1、广东“三旧”改造什么是“三旧”改造？“三旧三旧”改造改造是在城市发展到一定的阶段后，土地集约化发展的要求下，针对“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村居”的改造。“旧城镇”改造，主要是指针对区、镇（街道）城区内国有土地的旧民居、旧商铺、旧厂房等改造，以及对重点改造城区需要“退二进三”的旧厂房、旧仓库、及危旧居民用房的改造。“旧厂房”改造，是指对镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房的改造，包括对严重影响城市观瞻的临时建筑的改造。“旧村居”改造，是指对“城中村”、大量用地被城市工业区等占据的“园中村”、村民逐步迁出或整体搬迁形成的“空心村”等推进农民公寓建设、旧物业改造和村容村貌的整治。“旧城镇旧城镇”“旧
2、厂房旧厂房”“旧村居旧村居”一、一、经济转型任务艰巨，资源利用管理方式有待转变经济转型任务艰巨，资源利用管理方式有待转变 改革开放以来，广东省的经济取得了举世瞩目的成就。与传统的土地利用和管理模式密切相关。30多年前，珠三角从“三来一补”的分散化粗放型、高能耗的工业发展起步，完成了工业化的“原始积累”。并在相当长的时间里，依赖低地价、高投入、低工资的优势，通过低技术含量、低附加值、低环境门槛的产业发展模式实现了经济的高速增长。不仅产业结构总体层次不高、生产要素利用效益低，而且技术创新能力不强、经济整体素质不高，缺乏真正走向世界的竞争力。也导致了土地资源瓶颈约束日益加剧、生态环境日益恶化。201
3、9年起，广东开始步入经济社会结构加速调整的经济快速转型期。在国家各种宏观调控政策措施初见成效的同时，经济社会发展遭遇资源刚性约束、产业结构不合理、产业化水平不高、产业素质低、产业趋同、整体竞争力较弱等经济发展问题更加突出，迫切需要转变发展方式、促进产业升级，施行经济效益好、科技含量高、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势可以得到充分发挥的“集约型增长方式”；亟需积极酝酿更直接、更有力、更有效的“内需驱动发展”的措施。通过转变土地利用方式和管理方式，促进经济发展方式转变，成为新的政策诉求。广东开展“三旧”改造的背景（二）土地供需矛盾突出，建设用地可供空间急需拓宽二）土地供需矛盾突出，建设用地可供
4、空间急需拓宽随着广东省工业化、城镇化进程的加快，保护耕地与保障发展的矛盾日益凸显。一方面耕地面积与质量逐年下降，粮食安全和耕地保护形势极为严峻。2019年至2019年间全省耕地年均减少57.61万亩，人均耕地（0.44亩）远低于联合国确定的人均耕地0.8亩警戒线；另一方面用地需求急剧增加，土地供需矛盾突出。2019年至2019年间，广东建设用地面积年均增加44.8万亩。2019年，全省包括广州、佛山、东莞在内的近半数的地级市建设用地规模已突破2019年的规划数（全省突破总量达17万多公顷）。相比新一轮土地利用总体规划确定的2020年规划目标，全省建设用地面积已达到控制规模的89.2%，有相当数
5、量的县级单位建设用地规模突破了2020年规划指标。从新增规模上看，国家下达广东省建设用地年均增量控制指标为29万亩，广东省实际需求达40万亩，同样存在较大缺口。同时，耕地后备资源潜力不足（约200多万亩，且60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区），也严重制约着广东耕地资源补充的能力，急需拓展新的建设用地可供空间。（三）土地开发强度大，效益有待提高、结构有待优化三）土地开发强度大，效益有待提高、结构有待优化长期以来的外延式扩展发展模式，使广东省的土地开发强度整体偏大，已经达到生态环境所能承受的极限。伴随着如此高的开发强度，却是利用的粗放和效益的低下。由于城乡二元结构体制的影响，农村用地缺乏规划引
6、导，村庄布局散乱无序、一户多宅、空心村等现象造成的村镇土地闲置浪费的现象也十分严重。2019年-2019年间，广东省农村人口减少近千万人，农村居民点用地却增加了1.67万公顷，人均用地面积增加了近41%，出现了较多的空心村和废弃宅基地。另外，城市内部用地结构也不尽合理。据相关研究成果显示，城市化、工业化发展到高级阶段，人们对生态、环境和生活质量的要求也会随之提高，进而产生与社会发展阶段相适应的用地需求结构，表现为城市住宅用地、交通用地、绿化用地的比例提高，工业用地的比例不断下降，城市内部用地结构不断的趋向合理：一般来说，工业用地占1025，商服及住宅用地占4550，交通用地占510，绿地广场道
