关等凌驾于国王之上的特权，从而为英国代议制度奠定了基础。法国法国第一次等级会议是在1302年加佩王朝国王腓力四世时期召开的，又称“三级会议”僧侣、贵族、城市市民。目的：弥补国库亏空，增加财政收入。因为它不是常设机
4、构，所以会议的召集取决于国王的需要。从17世纪开始，三级会议中断达175年之久。直到18世纪下半叶，法国封建专制制度出现了深刻危机，国王路易十六被迫重新召开三级会议。英法比较在英国，中世纪的等级会议逐渐演变为资产阶级宪政和君主立宪的代议制议会。而在法国，法国王权强大，君主专制势力强大。等级会议的影响和作用自15世纪中叶起开始下降。然后随着资产阶级政治，经济力量不断壮大，它们借助三级会议的政治体制，发动反对君主专制革命，并最后取得胜利，建立近代资产阶级代议制民主政体。这比英国君主立宪政制民主更进了一步。和英法两国比较，美国代议制度的形成缺乏“自身的历史渊源”。代议制在中国的出现与发展：1908年
5、批准了钦定宪法大纲，中国历史上第一部成文宪法。同时批准了草创代议机关。现代议会政治危机 原因 表现 改革与前景三、现代代议制度的基础与性质 现代代议制度的基础-普选制 1.委托说。2.代表说。3.国家机关说。第第二节二节 议员与代表议员与代表 一、西方国家议员的产生、任期、权利与义务、一、西方国家议员的产生、任期、权利与义务、作用作用 产生方式：选举产生方式：选举、任命、特殊身份。任命、特殊身份。候选资格：候选资格：国籍资格：国籍资格：年龄资格：年龄资格：居住资格：居住资格：职业资格：职业资格：任期：任期：美众议员美众议员2、参议员、参议员6；法参议员；法参议员9国民议会国民议会5；英下院；英
6、下院议员议员5；日；日6、议员、议员4 权利：职权权利：职权提案、质询、讨论和表决与义务提案、质询、讨论和表决与义务 特权特权言论免责、人身安全、生活保障言论免责、人身安全、生活保障 义务：向选民负责、勤奋工作、守纪义务：向选民负责、勤奋工作、守纪 作用：代表、立法、监督作用：代表、立法、监督二、中国人大代表的产生、任、中国人大代表的产生、任期、权利与义务、作用期、权利与义务、作用 产生方式：产生方式：任期：任期：5 权利：权利：义务：义务：作用：作用：三、人大代表专职化问题讨论 部分专职化优势 兼职代表在执行代表职务、特别是闭会期间执行职务时，如遇到与本职工作相冲突，在决定取舍时，往往更多地
7、考虑本职工作，这样一来，就使代表作用得不到充分的发挥。1、人大在闭会期间开展的调查、视察、执法检查、评议等活动，就可以尽可能少地安排兼职代表参加，从而保证有一支人员相对固定、集中的代表活动队伍。2、专职代表有更多的时间学习、宣传法律法规以及人民代表大会制度和市场经济知识，通过学习宣传提高自身素质，增强执行代表职务的能力；可以有更多的时间联系选民，深入基层开展调查研究，全面真实地了解民情、反映民意；3、可以更好地放开手脚开展对“一府两院”及其所属部门的监督。途径：首先，解决部分人大代表的津贴部分人大代表的津贴问题。这属于代表执行职务的保障范畴，代表法对此没有作出明确规定。另一个是硬件上的经济保障
8、。据了解，日本国会议员薪金与各部政务次官相等；德国议员每月津贴7500马克，免费使用国家的一切交通工具，退休后国家支付退休金；美国保证议员每年免费往返选区32次，电报、电话、邮寄和文具免费，享有退休金；法国议员月薪3万法郎，享受免费电话和在公营铁路线上免费乘车。其次，减少代表名额减少代表名额。减少代表活动经费、减少每次人代会的人头预算经费，把减少代表名额挤出的资金用于发放专职代表津贴。国外“两院”议员一般在300500人之间，而我国各级人大代表数量庞大，一般县一级的人大代表人数都在200人以上，代表名额居高不下。人大代表的结构也不大合理，现行人大代表构成中，“官员代表”太多，所占比例太大。我国
