1、第七章 府际关系第七章第七章 府际关系府际关系第一节 府际关系的历史变迁一、封建王朝的府际关系二、民国时期的府际关系三、新中国的府际关系抉择四、改革开放以来的府际关系第二节 构建中央选择性集权体制一、中国府际关系的现实问题二、实施中央选择性集权第三节 推进地方分权改革一、完善制度化分权二、推进地方自治建设三、完善府际合作治理第四节 地方行政体制改革一、地方行政层级的现状和问题二、国外地方行政层级设置状况三、市县关系与“省管县”改革第一节第一节 府际关系的历史变迁府际关系的历史变迁“府际关系”是不同层级政府之间的关系网络。府际关系是现代国家治理的重要制度架构，不同的府际关系模式将会导致不同的国家
2、治理绩效。一、封建王朝的府际关一、封建王朝的府际关系系 在政治权方面在政治权方面，皇帝集一切大权于一身，实行一人独治和绝对专制。皇帝控制着地方行政区划和地方政府设置权。在行政权方面在行政权方面，皇帝统率和指挥从中央到地方各级行政系统以及一切官吏。由皇帝发出的政令，不允许有任何抗拒违反或坚持异议。在财政权方面，在财政权方面，中央朝廷掌有对国家财政收支的全部支配和决定权。地方的所有财政收入要审计上报中央。在官吏任免权方面在官吏任免权方面，地方长官的任免，皆由皇帝控制。在在军事权方面，军事权方面，皇帝直接控制军权，统一指挥调遣军队。在制定和执行法律方面，在制定和执行法律方面，中央朝廷在全国实行统一的
3、法令，皇帝拥有立法、执法、修改和废止法律的全权。第一节第一节 府际关系的历史变迁府际关系的历史变迁 二、民国时期的府际关系二、民国时期的府际关系 北洋军阀北洋军阀统治时期统治时期在北洋军阀统治时期，国内存在多个自封自立的政治实在北洋军阀统治时期，国内存在多个自封自立的政治实体，军阀派系更迭十分频繁，中央政府不能在全国范围体，军阀派系更迭十分频繁，中央政府不能在全国范围内实施有效管制。内实施有效管制。国民政府国民政府时期时期1928年，年，国民政府发表宣言称中国统一正式完成，国民政府发表宣言称中国统一正式完成，国民国民党中央政治会议议定国民政府组织法，中国政治体制党中央政治会议议定国民政府组织法
4、，中国政治体制进入进入“五院制五院制”时期。大大小小的军事集团都是割据一方时期。大大小小的军事集团都是割据一方的地方实力派，他们尽管都打着国民党的旗号，但在实际的地方实力派，他们尽管都打着国民党的旗号，但在实际控制的地盘内，国民党中央往往鞭长莫及。控制的地盘内，国民党中央往往鞭长莫及。第一节第一节 府际关系的历史变迁府际关系的历史变迁 三、新中国的府际关系抉择三、新中国的府际关系抉择 中国共产党曾经考虑过实行联邦制和地方自治，但出于巩固政权中国共产党曾经考虑过实行联邦制和地方自治，但出于巩固政权和促进国家整合化的现实需要，新中国领导人最终还是选择了中和促进国家整合化的现实需要，新中国领导人最终
5、还是选择了中央集权体制。起着央集权体制。起着临时宪法作用的共同纲领规定：临时宪法作用的共同纲领规定：“各下级各下级政府均由上级政府加委并服从上级政府。全国各地方政府均服从政府均由上级政府加委并服从上级政府。全国各地方政府均服从中央政府。中央政府。”第一节第一节 府际关系的历史变迁府际关系的历史变迁 三、新中国的府际关系抉择三、新中国的府际关系抉择 新中国之所以实行中央集权体制，是与当时中国社会面临的主要新中国之所以实行中央集权体制，是与当时中国社会面临的主要问题密切关联的。如何有效促进国家整合化，问题密切关联的。如何有效促进国家整合化，成为当时中国政治成为当时中国政治发展面临的核心任务。如果没