7、路占815。但根据城镇地籍调查数据，2009年广东城镇建设用地中，工业用地占比28.13%（工矿仓储占比29.39%）、商服及住宅用地占比34.4%、公共管理公共服务用地11.39%、交通用地12.63%、公园绿地占比2.01%。明显存在工业用地比重偏高、商服及住宅用地比重偏低、公园绿地占比偏低的结构性矛盾，用地结构需要进一步优化。（四）城市整体机能不高，城市形象和功能有待提升四）城市整体机能不高，城市形象和功能有待提升 自20世纪80年代末期起，随着广东经济的起飞，微观经济体逐渐活跃，市场经济开始快速升温。但由于相关的法律法规未能及时跟上，一些微观经济体在利益驱使下无序扩张和膨胀,造成区域化
8、产能过快升温,投资产业失调，建设用地迅速扩大且分布散乱。由于多年超负荷运转、城市内部系统的更迭调适滞后于社会经济的发展需求以及城市发展功能定位的变化，城市发展不仅面临着空间实体的物质性老化，同时还面临着功能性衰退与结构性衰退。导致城市整体机能下降，城市人居环境局部恶化，城市形象和功能有待提升。“三旧”改造主要做法及经验政府引导规划引领市场运作各方收益广东将“三旧”改造工作列为事关全省发展大局和社会民生的重要任务，制定了“三旧”改造的总体要求、工作目标和基本原则。成立了由省发展改革委、经信委、财政、国土资源、监察、住房城乡建设等23个省直部门和21个地级以上市主要负责人组成的广东建设节约集约用地
9、试点示范省领导小组，由省政府主要领导任组长，并建立定期联席会议制度，统筹解决工作中遇到的重大问题。各市、县（区）政府也相应成立了政府主要领导同志任组长，国土资源、发展改革、建设、规划、财政、文化、环保等有关部门为成员单位的领导小组，对“三旧”改造工作进行统一协调、指导和监督，形成了强大的工作合力，实行“一站式”服务，为“三旧”改造高效运作提供了强有力的组织保障。二是加强监管和服务，简化程序。以降低社会的交易成本、提高改造工作效率为目标尽量简化程序。在“封闭操作、结果可控”的原则下，授权地方政府开展“三旧”政策设计与审批工作，同时，按照权力与责任对等的原则，充分利用技术手段进行监管。“三旧”改造
10、主要做法政府引导规划引领市场运作各方收益 一是开展标图建库工作一是开展标图建库工作。广东省国土资源厅在全省范围内部署开展了“三旧”用地的调查摸底工作，把“三旧”地块在影像图、土地利用现状图和土地利用规划图上进行标注，严格圈定“三旧”改造的范围。并建立“三旧”改造地块监管数据库和“三旧”改造标图建库动态调整机制。二是编制二是编制“三旧三旧”改造专项规划改造专项规划。在完成标图建库的基础上，会同省住建厅督促和指导各地开展“三旧”改造规划编制工作，以及单元规划或改造方案的审批，确保城市规划目标与改造方利益的均衡。明确要求各地在规划编制过程中要充分考虑产业转型升级、城市功能再造、优化人居环境、保护历史
11、文脉等要素，注重与土地利用总体规划、城乡建设规划和控制性详细规划的相互衔接，明确用地规模和改造时序，合理确定改造用地的开发强度控制要求，确保改造一片、成熟一片、造福一片。“三旧”改造主要做法政府引导规划引领市场运作各方收益 在政府的统一组织下，通过创新政策，充分调动不同主体的积极性，吸引社会各方广泛参与“三旧”改造。各地在实践中探索形成了形式多样的“三旧”改造模式。从改造的主体上看从改造的主体上看：有政府主导社会力量实施的旧厂房拆除重建改造模式；有政府主导社会资金参与的旧城重建改造模式；有原土地使用权人主导的旧厂房升级改造模式；有村集体主导社会力量参与的旧村庄改造模式等。从改造资金筹措上看从改
12、造资金筹措上看：有政府租赁集体土地实施的旧厂房综合改造模式；有以村集体经济投入为主自行改造或以土地入股、引进社会力量联合改造的旧村庄改造模式；有以地引资、以租抵建的旧村改造BOT模式；有投资者收购相邻地块集中实施的改造模式等。而从改造用途上看而从改造用途上看：有以环境整治改造为主的旧城镇、旧村庄改造模式；有不拆不建、保留原风貌、完善公共配套设施的旧厂房改造模式，以及整合多地块连片改造升级等旧厂房改造模式等。“三旧”改造主要做法政府引导规划引领市场运作各方收益 一是保障公共利益和长远利益。一是保障公共利益和长远利益。通过利益手段调节实现政府的综合利益，对公共利益的贡献实行容积率奖励。如东莞建立“
