1、1第六章第六章 行政决策行政决策2第一节第一节 行政决策概述行政决策概述一、行政决策的概念与特点一、行政决策的概念与特点1、行政决策概念、行政决策概念 行政决策行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国家是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定情况和行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务作出决定。题或处理的事务作出决定。32、行政决策的特点、行政决策的特点 第
2、一、第一、政治性政治性。行政决策决定着社会价值的。行政决策决定着社会价值的分配，各种社会政治力量都会对它施加影响，因分配，各种社会政治力量都会对它施加影响，因而行政决策过程是权力运用的政治过程。而行政决策过程是权力运用的政治过程。第二、第二、权威性权威性。行政决策的主体是政府各级。行政决策的主体是政府各级行政机构，由于其决策依据的是公共权威的意志，行政机构，由于其决策依据的是公共权威的意志，表现出一定的权威性。表现出一定的权威性。第三、第三、广泛性广泛性。行政决策的客体是管辖区内。行政决策的客体是管辖区内的国家与社会的公共事务，涉及社会生活的政治、的国家与社会的公共事务，涉及社会生活的政治、经
3、济、科技文化、外交、国防等。经济、科技文化、外交、国防等。4第四、第四、公共性公共性。行政决策出发点和归宿都应指。行政决策出发点和归宿都应指向公共利益。向公共利益。第五、第五、非赢利性非赢利性。行政决策则是以追求公共利益。行政决策则是以追求公共利益最大化为目标，当然，非赢利性并不是说行政决策无最大化为目标，当然，非赢利性并不是说行政决策无须考虑经济效益。须考虑经济效益。第六、第六、合法性合法性。行政决策的依据是政策和法律，。行政决策的依据是政策和法律，行政决策主体只能根据自身的法律地位和法律关系，行政决策主体只能根据自身的法律地位和法律关系，依照法定的决策程序进行合理、合法的决策。依照法定的决
4、策程序进行合理、合法的决策。5二、行政决策在行政管理中的地位与作用二、行政决策在行政管理中的地位与作用 1、行政决策是行政管理职能中最重要的、主导、行政决策是行政管理职能中最重要的、主导性的一项功能。性的一项功能。2、行政决策是行政活动的先导，一切行政管理过、行政决策是行政活动的先导，一切行政管理过程和行政行为都离不开行政决策。程和行政行为都离不开行政决策。3、行政决策是行政管理成败的保证，因为它在行、行政决策是行政管理成败的保证，因为它在行政管理中占据核心地位。政管理中占据核心地位。4、行政决策贯穿于行政管理的全过程。、行政决策贯穿于行政管理的全过程。这就决定了它在整个行政管理发展中起这就决
5、定了它在整个行政管理发展中起决定性决定性的作用。的作用。6三、行政决策的类型三、行政决策的类型 1、决策主体地位、决策主体地位:高层决策、中层决策和基层决策高层决策、中层决策和基层决策 2、决策人数、决策人数:集体决策和个人决策集体决策和个人决策 3、问题的范围和重要性、问题的范围和重要性:战略决策和战术决策。战略决策和战术决策。4、决策者的思维模式、决策者的思维模式:理性决策和非理性决策。理性决策和非理性决策。75、决策权威的性质、决策权威的性质:传统权威决策、超人魅力型决策和法理性权传统权威决策、超人魅力型决策和法理性权威型决策威型决策6、决策问题的性质、决策问题的性质:确定型决策、风险型
6、决策和不确定型决策确定型决策、风险型决策和不确定型决策7、决策方法、决策方法:经验决策和科学决策经验决策和科学决策8、决策的时间先后、决策的时间先后:原有决策和追踪决策原有决策和追踪决策8三、行政决策模式三、行政决策模式1理性决策模式理性决策模式 这是由亚当这是由亚当斯密提出，流行较广的决策模型，斯密提出，流行较广的决策模型，西蒙称之为经济人的无限理性决策模式。西蒙称之为经济人的无限理性决策模式。在这一模式中，人被假定为具有在这一模式中，人被假定为具有全知全能全知全能理性理性的人：的人：（1）掌握全部信息；）掌握全部信息；（2）可以拟定全部可能的备择方案；）可以拟定全部可能的备择方案；（3）能
