1、 韩国面积9.95万平方公里（约为云南省的四分之一），其中，山林地占65.5%、农耕地占21.7%，城市性用地(建设用地、工厂用地、公共用地等）占5.6%。2010年1月底总人口5008.7万，人口密度约为云南省的4倍。民族主要是朝鲜族、占全国总人口的99%，是一个民族单一的国家。韩国的行政区划是三级制。第一级是16个特别市、广域市和道，第二级是263个市、郡和区，第三级是3511个邑、面和洞。一、韩国国土空间规划的特征一、韩国国土空间规划的特征（一）国土空间规划的定义（一）国土空间规划的定义 国土空间规划即国土规划(National Territorial Plan)，是为了解决国土空间问题
2、并创造国土条件而编制的空间计划。国土空间规划是对国土资源的开发、利用、治理和保护进行全面规划，它是以协调国家和地区经济发展与人口、资源、环境为宗旨，以国土资源的综合开发、生产力的合理布局、生态环境的综合整治与保护为主要内容，按一定程序编制的国土空间开发整治方案。国土空间规划作为国家或地区长远性的指导决策计划，具有系统性、整体性、综合性和地域性等特点。韩国国土基本法第六条规定，“国土空间规划是对国土的利用、开发和保护，为了应对未来经济社会的变动，也为了确定国土发展的方向而制定的计划”。传统意义上的国土空间规划就是为了解决国土问题而制定的空间计划。国土问题主要包括经济社会基础设施建设、生活条件改善
3、等硬件的扩充。现代意义上的国土空间规划更重视创造国土条件以及提高国家竞争力。前者是比较被动性的计划，而后者则是主动性的规划。由于国家的发展取决于国家的综合竞争力，所以国土空间规划不仅要考虑如何解决国土所面临的国土问题，更重要的是如何创造良好的国土条件。（二）国土空间规划的体系较完整（三（二）国土空间规划的体系较完整（三层次两部门的规划体系）层次两部门的规划体系）韩国国土空间规划体系折射出韩国的行政体系，包括国土空间综合计划、道综合计划、市与郡综合计划、区域计划和部门计划(见图1)。国土基本法规定国土空间综合规划以全国为规划空间范畴，是最高层次的国土空间规划；道综合计划以道管辖区域为规划范畴，是
4、第二层次的国土空间规划；市与郡综合计划以特别市、广域市、地方城市、郡管辖区域为规划范畴，是最低层次的国土空间规划；区域计划以特定区域或特定政策目的为规划范畴，包括首都圈整备计划等；部门计划是特定部门的长期规划，包括交通、住宅、环境、文化规划等。国土空间规划体系的特征就是下级规划应该服从上级规划。国土基本法规定了各级各类国土空间规划之间的相互关系，国土空间综合规划是道综合规划及市郡综合规划的基础，而且部门规划及地域规划也需要与国土空间综合规划相互调节。道综合规划是当年道管辖区内所编制的市与郡综合规划的基础。（三）国土空间规划的法律基础较坚实（三）国土空间规划的法律基础较坚实 1963年韩国制定了
5、国土建设综合计划法，并保障国土空间规划的法律地位，该法是国土空间规划的最高法律。其规定国土空间综合计划是以综合利用、开发和保护国土自然条件，创造适宜的产业区位和生活环境，实现国土的经济、社会、文化发展，提高国民的福利作出贡献为目的，是国家或地方政府国土空间开发利用综合而基本的长期计划。2002年改称为国土基本法。国土基本法规定，“本法的目的是确定关于国土空间规划及政策制定及实施的基本原则，进一步有利于国土的健全发展和国民福利的提高”。国土基本法包括总则、国土空间规划的制定、国土空间规划的有效推进、国土信息体系的构筑、国土政策委员会、补则等条目和内容。根据法规的定义和内容，国土空间综合计划的特点