6、有统一的民族国家、统一的政治架发展面临的核心任务。如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律政令，如果没有中央高度集权，就无法建立统一构和统一的法律政令，如果没有中央高度集权，就无法建立统一的军队和现代官僚体制，甚至无法巩固新政权自身。的军队和现代官僚体制，甚至无法巩固新政权自身。第一节第一节 府际关系的历史变迁府际关系的历史变迁 四、四、改革开放以来的府际关系改革开放以来的府际关系 在立法权上，在立法权上，19791979年年的地方组织法、的地方组织法、20002000年的立法法年的立法法都规定了地方的立法都规定了地方的立法权限。权限。自自2020世纪世纪8080年代以来，伴随着改革
7、开放的进程，府际关系逐渐开启了分权化变革。年代以来，伴随着改革开放的进程，府际关系逐渐开启了分权化变革。19941994年年开启税制改革开启税制改革，划分了中央与地方的财划分了中央与地方的财政收入，实行中央财政政收入，实行中央财政对地方的税收返还和转对地方的税收返还和转移支付制度，开启了中移支付制度，开启了中国式的国式的“财政联邦制财政联邦制”19981998年中央银行制度改年中央银行制度改革，废除了按行政区域革，废除了按行政区域设置省级分行的制度强设置省级分行的制度强化了中央政府通过中央化了中央政府通过中央银行对全国经济的宏观银行对全国经济的宏观调控能力调控能力。第二节第二节 构建中央选择性
8、集权体制构建中央选择性集权体制 一、一、中国府际关系的现实问题中国府际关系的现实问题 府际关系存在着府际关系存在着“讨价还价讨价还价”“互相攀比互相攀比”的问题的问题；地方政府之间的不公平竞争状态，一些本该归属中央政府垄断行使的国家权力，在实际执行中却遭到了地方政府的侵蚀和抵制，具体表现为“有令不行，有禁不止”“上有政策，下有对策”。地方政府获得了部分自主权力但缺乏有效的权力监督地方政府获得了部分自主权力但缺乏有效的权力监督；中央政府在推进权力下放的同时，由于没有发展地方民主和推动地方自治，没有形成地方权力对地方居民负责的责任机制。非制度化的地方分权，既削弱了中央监控又失去了民众监督，使地方官
9、员可以为所欲为。中央政府高度集权但并不拥有足够的支配权力中央政府高度集权但并不拥有足够的支配权力；尽管中央政府集中了几乎所有的国家权力，但在一些需要中央权力发挥作用的地方，中央权力却并没有表现出足够的支配力，不能保证国家意志的有效贯彻。经过经过30多年的分权化改革，多年的分权化改革，传统的中央全面集权体制有传统的中央全面集权体制有所松动，地方政府获得了较所松动，地方政府获得了较大的自主权力空间，但府际大的自主权力空间，但府际关系仍存在不少问题关系仍存在不少问题。第二节第二节 构建中央选择性集权体制构建中央选择性集权体制 二、二、实施中央选择性集权实施中央选择性集权 中央集权的长处：（中央集权的
10、长处：（1）有利于提供全国性公共产品和服务；（）有利于提供全国性公共产品和服务；（2）有利于将跨地区外部效）有利于将跨地区外部效应内部化；（应内部化；（3）有利于获得规模经济效应；（）有利于获得规模经济效应；（4）有利于实现宏观经济稳定；（）有利于实现宏观经济稳定；（5）有利）有利于进行收入再分配。中央集权于进行收入再分配。中央集权的的短处：（短处：（1）中央决策者权大无边，且不受地方制约，一）中央决策者权大无边，且不受地方制约，一旦出现决策失误，其危害性将是全局性的。（旦出现决策失误，其危害性将是全局性的。（2）中央集权不利于充分了解地方信息。在）中央集权不利于充分了解地方信息。在集权体制下
