1、 小组成员：资料查找：涂放、杨太绵 PPT制作：刘皓宇 PPT演讲：陈卫平、龙克应2022-12-30地方政府债务含义：地方政府债务含义：地方政府债务是指在某个时点上，地方政府作为债务人，由于以往支出大于收入所形成的赤字总和，是一个存量概念，包括建立在某一法律或合同基础之上的显性负债和政府道义上偿付责任的隐性负债。2022-12-30地方政府债务资金的来源和用途地方政府债务资金的来源和用途债务来源：债务来源：1.银行借款银行借款。在银行借款占比较大的国家，有的存在专门的银行负责为地方政府提供资金。而其他一些国家，则通常会有一到两家银行占据地方政府信贷举债市场的主导地位。因此贷款申请条件比私人借
2、贷者更宽松，而这可能会挤出私人投资。2022-12-302 2债券债券。在资本市场较为发达的美国，市政债券是地方政府债务的主要形式。通常，地方政府债券的利率要低于银行贷款利率。债券有几种分类方式：按照偿债财源和地方政府的还款责任，地方债可分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券是以发行机构的全部声誉和信用为担保，并以政府财政税收为支持的债券。而收益债券则是与特定的项目，其还本付息来自于特定项目的收入。按照发行方式的不同，地方债又可分为公募债券和私募债券。公募债券是指向社会公开发行，任何投资者均可购买的债券，它可以在证券市场上转让。私募债券是指向与发行者有特定关系的少数投资者募集的债券，其发行和
3、转让均有一定的局限性。按照是否免税，地方债还可分为免税债券和应税债券。2022-12-30 3政府公共资金借款政府公共资金借款。在一些国家，地方政府可以向上级财政借款。在法律不允许中央政府借款给地方政府的国家，可能专门为住房、环境保护、水资源管理等项目设立政府基金提供优惠或发挥培训作用，帮助地方政府学习贷款申请程序、基本的信用分析等，为地方政府的商业贷款打下了基础。由于各国的金融体系不同，资本市场和信贷市场的发展侧重与发育程度存在差异，因此，各国地方政府的主流举债方式与自身金融体系发展状况密切相关。转轨国家的市场经济不发达，地方政府的资金主要来源于公共资金，这不仅会影响资金的配置效率，还会影响
4、到资金的使用效率，并且容易导致预算软约束、腐败等问题。相比之下，银行借款和地方债券等市场化融资手段则更能优化资源配置。目前，在欧洲部分国家，金融体系的主体是银行，银行借款是地方政府举债的主要资金来源；而在美国，资本市场比较发达，银行借款在地方政府债务重所占比重极小。2022-12-30地方政府债务分类及其构成地方政府债务分类及其构成地方政府债务地方政府债务直接债务直接债务或有债务或有债务显性债务1国债转贷2政府统借统还外债3专项借款4.施欠上级的财政周转金(1999年已取消)5拖欠工程款、拖欠工资6国际金融组织贷款7农业综合开发借款8国内金融机构借款9向单位借款10向个人借款1政府担保外债(包
5、括外国政府贷款，国际金融组织贷款)2政府担保内债(国内金融组织贷款，单位借款，个人借款，中外合资融资租赁公司特定贷款)3拖欠企业离退休人员养老金2022-12-30隐性债隐性债1 1教育负债教育负债2 2基础设施建设负债基础设施建设负债3 3应该由地方政府负担的应该由地方政府负担的粮食亏损补贴粮食亏损补贴(政策性挂帐政策性挂帐债务债务)4 4社会保障支出负债社会保障支出负债(社会保险资金缺口社会保险资金缺口)1 1地方金融机构呆坏账地方金融机构呆坏账(银行的破产倒闭银行的破产倒闭)2 2国有企业改革成本国有企业改革成本(地地方政府保稳定的支出方政府保稳定的支出)(企业私有化过程中剥离债企业私有