6、是：国土空间综合计划以全国为对象，国土空间综合计划是涉及在国土空间中发生的诸多人活动的空间布局问题的空间计划，国土空间计划是涵盖与国土的空间构成相关的所有领域的综合计划，国土空间综合计划为下级计划和具体执行计划提供指南性计划，国土空间综合计划的制定主体是国家，国土空间综合计划 优先于或指导国家其他建设性计划，具有最基本、最高等级的地位，过去的计划期为10年，今后的计划期为20年，属于长期计划。为了有效地利用国土土地资源，1972年制定了国土利用计划法，规定了土地利用计划的具体程序，并且限制国土土地资源的无秩序利用。1982年制定了首都圈整备计划法，抑制首都圈的过多扩散，并促进区域平 衡发展。由
7、于首都圈问题的严重性，首都圈整备计划法的法律地位仅次于国土基本法，高于其他有关国土空间利用法律。在韩国，以国土基本法、国土利用计划法、首都圈整备计划法为核心的国土空间利用法律体系既限制了国土空间利用的无秩序，也提高了国土空间利用的效率，并具备法律上的地位。（四）设立国土空间规划编制的专门研（四）设立国土空间规划编制的专门研究机构究机构国土空间研究院国土空间研究院 韩国国土空间规划由建设交通部主管，由国土空间研究院(Korea Research Institute for Human Settlements:简称KRIHS)研究规划。国土空间研究院于1978年依据国土空间开发研究院培育法所设立，
8、原名为国土空间开发研究院，1998年根据 社会理念从强调开发转向重视保护的趋势，更名为国土空间研究院。在创建之初设置3个研究部，即国土和区域开发研究部、土地政策研究部、住宅和城市政策研究部。经过持续的发展，现设置国土空间规划与环境研究室、区域与城市研究室、社会基础设施与建设经济研究室、土地与住宅研究室、GIS研究中心、民间投资支援中心和东北亚研究中心。国土空间研究院拥有167位专职人员，其中107人是已获博士学位或相当水平的。国土空间研究院最主要的任务是负责编制国土空间规划，并评价国土空间规划的执行。国土空间研究院的基础研究项目大部分是建设交通部委托的课题。（五）公众参与规划（五）公众参与规划
9、 国土基本法规定国土空间规划的立法过程强调公众的参与，法律规定：“建设交通部部长，在确定国土空间综合规划案之前，要召开听众会，听取来自各区域居民和有关专家们的意见，在规划里反映听众会所提出的意见”。此后，规划案还要通过“国土政策委员会”的审议。二、韩国国土空间规划的演变二、韩国国土空间规划的演变 19611971年是韩国国土空间综合计划酝酿阶段。20世纪60年代初，韩国的失业问题、国土荒化问题、缺粮问题等没有改善，还未摆脱落后局面，处于绝对贫困状态。1961年新执政政府决意采取综合性建设方式，进行系统的国土空间开发。1962年，韩国建立建设部负责国土空间规划工作。1963年，韩国颁布了基础性的
10、国土空间综合规划法律国土综合规划法。1968年，韩国内阁审议通过了国土空间综合规划基本构想 在60年代，韩国并没有编制全国性的“国土综合规划”，其国土空间规划构想主要体现在第一次经济开发计划（19621966）和第二次经济开发计划（19671971）中。19721999年是韩国计划型国土空间规划阶段。从20世纪70年代开始，韩国制定实施三次国土空间综合计划。第一次国土空间综合开发计划（19721981）是建立高速经济发展基础，即以首都圈和东南海岸带为中心实施圈域据点开发；第二次国土空间综合开发计划（19821991）以人口的地方定居和生活环境改善为目标，抑制首都圈过度集中，实施成长据点开发和地
11、域生活圈圈域开发模式；第三次国土空间综合开发计划（19921999）以提高国民福利和保护环境为目标，采取地方大城市成长管理和道域圈开发方式。（一）第一次国土空间综合开发计划（一）第一次国土空间综合开发计划 1、编制背景、编制背景 经过两次经济开发五年计划的成功实施，韩国在产业上开始具备工业国的雏形。到1970年韩国人均国民生产总值达252美元，树立了追赶发达工业国的信心。但是，急速工业化伴随着急剧城市化，形成了以汉城和釜山为中心的工业化和城市化地区，大城市人口过度集中导致经济收人的区域差异拉大和国民生活环境恶化等问题，也造成了城市与农村之间的深刻差异。基于以上原因，为消除弊端，奠定长期高速发展