11、，地方政府偏好于报喜不报忧，经常瞒报压报坏消息，中央无法依据各地居集权体制下，地方政府偏好于报喜不报忧，经常瞒报压报坏消息，中央无法依据各地居民的真实偏好制定政策，结果造成效率损失。（民的真实偏好制定政策，结果造成效率损失。（3）中央集权难以调动各级地方官员的积）中央集权难以调动各级地方官员的积极性，他们的行动必须与中央保持一致。极性，他们的行动必须与中央保持一致。第二节第二节 构建中央选择性集权体制构建中央选择性集权体制 二、二、实施中央选择性集权实施中央选择性集权 地方分权地方分权优势优势：（：（1）有利于促进居民参与地方事务；（）有利于促进居民参与地方事务；（2）有利于促进地方政府对）有
12、利于促进地方政府对地方居民负责；（地方居民负责；（3）有利于发挥地方政府官员的信息优势；（）有利于发挥地方政府官员的信息优势；（4）有利于制度创）有利于制度创新；（新；（5）可以给地方居民更多）可以给地方居民更多“用脚投票用脚投票”的选择机会；（的选择机会；（6）有利于缩小地方政）有利于缩小地方政府部门的总体规模府部门的总体规模；（7）有利于提高效率。）有利于提高效率。地方分权局限性：（地方分权局限性：（1）它只能有效）它只能有效地提供地方性公共产品和服务，不能有效地提供全国性公共产品和服务；（地提供地方性公共产品和服务，不能有效地提供全国性公共产品和服务；（2）分）分权难以克服跨地区的外部效
13、应问题，如公共教育、环境保护、统一市场等；（权难以克服跨地区的外部效应问题，如公共教育、环境保护、统一市场等；（3）分权无法提高公共产品和服务的规模经济效应；（分权无法提高公共产品和服务的规模经济效应；（4）分权不能有效解决宏观经济）分权不能有效解决宏观经济稳定问题；（稳定问题；（5）分权难以通过收入再分配促进社会公平）分权难以通过收入再分配促进社会公平。第二节第二节 构建中央选择性集权体制构建中央选择性集权体制 二、二、实施中央选择性集权实施中央选择性集权 中国府际关系创新应该抛弃全面集权或全面分权的制度设计，中国府际关系创新应该抛弃全面集权或全面分权的制度设计，转变思路实转变思路实行中央选
14、择性集权体制。中央政府的选择性权力属于国家治理的整体性权行中央选择性集权体制。中央政府的选择性权力属于国家治理的整体性权力，它们体现着国家的主权和统一，地方政府无权分享这些权力。力，它们体现着国家的主权和统一，地方政府无权分享这些权力。建构和完善中央选择性集权体制，需要在制度上明确规定哪些权力必须由中建构和完善中央选择性集权体制，需要在制度上明确规定哪些权力必须由中央行使。建构中央选择性集权体制，必须以法律规范的形式，明确界定中央行使。建构中央选择性集权体制，必须以法律规范的形式，明确界定中央政府与地方政府之间的权力划分。央政府与地方政府之间的权力划分。第三节第三节 推进地方分权改革推进地方分
15、权改革 一、一、完善制度化分权完善制度化分权 现代国家治理应该奠基于制度化的地方分权，而不应该奠基于非制度化的讨价还价和权力博弈，只有这样才能减少中央与地方各自行为的不确定性，才能提高国家治理的稳定性和绩效性。中央政府作为国家主权的集中体现者和社会公共利益的总代表，应该有选择性地集中行使以下权力：总揽国防、外交，捍卫国家主权独立、领土完整和民族尊严；担负宏观经济调控职能；负责全国性的基础设施和公共事业；制定统一的国内市场规则和市场体系；建立全国统一的税制和税率；建立全国统一的货币政策；充当全社会利益和财富分配的“调节器”。第三节第三节 推进地方分权改革推进地方分权改革 一、一、完善制度化分权完