6、化过程中剥离债务的资金缺口务的资金缺口)3 3公共部门的违规担保公共部门的违规担保(未经中央政府担保未经中央政府担保的地方政府和其他机构的的地方政府和其他机构的偿债资金缺口偿债资金缺口)4 4政府直接干预下形成的政府直接干预下形成的国有企业国有企业、政策性金融机构政策性金融机构的债务的债务5 5项目单位不能偿还的从项目单位不能偿还的从政府借的资金政府借的资金6 6下级政府财政危机下级政府财政危机2022-12-30地方政府债务的功能地方政府债务的功能 古代地方政府干涉时期古代地方政府干涉时期 1,弥补财政赤字，这是国债最基本的作用，也是国债产生的主要动因;2,筹集建设资金；调节经济，国债将社会
7、闲散资金集中起来，反映了资源的再分配效应，是财政调节经济的重要手段之一。地方政府债务也具有相似的功能，地方政府举债则更加注重考虑为本地的公用事业服务，为本地区的教育、公路运输、社会福利、市政建设、工业援助等与人民生活有关的公共服务性设施和发展工业所需要的基础设施建设筹资。因此，地方政府债务具有筹措资金快速及时，针对性、灵活性强等特点，切实的解决地方急需解决的问题，为地方经济发展创造良好的环境条件。地方政府举借债务提供地方性公共品，实现财权与事权相统一的原则。地方政府债务的功能具体体现在以下三方面：融资功能，资源配置功能以及经济稳定和发展的功能。2022-12-301融资功能融资功能 对于地方资
8、本性项目，如能源、交通、科技教育等，发达国家一般是通过发行地方公债为这些项目筹集资金，且主要以中长期举债方式为宣。而在我国等发展中国家，国家法律明确禁止发行地方公债的情况下，各级地方政府主要是通过各种变相方式举债筹集资金(见表2)，支持地方经济建设和社会发展的需要。2022-12-302资源配置功能资源配置功能 各级地方政府根据各地的实际需求以及财力的可能，举债筹集财政建设资金，实现有限社会资源在政府之间，政府与企业和个人之间的有效配置。首先举债融资可以增加政府当期的财政收入，如果运用得当，如投向关联程度大，波及力和影响力广泛的公共资本品，就可以通过资金的使用，带动相关产业的发展，而且，还可以
9、为经济社会的发展创造有利的环境条件，带动以后年度地方国民收入的增加，以此增加未来财政收入。其次，政府债务融资还可以调节地区之间资源的流向，这在地方政府以发行公债筹集资金的情况下更为明显。如果地方公债是向本地区以外的企业和个人等发行，则可以增加本地可利用的资源。尤其是在市场经济高度发达的国家，资本高度自由流动的条件下，即使面向本地区发行的公债也不能排除地区外资本通过各种直接和间接的途径购买当地公债，同样可以增加本地区可用资源的规模，促进经济社会的快速发展。第三，债务融资还可以调节资源在公私部门之间的配置。通过政府债务融资，集中社会闲散资金发展地区经济。2022-12-30客观地说，适度的政府债务
10、，在促进地方经济社会客观地说，适度的政府债务，在促进地方经济社会发展、提升政府公共服务能力特别是城市基础设施发展、提升政府公共服务能力特别是城市基础设施建设方面发挥了积极作用，但是，地方政府债务的建设方面发挥了积极作用，但是，地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，潜伏着巨大的债务风险和诚急剧累积和迅猛增长，潜伏着巨大的债务风险和诚信危机，破坏了地方经济平稳运行的基础信危机，破坏了地方经济平稳运行的基础债务问题现状债务问题现状:1）政府债务已成为普遍性、全局性的问题，并）政府债务已成为普遍性、全局性的问题，并呈现失控趋势。从目前来看，不仅国家、省级贫呈现失控趋势。从目前来看，不仅国家、省级贫困县市大