9、没必要照搬，但给予无固定收入的人大代表适当的津贴或使部分人大代表专职化，有利于我国的民主法制建设和人大工作的开展。在这方面浙江和山西部分地区进行了实践。据2002年4月3日人民日报报道，浙江省台州市路桥区二届人大三次会议作出决定，实施人大代表职务津贴制，每年由区财政在预算中安排一项代表职务津贴资金，按每人每月100元的标准，在年终一次性发放给无固定工资收入的100多名代表；山西省壶关县为连任10年以上的人大代表发放定期定量补贴。这些，都可视为实施人大代表专职化的有益尝试。人大代表专职化不宜操之过急人大代表专职化不宜操之过急 首先，它不是一项孤立、单一的工程，而是涉及我国重大政治制度变革的一项系
10、统工程，必然引起人大内部组织结构、人大代表的权利义务、人大代表数量等方面的重大变化，并涉及权力机关与执政党关系的科学定位和正确处理。对这样一项涉及我国政治框架重构的改革，首先要有宪法保障，即要先进行修宪，用国家根本法的形式将它固定下来，才能有效地在全国范围内推进；同时，还要构建人大代表任职的保障制度和人大代表退职后的保障制度。需要充分的观念和制度准备。其次，从各国的宪政实践看，专职代表制度与代表竞选制度是相辅相成、互为条件的。竞选制度要求我国现行的间接选举制度变为直接选举制度。在我们这样的人口大国如何进行直选，是一个崭新而难以具体操作的重大课题。再次，人大代表数量必然大幅度减少。将现有多万各级
11、人大代表都专职化是不可能的。如何分配这些有限的代表名额，如何顺利选出这些人大代表，也是一个不小的难题。最后，至关重要它意味着国家各级各类公权机关人员都不得担任人大代表，在这种情况下，如何保证党的主张在人大表决中转化为国家意志，也是一个实际问题。第第三节三节 代议机关代议机关的组织的组织与与职权职权 一、现代组织结构：一、现代组织结构：两院制两院制Bicameral System和一院制和一院制Unicameral System。哪一个更好一直有争议。哪一个更好一直有争议。西方学者西方学者两院制两院制的主张的主要观点的主张的主要观点：秉持孟德斯鸠的分权学说，相信立法机关由两个部分组成可以保证权力
12、的相互制约，防止议会专制：第一，民选的众议院容易受大众情绪化的影响，易走极端，而由拥有良好教育、经济、社会声望背景的上层社会精英组成的参议院则能以其稳健和理性平衡众议院的过激，防止众议院轻率的立法行为。第二，有利于缓和议会与行政机关的矛盾。另一院可从中协调，二者不至于发生激烈冲突。第三，现代国家的立法任务复杂繁重，需要另设一院予以分担。第四，由于职业团体的兴起，议会在实行地域代表制的同时，必须实行职业代表制，因此也必须分设两院以适应这一发展趋势。主张一院制一院制的学者则根据卢梭的公意理论：既然主权是公意的运用，公意又是不能分割的，那么实行两院制势必导致国家主权的分裂。从逻辑上说，两院如果意见一
13、致，其中一院必属多余，如果两院意见分歧，必有一院不能代表公意因而不应设立。两院制使立法程序烦琐，法案通过较难，拖延社会的改革与进步。两院制容易引起议会内部的矛盾，削弱了议会制约行政机关的能力。而一院制恰恰可以消除两院制的缺陷，具有行动敏捷、机构简化、容易通过法案、避免人力物力财力浪费的优点。二、英美两院制的不同特点：二、英美两院制的不同特点：非平衡的两院制非平衡的两院制英国。英国。指两院的职指两院的职权大小不对称，强弱不均匀。权大小不对称，强弱不均匀。1911、1949议会法使权力重心转移到下院。上议会法使权力重心转移到下院。上院对下院议案否决次数由无限院对下院议案否决次数由无限三次三次两次。