16、善制度化分权 中央政府作为国家主权的集中体现者和社会公共利益的总代表，应该有选择性地集中行使以下权力：总揽国防、外交，捍卫国家主权独立、领土完整和民族尊严；担负宏观经济调控职能；负责全国性的基础设施和公共事业；制定统一的国内市场规则和市场体系；建立全国统一的税制和税率；建立全国统一的货币政策；充当全社会利益和财富分配的“调节器”。在制度化的地方分权体制下，中央政府不得随意干预地方事务，不得任意限制或改变地方政府的权责范围。第三节第三节 推进地方分权改革推进地方分权改革 二、二、推进地方自治建设推进地方自治建设 地方自治源于西方社会的历史传统，后来逐渐发展成为一种普遍性的地方治理制度。地方自治是
17、指国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家的监督之下，自行组建地方法人团体，依靠地方的人才和财政，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。地方自治基于人民主权的治理理念，主张由地方之人依法律规定和本地方的公共意志，自主治理本地方的公共事务，其目的在于强化地方政府对地方居民的责任机制。当前，地方自治已经成为全球性的地方治理发展潮流。第三节第三节 推进地方分权改革推进地方分权改革 二、二、推进地方自治建设推进地方自治建设 在府际关系的未来发展中，地方自治将是难以回避的基本趋势之一。地方自治不仅涉及自治层级设置及事权范围，还涉及中央与地方关系问题，因此需要通盘考虑并逐步推进。中国推行
18、地方自治的制度建设，首先，需要合理规划地方自治的层级设置，区分地方自治政府与区域性政府；其次，需要合理界定地方政府的自治权力；最后，需要规范各级政府间关系，尤其是要规范区域性政府与地方自治政府的关系，明确哪些事权属地方自治事权，哪些事权属于区域性政府事权范围。第三节第三节 推进地方分权改革推进地方分权改革 三、三、完善府际合作治理完善府际合作治理 改革开放以来，为适应经济和社会发展的内在需要，中国府际关系结构开始从传统的层层节制体制逐渐转向府际分权和多层次合作治理体制。一方面，伴随着中央政府的“放权让利”，地方政府获得了更大的行政自主权；另一方面，伴随着城市化的步伐，中心城市的治理地位得到迅速
19、提升。第三节第三节 推进地方分权改革推进地方分权改革 三、三、完善府际合作治理完善府际合作治理1.中央与地方的纵向合作中央与地方的纵向合作中央与地方的纵向合作以彼此具有相对独立性为前提。中央与地方关系要走出“条条专政”或“块块专政”的二元误区，就必须构建多中心合作体制。目前，中国已经开始建构中央选择性集权体制。在此体制下，中央与地方都具有各自的相对独立性，各自的职权范围都有法律或制度保障，并有相应的财政基础，中央与地方的积极性都得到充分发挥，从而可以提高各级各类公共产品的供给效率。第三节第三节 推进地方分权改革推进地方分权改革 三、三、完善府际合作治理完善府际合作治理2.地方政府间的横向合作地
20、方政府间的横向合作地方政府间的横向合作以互信互利为基础，它是区域经济和社会联系日益密切化的结果。传统计划经济体制下，地方政府间关系以纵向的“条条”关系为主，相互之间的横向联系很少，呈现出典型的“蜂窝状结构”。地方政府完全服从和隶属于中央，本身不是独立的利益主体和行政主体，其主要任务是服从并执行中央的计划安排，不可能去寻求地方政府间合作。于是，中央与地方关系名为“条块结合，以条条为主”，实际上是“条条管理”取代“块块管理”。第三节第三节 推进地方分权改革推进地方分权改革 三、三、完善府际合作治理完善府际合作治理2.地方政府间的横向合作地方政府间的横向合作当前，地方政府间的横向合作机制正在蓬勃发展