11、量欠债，而且经济基础较好的县市也负困县市大量欠债，而且经济基础较好的县市也负债沉重；不仅各级政府举债，而且政府各部门和债沉重；不仅各级政府举债，而且政府各部门和部分履行政府职能的事业单位及公益事业部门也部分履行政府职能的事业单位及公益事业部门也随意大量举债；不仅市县政府举债，而且乡镇办随意大量举债；不仅市县政府举债，而且乡镇办事处也普遍举债。可以说，不少地方和部门的债事处也普遍举债。可以说，不少地方和部门的债务举借行为已呈现严重失控状态。务举借行为已呈现严重失控状态。2022-12-30 2）债务包袱十分沉重，偿债压力巨大。3）基层政府运行的债务依存度高，远远超出了自身承受能力。目前，不少乡镇
12、日常运转靠举债，搞基本建设靠举债，应对突发事件和自然灾害靠举债，保证公职人员工资发放仍然得靠举债，并形成了“挖东墙补西墙”、“借新债还老债”的恶性循环。4）影响了机关正常运转，恶化了社会信用环境。因债务包袱沉重，不少地方出现了长期拖欠公职人员工资、社会保障缺口巨大的现象，直接损害了干部和群众利益。有的地方因政府财务状况恶化而导致债务不能到期清偿，直接损害了政府信用，动摇了社会投资与消费信心，酿成了普遍性的社会信用危机。2022-12-30 5）加剧了财政金融风险，埋下了巨大的社会危机隐患。目前，不少地方和部门的举债不仅呈失控状态，而且脱离了政府和财政的有效监管，最终往往又要由财政“兜底”，直接
13、加剧了财政困难和风险；同时，一些地方政府为了“出政绩”或维持正常运转，往往不得不通过各种途径向金融机构借款搞建设、保运转，结果因无法偿还又聚积了巨大的金融风险。这些债务大都是从上级财政或金融机构直接借入的，具有明确的偿还期限，如不按期偿还，上级财政将在年终决算时予以扣还，这势必影响各级政府机关的正常运转。尤其严重的是，一些自身财力不足而又无法借款的地方，往往违规挪用专项资金用于弥补短期开支；还有极个别的地方和部门，因无法按期归还银行债务本息或工程款，甚至采取“赖”、“拖”、“顶”的蛮硬方法，既侵害了群众利益，又激发了社会矛盾，严重影响了基层政权稳定和社会安定。6）加剧了经济发展的结构性矛盾，降
14、低了经济增长的质量和效益。一些地方政府背负债务包袱后，往往“病急乱投医”，不顾经济发展条件和自身承受能力，盲目举债投资。而在盲目举债背景下启动的投资项目往往效率低下，有的甚至是重复建设，建成之日即是亏损之时，不仅不能产生“脱贫”效应，而且给当地政府背上了更加沉重的债务负担，降低了经济增长的质量和效益。2022-12-30二、地方政府债务成因分析 地方政府债务的实质是经济体制转轨过程中地方经济社会发展面临的诸多困难和国民经济运行的深层次矛盾在财政上的集中体现。深入分析地方政府债务的成因，主要有以下几个方面。（一）经济发展成因受粗放型经济发展模式和经济结构性矛盾突出的制约，导致了地方财政收入增长低
15、水平，难以满足日益增长的经济发展和社会事业支出需要，使得负债在一定程度上成为历史必然 （二）财政体制成因分税制财政体制改革不彻底，形成“财力向上集中”、“事权向下转移”局面，庞大事权与有限财权之间的高度不对称迫使地方各级政府举债履职。（三）宏观政策成因受市场经济体制和宏观调控影响，使地方经济发展和财政收入增长遇到了困难，在财力严重不足的情况下发展社会事业难免走上高负债道路。一是“五小”企业关闭，严重挫伤了地方财源建设的“筋脉”。2022-12-30（四）管理成因支出的不断膨胀和缺乏有效监管使原本有限的财政资金留下诸多“硬缺口”，“挖东墙补西墙”的以债还债方式成为各级地方政府的无奈选择。主要表现