14、延搁权无限两次。延搁权无限两年两年一年一年 平衡的两院制平衡的两院制美国。美国。地位权力同等。地位权力同等。共同行使立法权，任何一院对另一院通共同行使立法权，任何一院对另一院通过的法案都拥有绝对的否决权。过的法案都拥有绝对的否决权。不排除事实上的不平等。不排除事实上的不平等。三、议长三、议长 概念：概念：西方国家议会的议长是议会的主持人和对 外代表，是议会组织结构的核心要件。产生：产生：1.由选举产生；2.由特定政府官员兼任；3.轮流担任；4.由国家元首任命。职权：职权：1.召集和主持会议，决定议事日程；“关键投票”2.负有协调和裁决议会党团之间的争执、协调议会内外机构和委员会的关系；3.出现
15、法律规定的情形时兼任其它职务。四、(专门)委员会 产生原因产生原因：立法事务复杂性、专业性、规范性过强；议会规模扩大。类型：类型：美国：常设（专门）委员会、临时（特别）委员会、两院委员会 法国：常设委员会、非常设委员会 英国：常设委员会、选任委员会、私议案委员会、联合委员会、全院委员会。五、议会党团 议会党团：指议会中属于同一政党组成的、以统一本党议员在议会中的行动为目的的政党集团。（不是议会的议事机构，不是立法机关的正式组成部分。）法国议会党团的组织和活动方式不同于英美：1、法国的议会党团较之英美更具正式的性质。2、英美的议会党团由本党在议会中的全体议员组成，即党团是一个政党的议员组成。法国
16、是多党制，党团由若干政党联盟组成。3、法国的议会党对本党议员约束力不强。美国议会党团对本党议员的约束力较弱，而英国较强。议会党团主要特点：1、它由选举获胜进入政治体制 2、进入体制后构成议会政治的基本单位 3、通过立法程序使本党政策转变为国家法律。议会党团的主要任务：1、观察议会内的政治发展形势 2、向本议会党团提供议案和各种动议建议 3、统一本议员的思想和行动 4、组织指挥议会党团在议会的活动 5、参与领导议会的事务西方政党的体制内组织和体制外组织的关系的类型：西方政党的体制内组织和体制外组织的关系的类型：（1）体制内组织领导体制外组织，如英国保守党和工党，议会党团的领袖即党的领袖，议会党团
17、的决定即全党的决定。（2）体制外组织领导体制内组织，如德国社会民主党，党的领袖不一定是议会党团的领袖，议会党团对党的中央组织负责，根据党的中央组织的决定开展议会的工作。一般说来，“由于党的中央组织与其在议院的代表之间个人联系很密切，几乎不存在党与它们的议会党团之间的对立。”（3）体制内组织与体制外组织除有关选举事务外，基本上没有什么联系，如美国的共和党和民主党。六、议会的职权 立法权 财政（监督）权 其他权力 立法权的界定 立法范围的比较 立法过程：提案权、讨论和表决权、公布法律权财政权 财政权的主要内容是审查和批准国家的预算。美国国会的财政控制权强于其他国家的表现：美国国会的财政控制权强于其
18、他国家的表现：（1）美国国会可以自主编制预算。美国宪法第一条规定，国会有权为“提供合众国共同防务和福利”而征税和开支。根据惯例，拨款议案一般先是由众议院提出，而根据宪法，征税议案则必须首先由众议院提出，并由众议院规定政府为负担拨款开支可以得到的岁入数额。这是美国有别于英法等其他国家的一个鲜明特点。（2）美国国会控制着政府的债务额。举债是英美两国政府的收人方式之一。美国政府举债受到国会的专项立法约束，国会债务立法规定了一个时期政府有权举借的债务总额，政府只能依据债务立法举债，并且不得突破债务立法规定的限额。但英国政府的借债不受议会控制，政府的借贷计划根本不交议会审议。（3）美国国会对审议财政法案