21、之中。一方面，中央政府为促进落后地区的经济和社会发展，出面组织了一些地方政府之间的合作项目，如各省份、各部门对口支援西藏建设、东西部省份结对进行经济援助等；另一方面，地方政府间为促进区域经济发展，形成了各种各样的区域性合作机制。第四节第四节 地方行政体制改革地方行政体制改革 一、地方行政层级的现状和问题一、地方行政层级的现状和问题1.地方行政层级的现状地方行政层级的现状在信息化和网络化高度发达的时代背景下，在现代管理技术迅速发展的情况下，为了提高行政效率和增强地方政府的回应性，为了推进区域经济一体化，适当地减少地方政府层级设置，已经成为政府管理体制改革的重要内容之一。第四节第四节 地方行政体制
22、改革地方行政体制改革 一、地方行政层级的现状和问题一、地方行政层级的现状和问题1.地方行政层级的现状地方行政层级的现状1949年中华人民共和国成立以后，在中央与省之间增设了大行政区建制，实行“大区省县乡”四级制；1952年11月，中央决定将各大区政府改为行政委员会，作为中央政府的代表机关；1954年6月，撤销了六个大行政区行政委员会，扩省建直辖市；1979年后，在省与县间设地区行政公署；1980年代中期以后，准行政层次区公所逐渐取消。第四节第四节 地方行政体制改革地方行政体制改革 一、地方行政层级的现状和问题一、地方行政层级的现状和问题1.地方行政层级的现状地方行政层级的现状1982年后，进行
23、地市合并试点，探索实行市领导县体制改革；1983 年，市领导县体制全面推行，省和自治区地区行署撤销，由地级市政府取代。当前，中国地方政府层级设置，有两级制、三级制和四级制三种形式，四级制属于具有主导性地位的普遍形式。第四节第四节 地方行政体制改革地方行政体制改革 一、地方行政层级的现状和问题一、地方行政层级的现状和问题两级制两级制：存在于直辖市的城区，实行“直辖市市辖区”两级制，市辖区是基层地方政府；三级制三级制：（1）直辖市县（郊区）乡（镇）；（2）省（自治区）设区的市市辖区；（3）省（自治区）县（自治县、县级市）乡（镇）；（4）省（自治区）自治州县级市；四级制：四级制：（1）省（自治区）设
24、区的市县（自治县、郊区、县级市）乡（民族乡、镇）；（2）省（自治区）自治州县（自治县、县级市）乡（民族乡、镇）.第四节第四节 地方行政体制改革地方行政体制改革 一、地方行政层级的现状和问题一、地方行政层级的现状和问题（4）“市领导县市领导县”体制存在着市压县的现象体制存在着市压县的现象；“市领导县”在实际运行中经常存在着城区侵占县域和农村利益的现象，常常通过行政手段形成所谓的“市压县”“市卡县”“市挤县”或“市刮县”等局面。（2）政府层级过多不利于节约行政成本）政府层级过多不利于节约行政成本；地方行政管理由于机构臃肿导致行政成本过高、政府财政沦为吃饭财政，不仅影响了地方政府的工作效率，甚至损害
25、地方治理的合法性基础。（1）行政层级过多有损于行政回应性）行政层级过多有损于行政回应性；行政层级设置过多，势必造成机构臃肿、人浮于事，形式主义和官僚主义盛行，从而降低行政效率。2.地方行政层地方行政层级过多的弊端级过多的弊端第四节第四节 地方行政体制改革地方行政体制改革 二、国外地方行政层级设置状况二、国外地方行政层级设置状况地方行政层级设置普遍实行两级制或三级制地方行政层级设置普遍实行两级制或三级制。地方政府层级设置以两级制或三级制为宜，地理和人口大国可仅设置两个或三个行政层级，并保障地方治理处于有效运作状态。地方政府管理幅度具有逐步扩大的趋势地方政府管理幅度具有逐步扩大的趋势。行政管理层次
26、和财政管理幅度是互为影响的变量关系；信息化和网络化的快速发展，政府管理的层级结构也趋向于扁平化。随着地方行政层次的减少，地方政府的管理幅度会相应增加。大都市区实行多中心合作的治理体制大都市区实行多中心合作的治理体制。大都市地区并未建立统一的政府机构，而是存在着多个政治实体，中心城市和郊区市镇在行政上互不依属，都是平等的政治实体，分别独立行使自治权。第四节第四节 地方行政体制改革地方行政体制改革 三、市县关系与三、市县关系与“省管县省管县”改革改革进入新世纪以来，各省通过实施“扩权强县”、财政“省管县”等改革措施，不同程度地扩大了县级政府的行政自主权。当前，市县关系仍存在利益矛盾和运作不顺的问题