12、的基础，同时为道、郡（县）综合建设计划及城市计划等各级区域计划指明社会基础设施的投资方向，为创造良好的国民生活环境，需要制定利用和开发全部国土空间的计划。2、规划特点、规划特点 韩国在第一次国土空间综合开发规划中，确定了以下四个规划目标：第一，保持经济持续增长，提高国土利用管理的效率；第二，扩充国土空间开发的社会基础设施，为经济增长提供后盾；第三，开发国土空间资源，保护自然资源；第四，改善国民生活环境。为有效达到计划目标，第一次国土空间综合计划在空间战略上采取据点开发方式和圈域开发方式。据点开发方式意为优先实施能够利用地区特点的自主的、有效的大规模项目，促使据点地区迅速发展，随着开发效果逐渐扩
13、散，形成国土空间的均衡发展。基于这种思路，第一次国土空间综合计划首先优先建立和整备可引导国民经济发展的大规模工业基地，同时为连接大城市和各地区之间扩充和整备交通、通信、水资源及能源网络，以提高生产效率。此外，对于随着这种大规模工业基地的建设等区域经济的变动而形成的相对落后地区和社会发展落后的农渔村，开发适宜于本地的产业，扩充公 共设施，从而使国民全体享受安全和舒适的生活环境。如果说据点开发战略是基于产业侧面的，圈域开发则可以说是基于区域侧面的。圈域开发意在把全国划分为若干个区域，一方面培育其中心城市，使其发挥好区域中心职能；另一方面配合中心城市的开发，发展周围区域。第一次国土空间综合计划把全国
14、按流域划分为4大圈，按行政区划分为8中圈、17小圈，并以8中圈作为开发单位进行实施，并注重开发连接各区域的主轴。第一次国土空间综合开发计划内容的重点是：第一，建设大规模的工业基础设施，加速工业化发展；第二，规划建立交通、通信、水资源及能源供应网，以提高生产效率；第三，加强后进地区的区域功能，发展适合地域特性的产业。3、实施效果、实施效果 第一次国土空间综合开发计划实际投资了17.4万亿韩圆，超过计划的24%。从实施领域看，投资最多的是国民生活环境整备领域，占43.3%；其次是 资源开发和环境保护（26.2%）、社会基础设施（24%）、空间结构（4.8%）和产业区位（1.7%）。通过第一次国土空
15、间综合开发规划，一方面，迅速提高了韩国的国力和工业化水平，区域发展基础得到了扩充；另一方面，又使得以汉城为中心的首都圈的人口和产业更加集中，地域间不均衡现象更加深化，并出现了土地投机、环境污染加重等倾向。（二）第二次国土空间综合开发计划（二）第二次国土空间综合开发计划 1、编制背景、编制背景 第一次国土空间综合开发计划在很多方面取得了显著成果，但由于计划的实施没有全部到位，同时由于以支撑经济发展作为目标，不顾圈域开发初衷，圈域中心地的发展没能带动周边地区，两者之间不均衡仍在继续，首都汉城的过度密集等国土空间利用的两极化、城乡之间的不均衡发展、生活环境设施跟不上人们的需求、农耕地的过分蚕食、自然
16、资源的破坏和环境污染等。20世纪80年代，社会上形成对解决这些国土空间开发问题的强烈要求。另外，随着国际竞争加剧，国际经济社会条件不确定因素增加。在国内，随着经济发展和国民意识的变化，一方面国民对日常生活基本需求 的要求提高，尤其是对环境质量要求大大提高，另一方面对区域均衡发展的社会要求高涨。2、规划特点、规划特点 韩国第二次国土空间综合开发规划的目标是诱导人口向地方定居，全范围地扩大国土空间开发的可能性，提高国民福利水平和保护国土自然环境。采用分散的据点开发方式和地域生活圈开发方式。分散的据点开发方式 是指在国土空间中不只设置一个或两个成长据点，而是设置多个，使其在全国平衡分布。地域生活圈由