19、拥有高度的制衡权。对于总统提出的征税、拨款、借债建议，国会实行连政策带金额的双面审议，不留任何免议的内容。对于总统建议的政策，国会可以自由决定采纳或否决，并可提出自己的政策取而代之。对于总统建议的征税额、拨款额，国会可以自由裁量，任意予以增减。（4）美国政府的开支只能限于国会同意的范围，政府收入和开支细目都要得到国会批准。如果财政年度已经开始但预算案尚未通过，政府可请求国会通过一种临时预算，政府临时动用的款项将来一并归入总预算。其他职权:质询权 弹劾权 国事调查权第第四节四节 代议机关代议机关的会议的会议与与议事程序议事程序 一、议会的会期 二、议会的会议：常会或例行会议和非常会议。三、西方国
20、家议会的议事规则 1、法定人数原则举行会议和通过法案的出席者的最低限额 2、会议公开原则旁听自由、报道自由、议事记录公开发表 3、一事不再议原则同一会期、同一议案 4、议案“三读”规则 第第五节五节 代议机关与其他国家机关代议机关与其他国家机关英国议会政治制度权力关系的特征英国议会政治制度权力关系的特征 行政与立法关系几乎融合。1人员重叠。政府大臣须是议会成员;2议会授权政府立法；3在法律上，虽然下院最终控制着行政机关，但执政党领袖可通过其议会党团中的督导来控制本党议员的投票，只要政府得到议会的信任，它就能在立法中控制议会。下院仍可通过一定的形式来牵制它（质询、辩论、批准立法、倒阁）。英国司法
21、和立法关系：律师可竞选议员，但一旦晋升为法官，便不得再担任议员。司法界首领大法官可参加议会的立法事务，但不得以政党的身份参加，在议会辩论中发言限于法律事务。法院无权审查立法的有效性，但法官裁决的影响可由立法机关来改变。因此，法院受议会立法不受议会决议的约束。英国的司法独立是不彻底的。如所有的法官都由大法官和首相推荐，行政任命。地方治安官的任命和解职虽由大法官推荐和女王决定，但大法官受由政党占支配地位的地方顾问委员会的忠告，大多数被任命的治安法官都有一定的政治背景。分权制衡美国模式的特征：分权制衡美国模式的特征：美国是典型的三权分立国家。按照美国宪法，国会是立法机关，享有立法权。还有财政权，设立
22、邮政局和开辟邮政道路的权力以及宣战、媾和、缔约的权力和征兵、组织民兵的权力，设立最高法院以下的联邦法院的权力。总统则是国家元首，对外代表国家，对内是政府首脑，同时也是全国武装力量的最高统帅，联邦法院拥有司法权，联邦法院和州法院负责审理在美国发生的一切案件。美国宪法对立法、行政、司法三权的分立作了明确的规定，但是，在实际运作中，美国的分权制衡呈现出交错重叠的特征。美国立法与行政关系：国会虽然有立法权，以法律的形式约束总统，但国会的法案只有当总统签署后才能生效。总统作为立法创议人也越来越多地插足国会的立法活动。总统有权任命驻外大使、各部部长、各行政机关首长和联邦法院法官以及与外国签订条约，但这些均
23、须经国会参议院的同意才能生效。国会还有复选总统和副总统、弹劾总统及一切行政官员的权力。国会制约总统，总统也可以制约国会。美国行政与司法关系：总统可任命法官，包括联邦最高法院法官。总统有权赦免罪犯，使法院无法对其进行法律追究。总统还有行政裁判权。但法院也拥有制约总统的力量。联邦最高法院的法官虽由总统任命，但一经任命便终身任职，因此法官可以不依附总统，甚至可以作出对总统不利的裁定。法院由于掌握了司法审查权，它可以宣布总统的行政立法违宪，可以对违反法律的一切行政官员进行法律追究。立法与司法关系：国会有权同意或不同意总统任命的法官，有权对法官进行弹劾。国会通过的法律一旦生效，除非被宣布为违宪，法院必须