27、。促进县域发展的一个流行思路是实行省直接管理县体制。但现实问题之一，是“省管县”是作为一种总体战略，还是矫正“市管县”体制存在问题的一 种局部改革。第四节第四节 地方行政体制改革地方行政体制改革 三、市县关系与三、市县关系与“省管县省管县”改革改革一是市县竞争论一是市县竞争论：这种观点认为市与县属于不同性质的地方行政区划，城市设于人口高度密集的城市化地区，县设于地理广袤的农村地区，两者分别面向辖区内居民提供公共服务，并形成一定的竞争关系。1.市县关系市县关系的理论之争的理论之争二是市县一体论二是市县一体论：这一观点以增长极理论为逻辑基础，主张采取非均衡发展战略，发挥城市在区域经济中的增长极作用
28、，以一体化的政治结构支持增长极发展，然后利用增长极的扩散效应带动周边地区发展，实现以城带乡、以市带县。公正与效率价值偏好公正与效率价值偏好第四节第四节 地方行政体制改革地方行政体制改革 三、市县关系与三、市县关系与“省管县省管县”改革改革1.市县关系的理论之争市县关系的理论之争可以看出，上述两种理论都具有片面性。“市县竞争论”关注区域发展的公平性，但在经济效率上具有损失；“市县一体论”关注经济效率，但它将县置于依附地位，对县域发展会造成不公平。在讨论市县关系时，有必要将公平与效率结合起来考虑，探寻有利于促进帕累托改进的制度安排。合理的市县关系不仅要发挥城市的增长极作用，也要考虑外围地区的发展要
29、求。第四节第四节 地方行政体制改革地方行政体制改革 三、市县关系与三、市县关系与“省管县省管县”改革改革1.市县关系的理论之争市县关系的理论之争从中心城市与外围地区的关系看，随着空间距离的变化，其涓滴效应和极化效应存在此消彼长的变化。一般而言，中心城市对近郊县的涓滴效应更为显著，对边远县的涓滴作用则要小得多。这一特征使我们有可能提出一种市县关系的混合模型，即区分近郊县和边远县，近郊县与中心城市实行一体化管理，而边远县与中心城市实行分治，转由省政府直接管理。第四节第四节 地方行政体制改革地方行政体制改革 三、市县关系与三、市县关系与“省管县省管县”改革改革2.市县关系的改革展望市县关系的改革展望
30、区域发展既要发挥中心城市的效率优势，也要对边远县给予必要的支持。鉴于此，市县关系改革有必要发展混合模式的制度安排，即“市管县”与“省管县”两种形式并存。第四节第四节 地方行政体制改革地方行政体制改革 三、市县关系与三、市县关系与“省管县省管县”改革改革中心城市与周边县继续实行“市管县”体制。为满足城市及周边地区的一体化发展要求，可继续在两者之间沿用“市管县”体制，在更大空间内统一部署区域发展规划和基础设施建设。必要时，可实施撤县设区改革，进一步拓展城市发展空间。另一方面，另一方面，对边远县推进“省管县”改革。即边远县不再受市政府领导，转由省政府直接领导。将地级市与边远县分离开来，目的在于矫正地级市对县域发展的抑制作用，促进县域经济增长，提升县级财政能力，改进边远县的公共服务状况。思思 考考 题题1.简述府际关系，并讨论中国府际关系存在的问题及发展方向。简述府际关系，并讨论中国府际关系存在的问题及发展方向。2.论述改革开放以来的中国府际关系变迁。论述改革开放以来的中国府际关系变迁。3.简述市县关系的几种理论，并试评析中国市县关系的发展方向。简述市县关系的几种理论，并试评析中国市县关系的发展方向。