16、在三个方面：一是政府职能“越位”现象突出。在市场经济转轨时期，由于政府职能界定不清，一方面财政性资金过多地投入生产性、竞争性领域，使地方财政承担了本应由市场承担的风险；另一方面一些地方政府为了“出政绩”，往往通过各种途径和方式向金融机构贷款搞建设，轻率上马“形象工程”、“政绩工程”，结果因无法偿还而背下了沉重的债务包袱。、2022-12-30方政府债务对宏观经济和政策的影响方政府债务对宏观经济和政策的影响 绑架财政货币政策：中央财政政策和货币政策的空间受到限制，松不得也紧不得。特别是货币政策，为控制通胀，需要采取收紧的货币政策；但顾及地方政府的债务可持续和还本付息负担又不能过紧，尤其是不能简单
17、提高贷款利率。于是，折中的方式就是采取以稳定货币供应数量和信贷占GDP比为主的改进的货币主义政策。2022-12-30 挤出私人投资和消费：首先，通过挤占贷款额度挤出投资和消费。为控制通货膨胀，央行不得不重新祭起信贷规模控制的手段，但地方政府贷款中的相当部分是不能违约只能展期的，所以会通过银行的信贷配给挤出企业投资和家庭消费。其次，推高名义利率。地方政府的过度负债和开支推高通胀和名义利率，增加借贷成本，对投资和消费产生挤出效应。第三，加重家庭和企业的纳税负担。政府不创造财富，只是分配财富。政府的国内债务是“自己欠自己”，最终不论是地方政府自行还贷还是中央财政救助，“羊毛出在羊身上”，还债的始终
18、是纳税人。地方政府目前欠债越多，未来家庭和企业纳税负担越重。2022-12-30严重影响后续投资增速：随着政府主导的“四万亿”基础设施项目在今明两年陆续完工、商品房投资增速在调控中跌落、通胀常态化导致的货币信贷紧缩行为持续、融资平台风险管理导致地方政府杠杆率降低，中国的基础设施建设类固定资产投资增速将明显下滑。过高的投资率逐步演变成通胀、政府债务膨胀、银行坏账上升和 经济内生动力枯竭，靠扩张的财政顶住经济增速是不可持续的。2022-12-30阻碍经济结构调整：地方财政负担上升的后续效应还会对经济结构改革造成负面影响。经济结构调整意味着政府需要通过减少税收和提高工资等，实现收入在国家与居民之间的
19、再分配，从而提高个人收入水平，增加消费。但政府财政负担上升大大压缩了收入再分配的空间，甚至不利于增加政府在社会保障等方面的支出。2022-12-30三、化解政府债务的对策措施 历史上，每次债务膨胀中的主力都是周期性的因素，但造成中国地方政府债务风险的根源在于财政预算软约束和GDP 至上的政绩考核体系。但短期来看，现行的中央与地方财政体制难以有重大改变，化解地方政府融资平台债务风险只能在现行框架下逐步进行与突破。从目前的条件看，我们认为可以从以下几个方面逐步化解地方政府债务风险。政府债务其实质是国民经济深层次矛盾的集中表现。积极稳妥地化解政府债务，不仅关系财政经济的良性运行，而且关系改革发展稳定
20、大局；不仅是实现“与时俱进、后发赶超”的重要保证，而且是维护党的执政地位、加强政府诚信建设的具体体现；不仅是一项重要的经济任务，而且具有重大的政治意义。2022-12-30（一）立足区域特色发展经济，稳步增加财政收入是化解政府债务的根本出路。要按照“又快又好、后发赶超”的要求，牢固树立“立足经济抓财政、突出财政抓经济”的观念，切实加强区域特色经济研究，加快经济发展速度，努力拓展财政增收空间。一：大力发展农村经济，加快农业产业化进程。要按照建基地、抓龙头、以龙头带基地的思路，大力发展农业规模化、集约化和产业化经营，并切实加大农村基础设施投入，改善农业生产和农民生活的基础条件，增强农村经济发展后劲