24、执行。法院也有权审查国会的立法，一旦某项法律被宣布为违宪，它就不再被执行。联邦最高法院立法的判决还是有判例的约束力，判例是法院立法的一种手段。不过，国会也有推翻判例的办法，那就是它制定宪法修正案。美国政治生活中交错重叠的分权制衡关系除了体现上述三个权力系统中外，还广泛地存在于联邦制的各个领域。日本 国会是日本最高权力机关和唯一立法机构，由参、众两院组成。参议院252人，任期6年，每3年改选一半。众议院有480名议员，任期4年。国会可以通过内阁不信任案，首相有权提前解散众议院，举行大选。议会的地位和作用（1）使国家权力合法化。在议会政治正常运行的情况下，议会至少有一院的议员每隔几年要进行一次选举
25、，由此重新确认人民对政府权力的这种委托关系，从而保持和维护国家政治权力的权威性。（2）使阶级意志国家化。政治权力就其实质而言是阶级统治的权力，就其形式而言则是专属国家的权力。议会作为国家政治权力合法化的权威性机构，它的运行过程实际上是把名义上属于全体公民的意志、实质上属于统治阶级的意志转化为具有权威性的国家意志的过程。（3）使权力运作程序化。人民委托代议机关行使国家权力，但是人民如何选举自己的代表，人民的代表如何开展政治活动，人民又如何通过自己的代表行使最后的控制权，这些问题就是权力运作的程序问题。对统治阶级来说，程序是权力移交的合法形式。在现代议会政治中，程序并不都表现为法律形式，有的是惯例
26、，有的是传统，有的与议会的某些仪式相结合，起着维持法治和秩序的作用。（4）使政治过程公开化。政治过程公开不仅仅是“人民主权”的法理要求，而且是现代政党政治的必需，方便了选民对政府的监督，其真正的目的在于教导民众，动员民众，培育和强化社会对现存政治体制的政治认同。西方议会政治危机主要表现西方议会政治危机主要表现：（1）议会地位的衰落与权力的虚化。今天议会传统的立法权和监督权已经受到许多限制。议会在立法过程中权能的弱化、立法工作一般不过是对政府提出的法案予以“审议、批评、批准”。特别是实行议会内阁制的国家，只会用内阁政府来左右议会，实际上议会已经从属于政府，也就是说，议会丧失了它曾经有过的高度的独
27、立性。议会的其他权力，例如议会对财政法案的审议，成为必须履行的一种形式，事实上也早已虚化。（2）议会决策模式的固有缺陷与立法效能的萎缩。现代议会的决策模式与日益复杂的社会经济事务管理之间越来越缺乏相容性，这是议会政治面临的严重挑战。现代化的一个趋向就是专家治国，所以议会不得不把决策权让渡于本来是它的执行机关、而现在早已发展为功能完备、反映灵敏、指挥果断的政府。议会政治已演变为“议会政党政治”。议会决策模式的缺陷导致它立法效能的萎缩，其表现就是议会越来越不能有效地表达民意，政党实际上在代行议会立法的职能，整个立法审议过程都由议会多数党操作，自然就由多数党控制。议会政治成为政党政治的黑箱作业，议会
28、职能与政党议会政治职能的关系混淆不清。这就从根本上动摇了代议民主制的主权在民原则、程序原则和公开化原则，是议会政治危机深刻的表现。（3）行政权力的膨胀对议会权力的侵蚀。从理论上说，政府行政权力与议会权力是相互依存而不是彼此冲突的，前者的对立面是无政府主义，后者针对的是专制主义。但近代以来的宪政实践表明，议会与政府的权力冲突比比皆是，而其结果又多半是政府遮天蔽日，议会沦为清水衙门。首先是行政权力的集中。19世纪末以来，议会权力的流转路径是从上院移到下院，又由下院移到内阁，最后由内阁集中到首相或总理。其次是政府职能的扩张。这可由政府机构和人员的迅速增殖看出。第三是政府统揽立法与行政。议会在立法过程中大权旁落一落入政府之手。昔日议会由自主立法而统治，今日议会不过是将政府的法案予以通过而维护政府统治。显而易见，议会政治危机与行政高度集权是一个问题的两面。解决的途径：议会改革 共同参与民主制公民创制权和复决权第六节第六节 中西代议制中西代议制度度的的比较比较 一、差异 二、中国人大制度的完善：