7、够考察每一方案所导致的全部复杂后果；）能够考察每一方案所导致的全部复杂后果；（4）决策人具有决策的全部知识；）决策人具有决策的全部知识；（5）在全部备择方案中可以选出最佳方案。）在全部备择方案中可以选出最佳方案。9批评主要有以下几点：批评主要有以下几点：（1）决策者不可能收集到所有信息，详尽无遗地列出）决策者不可能收集到所有信息，详尽无遗地列出所涉及的所有备选方案；所涉及的所有备选方案；（2）行政决策常常需要较快地对出现的问题作出反应；）行政决策常常需要较快地对出现的问题作出反应；（3）政府决策的目标往往不像经济目标那样明确；）政府决策的目标往往不像经济目标那样明确；（4）由于缺乏统一的价值标
8、准，很难评估方案；）由于缺乏统一的价值标准，很难评估方案；10（5）由于政府部门的专业领域和工作责任不同，在的）由于政府部门的专业领域和工作责任不同，在的备选方案上也会发生矛盾；备选方案上也会发生矛盾；（6）抽象的知识和理论有时不能解决实践的具体问题；）抽象的知识和理论有时不能解决实践的具体问题；（7）高层决策往往是一种政治行为而不是一种量化分）高层决策往往是一种政治行为而不是一种量化分析的理性综合行为；析的理性综合行为；（8）采用与现行政策不同的新政策，可能有很大的风）采用与现行政策不同的新政策，可能有很大的风险性；险性；（9）许多影响决策的不可知或不可控因素限制了决策）许多影响决策的不可知
9、或不可控因素限制了决策的有效性和合理性；的有效性和合理性；（10）社会性目标并不总是具有同样的相对价值。）社会性目标并不总是具有同样的相对价值。112有限理性决策模式有限理性决策模式 西蒙认为行政决策的模式只能是有限理性决策模式。西蒙认为行政决策的模式只能是有限理性决策模式。这是因为：这是因为：第一，人的知识具有不完备性，要受主观认知、理第一，人的知识具有不完备性，要受主观认知、理解能力和客观条件的限制。解能力和客观条件的限制。第二，预见的困难。第二，预见的困难。第三，选择范围的有限性。第三，选择范围的有限性。第四，时效的局限。第四，时效的局限。有限理性决策遵循的是有限理性决策遵循的是“满意原
10、则满意原则”而不是而不是“最最优原则优原则”。123渐进决策模式渐进决策模式 林德布洛姆林德布洛姆认为，行政决策实际上只是根据过去的认为，行政决策实际上只是根据过去的经验，对现行政策作出局部的、边际性的调适修改而已。经验，对现行政策作出局部的、边际性的调适修改而已。（1）强调了解以往类似问题的处理办法；）强调了解以往类似问题的处理办法；（2）只需考虑有限的几个政策方案；）只需考虑有限的几个政策方案；（3）对每个方案也只评估几个很可能产生的重要后果。）对每个方案也只评估几个很可能产生的重要后果。（4）决策主要靠以往的经验来指导，只要求实用、可）决策主要靠以往的经验来指导，只要求实用、可行，是各利
11、益集团一致的结果就行；行，是各利益集团一致的结果就行；（5）选择方案的标准是既有助于解决问题，又不会急）选择方案的标准是既有助于解决问题，又不会急剧改变现有程序和现状。剧改变现有程序和现状。13政府决策过程为渐进调整过程的根本原因是：政府决策过程为渐进调整过程的根本原因是：（1）可以照顾到各方利益；）可以照顾到各方利益；（2）政治上的权宜之计；）政治上的权宜之计；（3）政党与政治领袖对基本国策看法基本一致，仅需）政党与政治领袖对基本国策看法基本一致，仅需要对某些政策做渐进性修改；要对某些政策做渐进性修改；（4）政策转轨的困难；）政策转轨的困难；（5）技术上的困难。）技术上的困难。它适合于行政官