21、；二：大力深化国企改革，加快新型工业化进程。要将企业改革改制与工业结构调整结合起来，就该市的情况来看，要着力培育和壮大冶金、能源、建材、化工、农产品加工等支柱产业，带动传统优势产业的发展，并积极鼓励和引导中小企业靠大附强，推动产业升级和创新，形成工业增长的新优势。2022-12-30 三：是大力实施城市带动战略，推动城乡互动发展。坚持以中心城市为龙头，县市城区为节点，中心镇为依托，努力构建交通便捷、带动力强的新型城镇化网络体系，以城镇化带动工业化和农业产业化，促进城乡互动发展，提高城乡一体化水平。加快发展以旅游业和现代流通业为主体的第三产业，着力调优产业结构。大力实施品牌战略，进一步优化产品结
22、构。集中力量办好各级园区，充分发挥工业园区产业集群、要素集聚、资源集约的“洼地”效应，打造市域经济快速发展平台，构筑特色鲜明、优势突出、错位发展的市域经济发展新格局。五是大力加强基础设施建设，按照突出重点、适度超前的方针，着力抓好交通、能源基础设施建设，为实现经济跨越式发展打造较为优越的生产要素供应环境。2022-12-30（二）合理界定各级政府财权与事权范围，完善省以下财政体制是化解政府债务的现实选择。（1）要合理界定省以下各级政府的事权范围和财政支出责任。在目前财力向上层层集中的情况下，凡属中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政应切实加大财力保障力度，不得转嫁给市、县财政。凡委托市、县
23、政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口或要求市、县财政配套。凡属于共同事务，应根据受益程度，并考虑市、县财政的承受能力，确定合理的负担比例，积极探索共同事务的经费负担办法。（2）要合理划分省以下各级政府收入。根据各级地方政府的财政支出责任划分范围以及收入分布结构，合理确定各级政府财政收入占全省财政收入的比重。适当调减企业所得税和个人所得税的上划比例，调减财政困难县市、革命老区体制上解和专项上解基数，减免市、县财政借欠上级的体制性往来欠款，适当提高市、县增量返还比例，充分调动市、县超收增收的积极性和主动性。2022-12-30（3）：要进一步规范省以下转移支付制度。省级财政要按照有关客
24、观因素和开支标准，合理测算所属市、县级机关事业单位职工工资和政权正常运转等基本财政支出需求。对市、县财政收入不能满足基本财政支出需求部分，省级财政要优化财政支出结构，采取压缩本级支出和专项拨款等方式，积极筹措资金，增加一般性转移支付逐步加以解决；四要根据乡镇财政经济状况，合理确定乡镇财政体制。对经济比较发达、财力增长能够满足自身支出需要的乡镇，可以实施比较规范的分税制财政体制；对经济状况较好、收支差额不大的乡镇，可以实施分税制基础上的收支包干型体制；对经济欠发达、自身财力无法满足需要的乡镇，可以实施县管乡的统收统支体制，财政收入直接上缴县国库，支出由县财政统一安排，以切实缓解乡镇财政困难。20
25、22-12-30（三）深化财政改革，规范财政管理是化解政府债务的必然要求。1，要强化收入征管，构建收入稳步增长机制。坚持“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的方针，进一步加强财源监控，挖掘征收潜力，堵塞收入漏洞，确保应收尽收、及时入库，确保经济建设的成果充分体现到财税增长上来；,2，是严肃财经纪律，完善财政支出约束机制。坚持“量财办事、厉行节约”原则，区分轻重缓急，合理安排预算支出，严禁乱铺摊子、乱上项目，严格控制楼堂馆所等非生产性建设支出，坚决遏制财政供养人员的恶性膨胀，确保有限的资金全部用在“刀刃”上。2022-12-30 3，要深化财政改革，创新财政运行机制。深化部门预算改革，实行