17、中心城市及其周边地区构成，其中，中心城市要具备学校、工作岗位、文化、交通、通讯、批发零售、娱乐设施，居民易于上下班和购物等条件，即地域生活圈是指这种具备居民生活所必要的所有设施的居住空间。该计划把全国划分为28个地域生活圈，使每个生活圈包含成长据点城市。第二次国土空间综合开发规划的主要内容是：第一，国土多核心结构规划。国土空间结构应缓解以汉城和釜山为中心的两极化现象，为积极诱导形成国土多核心利用结构，将成长潜力大的地方城市培育成新的成长据点，并重点开发大邱、光州、大田等地方大城市。第二，对汉城、釜山两大城市的发展进行抑制和管理规划，通过转移不适合的工业、配置和抑制大学及地方性中枢机能的集中来管
18、制汉城的成长，在保障釜山城市发展必需工业的基础上，通过转移不适合的工业使其控制在适当的水平成长。第三，发展地域生活圈，作为人口定居地方的措施。第四，强化地域功能，扩充交通、通信等社会间接资本的规划。第五，落后地区的开发和促进规划，岛屿、山区等相对落后的地区中，虽具有旅游资源、地区特产物等开发潜力，但地域功能微弱而导致人口流出较多，国土空间规划将这些地域确定为特殊区域，由政府积极支援或开发。3、实施效果、实施效果 通过投资建设，在第二次国土空间综合开发计划期间，发展基础进一步扩大，国民生活环境得到进一步改善。但是，分散的成长据点开发方式因受提高投资效率计划最初目标的影响，投资大体上以大城市为中心
19、，结果是分散的成长据点没按计划得到发展。以地域生活圈为基本成长据点目的的法律因政治上的原因未能制定。因此，地方城市未能取得积极的开发，而投资继续集中在连接汉城釜山的发展轴上，首都圈的集中和地域间的不均衡继续存在。（三）第三次国土空间综合开发计划（三）第三次国土空间综合开发计划 1、编制背景、编制背景 第二次国土空间综合开发规划使韩国经济持续增长、国民生活环境得到了改善。但也出现了一系列问题，如：国土空间开发的不均衡和国土空间利用非效率化，道路、港口等基础设施不足影响持续的经济发展，国民生活环境落后，环境污染继续影响生活舒适性，地价攀升和土地投机猖獗导致 歪曲资金流通、加重财政负担、减退劳动欲望
20、等经济社会负担。20世纪90年代，韩国的社会条件变化较大。因人口增加和经济规模扩大，对国土空间开发的需要也增大；实施地方自治，区域之间开发竞争激烈；随着国际化、开放化的推进，国际竞争和环境管制将强化；因高科技产业和信息 系统的扩散，优化产业结构的压力增加；国民生活和意识的提高和多样化发展追求质而不是量，社会向多种价值的社会发展；国土统一条件趋于成熟，需要积极应对。基于以上背景，韩国进行了第三次国土空间综合开发规划。2、规划特点、规划特点 韩国进行第三次国土空间综合开发规划的目标是形成地方分散型国土格局，构筑生产型和资源集约型国土空间利用体系，提高国民福利和保护国土空间环境以及创造与南北朝鲜相统
21、一的国土空间基础。采取地方大城市成长管理和道域圈开发方式。第三次国土空间综合开发规划的主要内容是：第一，地方的发展和抑制首都圈过度集中，改变对抑制首都圈集中的消极的均衡开发方式，转换为开发地方中心的积极方式。为此在地方大城市设立产业园区，而在地方中小城市选定发展符合城市特点的主导产业。在农渔村推进保障制造业功能并促进农渔业制品加工和流通的工业片区和道路开发。第二，建立新产业地带和实现产业结构合理化规划，在国土的中西部及西南部地区形成新产业地带，鼓励与中国的交流和竞争，开辟西海岸时代，并将集中的京釜轴产业功能向西海岸分散。在西海岸设立尖端技术产业基地和构筑产学研结合体制，促进产业结构合理化。第三