13、拆三留一”制度，要求拆迁后应提供不低于三分之一的公共用地，用于道路、市政、教育、医疗、绿化等公共用途。二是促进产业升级，保障产业空间。二是促进产业升级，保障产业空间。一方面实行差异化的产业用地政策，鼓励产业转型升级，为研发、物流等鼓励发展产业提供支持；另一方面研究产业类城市更新项目配建创新型产业用地用房政策，为创新型产业提供空间保障。如佛山市出台关于通过“三旧”改造促进工业提升发展的若干意见，要求各区纳入改造的旧厂房优先用于发展工业，其中禅城区旧厂房改造用于发展工业的面积不低于40%，其余各区不低于60%。同时市区财政每年拿出10亿元，用于土地储备和鼓励旧厂房物业的土地流转，推进连片开发保障产
14、业发展用地三是合理分配土地收益。三是合理分配土地收益。“三旧”改造过程中依法征收集体建设用地或者收回国有土地使用权的，出让土地后的纯收益可按一定比例返还集体土地所有权人、被改造地块的原使用单位和个人。申请改变用途按规定补缴土地出让金的，市县镇各级政府和村集体经济组织可按一定比例共享土地出让金收益。“三旧”改造取得的成果1促进了节约集约用地，增强了科学发展的用地保障促进了节约集约用地，增强了科学发展的用地保障通过“三旧”改造，有效开发存量建设用地，推进了土地循环利用，提高了土地利用效率，提升了土地利用功能，保障了工业化、城镇化和农业现代化发展的用地空间。据统计，广东省已经完成的14万亩改造项目，
15、建筑面积由改造前的6139.5万平方米增加到13981.4万平方米，增加1.3倍；平均容积率由0.66提高到1.5；通过“三旧”改造完成工业用地向第三产业用地转移4万余亩，腾挪增加可利用土地面积占已完成改造面积比重为43.5%，节约用地约6.1万亩。按照这个比例估算，全省已经调查摸底的300多万亩“三旧”用地，可节约土地将超过100万亩，而广东省到2020年新增建设用地规模才260万亩，节约出来的土地相当于全省未来10年新增建设用地规模的38.5%。“三旧”改造已成为节约用地的重要途径。2减轻新增建设占用农用地的压力，有效保护了耕地减轻新增建设占用农用地的压力，有效保护了耕地“三旧”改造通过对
16、存量建设用地的开发利用，改变了外延扩张式的用地模式，减轻了新增建设对农用地特别是耕地的占用，促进了耕地保护。如佛山市，在“三旧”改造的近五年时间里，全市GDP年均增长16.5%，建设用地年均增长只有1.37%，通过存量挖潜，有效避免了新增建设用地量的急剧扩大，相对减少了耕地保护的压力，有效保护了耕地。3促进经济结构调整，提升了产业竞争力促进经济结构调整，提升了产业竞争力通过“三旧”改造，便于各地根据各自的特色和优势统筹规划，优化布局，整合资源，统筹部署产业结构优化升级和梯度转移，有效加快工业化发展步伐。在广东已改造项目中，属于产业结构调整的项目有1672个，占改造总量68.4%，其中属于淘汰、
17、转移“两高一资”项目411个，引进现代服务业和高新技术产业项目365个，投资超亿元项目276个，一些规模小、效益差、能耗大的企业逐渐被低能耗、低污染、高附加值的优质大项目所代替。通过“腾笼换鸟”、“退二进三”等模式，以产业结构调整引领供地结构、经济结构的优化升级，有力推进了经济方式的转变。4增强经济发展的动力，持续拉动了内需增强经济发展的动力，持续拉动了内需“三旧”改造中，通过积极引导鼓励企业、集体等民间资本参与，有效刺激了社会资本投资，拓宽了投资渠道，扩大了社会就业。据统计，20192019年，广东省“三旧”改造项目总投资3318.39亿元，占同期全省固定资产投资总额的5.76%，其中社会投
18、资占到总投资额的70%左右。“三旧”改造开展以来，累计增加就业岗位195.36万个，参与改造的项目改造后就业人口增加1.76倍，“三旧”改造逐渐成为扩大就业的一种手段。同时在实施“三旧”改造中，通过构建利益共享机制，采取让利于民、还利于民等措施，居民收入普遍提高，消费能力进一步加强，有效刺激了消费市场。5促进宜居城乡建设，推动了城镇化进程促进宜居城乡建设，推动了城镇化进程通过开展“三旧”改造，进一步完善城市基础设施和公共服务功能，明显改善了部分居民的居住条件和生活设施，城乡宜居环境进一步优化，提高城市综合竞争力，推动了城镇化发展。据统计，在已完成的改造项目中，建设城市基础设施和公益性项目有84