26、严格的部门预算和综合预算，严格预算执行，不得随意更改和突破预算，除事关国计民生的特殊重大项目和不可预见的因素外，财政不受理和追加新增的预算支出；全面规范非税收入管理，推行“单位开票、银行代收，财政统管、政府统筹”的非税收入征管模式，并将非税收入纳入部门综合预算，充分发挥非税收入对充裕地方财力的突出作用；加快推进国库集中支付改革，切实提高财政资金的运行效率和支出透明度，着力构建确保预算有效执行和防范财政资金被挤占挪用的监督制约机制；深化政府采购改革，进一步优化资源配置，强化政府公共支出管理；积极探索建立财政绩效评价体系，切实增强财政支出的科学性、有效性和安全性；大力开展专项资金检查和追综问效，对
27、专项资金审批拨付和使用实行全过程监管，切实提高专项资金使用效益。2022-12-30（四）加强债务风险防范制度建设，规范债务管理是化解债务的当务之急。一是要积极“盘点老债，消化债务存量。首先，要按照债务的发生时间、形成原因、约定利率、还本付息等情况，建立债务台帐，落实偿债责任和途径，列出化债时间表，增强还贷还债的计划性和主动性，坚决避免债务多头管理、各自为政、责任不清的局面。其次，要严格政策分类处理。对于确属财政负责偿还的债务，要着手建立偿债准备金制度，采取预算内安排、预算外统筹、综合政府资源性收益等措施，多渠道筹集偿债资金，逐步清偿，坚持新增财力首先用于消化赤字债务；对于可推向市场的负债项目
28、，要加快推向市场，通过整体拍卖、资产重组、租赁经营等方式和途径将债务交给各类市场主体消化；对于部门举债项目，要按照”谁举债、谁偿还“的原则，责成部门制订偿债计划，必要时可采取预算抵扣的。2022-12-30 方式，督促其逐步清偿；对因中央和省政策造成的债务，要积极争取政策支持作停息挂账处理。世行贷款、亚洲开行贷款、国债资金在没有偿还的情况下，应严控举借新债乃至停止举借。二是要严格控制新债，堵住新的”出血点“。建立以财政收入依存度（财政收入占GDP的比重）、税收收入依存度（税收收入占财政收入的比重）、政府调控能力（可用财力占财政收入的比重）、债务依赖度（债务占财政财政支出的比重）等指标体系为主的
29、政府债务预警体系，完善防范债务风险的预警机制。加强债务风险防范立法，制订出台政府债务管理办法，按照”责权利于一体“和”借用还相统一“的原则，切实规范政府债务举借行为；严格按照担保法的规定，严禁政府及财政部门为市场竞争性项目提供担保借款；对必须由政府及财政部门提供担保的非市场竞争性建设项目，也必须建立财产抵押制度；2022-12-30 对国债转贷资金要完善转贷手续，落实配套资金和还贷资金渠道；坚持在政府统筹安排下，实行财政部门归口管理债务和债务资金审核，坚决避免出现部门举债仍由财政”兜底“和被动”买单“的局面；加强对贷款项目的可行性研究和经济效益分析，完善工程监控和资金配套管理制度，建立责任追究制度，努力防范和化解担保风险。三是要建立严格的还贷还债激励约束机制。把消赤减债作为考核地方政府主要领导政绩的一项重要内容，切实加强对地方领导干部的离任审计，特别是对其任期内的”形象工程“和消赤减债情况要与提拔重用挂钩，防止地方盲目举债搞建设或为企业、个人担保，尽量避免不良债务的发生和原有债务的扩大化。2022-12-30