22、，构筑综合的高速交流网规划，扩充国内外干线交流网，加速物流量和情报交流，确立交通、流通和通信设施间的相互连接体系。第四，扩大对国民生活设施和环境部门的投资规划，扩大对住宅、下水道、休闲设施等的投资，从而提高国民的生活质量，增加对环境部门的投资，以求环境保全。第五，强化国土空间规划的执行力度和整备国土空间相关制度的规划，扩大国土空间开发投资资源、财源，研究制定规划与执行规划相连接的制度，确立地方自治团体执行规划体系；扩大国土空间开发事业中的民间参与，明确中央政府、地方政府及民间部门之间的职责，制定防止土地投机行为的制度，达到合理利用国土空间的目的。第六，开发并管理南北韩交流地区规划，在南北韩边界
23、地区开辟南北交流空间，恢复和开发南北交通网，并共同开发水资源和旅游资源。3、实施效果、实施效果 在第三次国土空间综合开发计划期间，韩国指定和建设一系列新产业带和高科技产业园，建设西海岸高速公路、大田政府第三大厦，制定相关法规实施开发促进地区制度，制定和启动7个广域圈开发计划，为实施城乡统合性农渔村开发。在游憩休闲空间的建设方面，联系东北部开发与金刚 山开发，大力扩大自然公园、城市公园等的面积，也增加文化体育设施。交通网方面，实施干线道路交通网，地铁建设、机场建设活跃，高速铁路促进良好。新建住宅超过计划量。但是，区域间的不平衡和环境方面的问题仍然存在。（四）国土空间规划趋于成熟的阶段四）国土空间
24、规划趋于成熟的阶段第四第四次国土空间综合规划（次国土空间综合规划（20002020）1、韩国国土空间规划成熟的表现、韩国国土空间规划成熟的表现（1）国土空间规划的目的由原来的国土空间开发转变为积极创造国土发展条件、提高国家竞争力，如：在2020年将建成高速铁路网络及6100公里的高速公路，构筑30分钟内通达全国的交通网络体系，使物资流通费用降低。（2）国土空间规划的编制由中央政府主导的“自上而下”方式转变为“自下而上”的方式，积极吸纳地方政府、研究机构和民众参与国土空间规划。韩国政府通过积极鼓励地方自主地发展地区经济，鼓励民间资本参与地区经济建设，显著降低了财政投资的领域，国土空间规划初步显示
25、出市场主导的分权型模式特征。（3）国土基本法将国土空间综合规划、国土利用规划、城市规划整合为一，建立起一元化的国土空间规划体系。另外，国土基本法还确立了“先规划，后开发”的国土空间管理原则，并将国土空间综合规划的规划期由原来的10年扩展为20年，强化了国土空间规划的战略性。（4）从强调“开发”转向强调“环境保护”。由于前三次“国土空间综合开发规划”着重强调开发，在一定程度上引发了环境破坏问题。第四次国土空间综合规划把“绿色国土”列为四大基本目标之一，并将与环境保护理念不相协调的“开发”二字从“国土空间综合开发规划”中删去。与此同时，国土基本法还从国土空间规划编制内容、预防土地无序开发和自然生态
26、保护三个方面较为具体地阐述了环境保护理念的内涵。2、编制背景、编制背景 从1972年开始推行的三次国土空间综合开发规划，构筑了韩国经济增长的基础，大幅度改善了国民生活环境。虽然以地方城市生长为目的进行了较多的投资，但收效不大，慢性土地问题还在继续，特别是汉城釜山极轴与首都圈的人口和产业的集中还在加剧，2000年，在占全国国土面积11.6%的首 都圈集中着全国46.5%的人口、55%的制造业企业、70%的尖端企业、88%的大企业以及84%的国家公共机构。由于人口和产业的集中导致交通堵塞等社会费用的提高，进而对国家发展造成很大负担。其二，由于环境破坏而降低生活质量以及引起诸多相关国土问题，如：环境
27、保护与国家竞争力直接相联系。其三，国土缺乏安全性也影响到其他方面，例如，不良工程问题严重、缺乏防御自然灾害系统等导致重复性浪费。同时，进入21世纪，迎来了新的国内外社会环境，需要适应新时期的变化。第一，需要积极应对世界经济的自由化和东北亚的发展；第二，转换开发战略以适应地方自治时代的环境；第三，建立适宜于知识信息化世纪的国土条件；第四，应对稳定发展期的国土整备。因此，韩国第四次国土空间综合规划调整了新的规划目标和内容。3、规划特点、规划特点 韩国第四次国土空间综合规划的目标是：第一，形成更加富饶的“均衡国土”，这是指在全国每个地方都创造平衡的国土条件，其目的是实现地域间的统合；第二，形成与自然