19、6个，涉及用地4.1万亩，新增公共绿地413.5万平方米，保护和修缮传统人文历史建筑771.9万平方米。6促进了农民增收致富，改变了村容村貌促进了农民增收致富，改变了村容村貌“三旧”改造壮大了集体经济，带动了农民增收致富，改善了居住条件。广东省已完成的旧村庄改造中，改造区域农民集体收入增长了1.31倍。如佛山国际家居博览城项目，村集体每年获得的土地租金超4000万元，比改造前整整提高5倍多，与此同时，酒店、旅游、商贸、会展、娱乐、餐饮等上下游产业集聚给村集体和村民带来了丰厚的经济收益。全省共完成旧村庄改造项目405个，完成改造面积2.4万亩，通过“三旧”改造，提高了农民收入，改变了村容村貌。“
20、三旧”改造存在的问题1“三旧三旧”改造的组合政策待完善改造的组合政策待完善“三旧”改造政策发端于国土部门，但存量建设用地的再开发利用，并非土地部门一家的事。虽然广东省78号文由省政府颁布，一定程度上解决了部门之间的配合问题。但在改造过程中，具体项目的实施会涉及到发改、规划、城建、社保、人防、财税等多个部门的相关政策的影响和制约，目前政策创新主要集中在土地管理方面，相关部门的政策没有跟进，尚未形成“三旧”改造的政策组合，在控规修编、税收减免、争议调处等方面的配套政策仍需进一步完善，一定程度上影响了“三旧”改造工作的推进。2“三旧三旧”改造法律保障待加强改造法律保障待加强一是国有土地上房屋征收和拆
21、迁补偿条例取消了原有的拆迁许可制度，政府作为征收主体，基于公共利益的需求，可以对国有土地上房屋进行征收。而“三旧”改造项目是由市场经过协商谈判进行的房屋拆迁，缺乏相应的法律保障，导致市场运作模式下的“三旧”改造项目拆迁谈判难度进一步加大。使部分开发商由于缺乏法律依据而难以实施拆迁。二是国有土地上房屋征收和拆迁补偿条例规定，拆迁必须征得多数人同意方可实施。由于对“多数人”的理解不同，所以对于绝大多数人赞同、少数人反对的“三旧”改造项目，不敢贸然推进，存在着少数人利益绑架多数人利益的现象。三是对漫天要价的农民没有制约手段。“三旧”改造本来是对农村集体经济组织、农民的一项利好政策，但是由于在执行过程
22、中，政府将任务量化考核，就使得农民从“我要改”变为“政府要我改”，拆迁中提出不符合实际的补偿标准，政府束手无策，国有土地上房屋征收和拆迁补偿条例规定禁止行政强拆。据东莞市大朗镇相关人员介绍，在“三旧”改造中80%的精力都用在拆迁上，地方的党委政府变成了“拆迁政府、拆迁党委”，与业主相比，政府处于弱势。3目前实施的项目中工业项目比例相对较低目前实施的项目中工业项目比例相对较低“三旧”改造过程中，一般效益高的项目容易推进，如改造成房地产的项目，而效益低的项目实施较难，由此导致效益低的工业项目比例偏低。78号文规定，“三旧”改造要实现“产业结构调整和转型升级、城市形象提升和功能完善、城乡人居环境改善
23、、社会主义新农村建设”的目标。调研中了解到，在城市功能改善、提升方面做的较好，如深圳、东莞都有相关规定，但对于改造后用于工业项目的比例偏低。如深圳市批准城市更新总建筑面积4520万平方米，其中住宅约2410万平方米，产业研发用房271万平方米，仅占6%，工改工无动力。深圳龙岗区40个项目中，只有2个为工改工，其余皆为房地产项目。东莞改造后的项目用于居住的40%，商业和金融的为10%，用于工业的占10%。4“三旧三旧”改造应注意规模控制改造应注意规模控制目前广东省纳入“三旧”改造的规划规模巨大，总体完成难度大。截止到2019年底，广东全省三旧改造标图入库面积为373.3万亩，只有14万亩完成改造，完成率为3.75%。调研涉及四个城市中完成率最高的佛山也仅为6%，广州仅为0.26%。在规划期内完成全部“三旧”用地改造的难度非常大。与国家每年下达给广东省的30万亩左右新增建设用地指标相比，“三旧”改造的形成的土地供给相当于广东省十年的新增建设用地量。5对违法用地和合法用地的补偿未作明显区分对违法用地和合法用地的补偿未作明显区分“三旧”改造中，补偿中往往采取拆一还一的方式，没能区分合法与违法采取差别化的补偿和收益分配政策，未体现出政府对违法用地严厉打击的意图，导致拆迁过程中有些违法用地补偿比合法用地补偿还要多的现象出现，容易诱发更多的违法用地。