28、相协调的“绿色国土”，这是以开发与环境相协调为目 标，为构建环境共同体，指向开发与环境的统合；第三，形成向地球村开放的“开放国土”，构筑基础设施和国际化设施完备的国土空间目标，指向与东北亚以至世界的统合；第四，形成民族会合的“统一国土”，通过南北朝鲜积极的交流协作，形成协调统一、指向南北朝鲜协调的统合。第四次国土空间综合开发规划的主要内容是：第一，构筑开放型统合国土空间轴规划，通过该规划，将在韩国国内内陆地区形成三个发展轴和三个“沿岸国土空间轴。第二，提高各个地区的竞争力，该规划将韩国分为10个广域圈，并根据各个广域圈的特点和资源禀赋条件分别制定开发计划。第三，形成健康、适宜的国土空间环境，通
29、过高度、容积率限制等方式，使山地成为优美的田园居住地和文化休闲空间；规划推进二次绿色行动提高山林的净化能力，追求城市地区的绿化；保护西海岸的湿地。第四，构筑高速交通网和国土空间情报网。通过改造、扩建、新建机场、铁路和高速公路，将全国连成一个快 速的生活圈；通过光纤通信、数码电话网以及地理信息系统（GIS）构筑“数字国土空间”。第五，形成南北朝鲜交流合作的基础，推进活跃南北交流合作；通过长期的交流和合作，将南北朝鲜的边界地区转变成和平中心。四、韩国国土空间规划保障体系四、韩国国土空间规划保障体系（一）法律保障（一）法律保障 自1961年建设部成立并主管国土空间规划后，韩国不断完善国土空间规划的法
30、律，逐步建立起了规范国土空间综合规划、地域规划和部门规划的编制、审批和执行的法律体系。（二）组织保障（二）组织保障 韩国政府极为重视国土空间规划组织的建设，除主管国土空间规划的韩国建设交通部外，韩国还设立了专门的国土空间规划研究机构一一国土空间研究院(KRIHS)。韩国政府还成立了国土政策委员会、首都圈整备委员会等国土空间规划的协调性机构。国土政策委员会和首都 圈整备委员会均由国务总理任委员长，财政部部长和建设交通部部长任副委员长，其它相关部委长官任委员。这些高层协调性组织从多方面保障了国土空间规划编制的科学性、可行性和国土空间规划的切实执行。为了促进国土资源的有效利用和国民整体福利的提高，保
31、障国土空间规划的执行，韩国政府还设立了专门的大型公营企业，负责国土资源开发和一些重大的、全国性的基础设施项目建设。（三）财政保障（三）财政保障 尽管从2000年编制的第四次国土空间综合规划(2000-2020)开始，韩国国土空间开发的理念己从强调国土空间开发转变为强调环境保护。但是由于近75%的国土空间还属于相对落后或绝对落后的待开发地区，韩国的国土空间规划在很大程度上仍处于国土空间开发阶段，国土空间规划的编制、实施对财政的依赖性仍然很强。韩国财政对国土空间规划的保障主要表现在两个方面：一是直接的财政投资(包括中央财政投资和地方财政投资)，在前三次国土空间规划中，财政投资均占到计划总投资的50%左右;二是财政投资、财政政策对民间资本和外资在投资数量、投资空间选择上的诱导。自第三次国土空间综合开发规划(1992-2001)开始，中央和地 方财政投资在国土空间规划投资中的比例已显著下降，财政对国土空间规划的直接保障作用有所削弱。但是由于财政投资向港口、交通等基础设施、生活环境改善等高引导性领域集中和在地域上的倾斜，以及配套的促进民间资本、外资参与和中小企业成长制 度的完善，财政对国土空间规划的间接保障作用在一定程度上得以强化，基于此，财政对国土空间规划的总体保障作用也因此得到了加强。