12、员在信息、技术、知识等受到限制它适合于行政官员在信息、技术、知识等受到限制的情况下作出决策或适合于政治性、非定量性的决策，的情况下作出决策或适合于政治性、非定量性的决策，因而在实际中运用得因而在实际中运用得较普遍较普遍。14对渐进决策的批评主要有以下几点：对渐进决策的批评主要有以下几点：（1）有一种维持现状的保守主义倾向：）有一种维持现状的保守主义倾向：（2）要使各种利益不同的社会集团取得一致意见，在要使各种利益不同的社会集团取得一致意见，在协调工作方面存在很大困难；协调工作方面存在很大困难；（3）不适合于社会变革或有较大风险的政策制定；）不适合于社会变革或有较大风险的政策制定；（4）小的修正
13、走不出惯有的圈子，最后将使既定政策）小的修正走不出惯有的圈子，最后将使既定政策以一种令人不快的或完全意料不到的结果告终；以一种令人不快的或完全意料不到的结果告终；（5）所使用的手段不系统、不科学，是一种缺乏理论）所使用的手段不系统、不科学，是一种缺乏理论指导和远见的被动方法；指导和远见的被动方法；（6）不能满足日益发展的政策需要。）不能满足日益发展的政策需要。154、精英决策模式、精英决策模式 这一模式是这一模式是托马斯托马斯戴伊戴伊和和H齐格勒齐格勒提出的。精英提出的。精英决策模式的具体内容是：决策模式的具体内容是：（1）社会价值的分配是由少数人来决定，群众因无权）社会价值的分配是由少数人来
14、决定，群众因无权而不能决定公共政策。而不能决定公共政策。（2）少数的统治者和杰出人物主要是来自社会中经济）少数的统治者和杰出人物主要是来自社会中经济地位较高的那个阶层，他们地位较高的那个阶层，他们不是被统治者的代表不是被统治者的代表。16（3）在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方）在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，面，杰出人物的看法一致杰出人物的看法一致。（4）公共政策所反映的不是大众的要求，而是）公共政策所反映的不是大众的要求，而是反映了反映了杰出人物的利益、感情和价值观念杰出人物的利益、感情和价值观念。（5）群众麻木不仁，群众麻木不仁，活跃的杰出人物很少受群众的直活跃的杰
15、出人物很少受群众的直接影响。接影响。17第二节第二节 行政决策的基本过程行政决策的基本过程一、影响行政决策的因素一、影响行政决策的因素 1、政策和法律因素。、政策和法律因素。2、问题性质。、问题性质。3、外界压力。、外界压力。4、信息来源。、信息来源。5、个人素质。、个人素质。6、决策体制。、决策体制。7、决策手段。、决策手段。8、决策时机。、决策时机。18二、行政决策的基本原则二、行政决策的基本原则 1、信息原则、信息原则 2、目标原则、目标原则 3、预测原则：预则立，不预则废。、预测原则：预则立，不预则废。4、系统原则、系统原则 5、创新原则：以正合，以奇胜。、创新原则：以正合，以奇胜。1
16、9 6、可行原则、可行原则 7、择优原则、择优原则 8、动态原则、动态原则 9、时效原则、时效原则 10、合法原则、合法原则20三、行政决策的基本程序三、行政决策的基本程序1情报活动阶段情报活动阶段发现问题，确立目标发现问题，确立目标（1）找出问题。）找出问题。第一、非常规性。第一、非常规性。第二、指向性。决策问题是指那些急需解决又具有第二、指向性。决策问题是指那些急需解决又具有一定求解目标的。一定求解目标的。第三、可解性。即决策问题是指那些具有解决条件。第三、可解性。即决策问题是指那些具有解决条件。弄清楚问题的弄清楚问题的范围、程度、特征、性质范围、程度、特征、性质、产生、产生的的原因原因、
17、发展的、发展的趋势趋势以及问题的以及问题的社会价值社会价值和和政治政治影响影响。212、确定决策目标、确定决策目标 所谓决策目标是决策者基于自身需要和社会提供所谓决策目标是决策者基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。的可能而设想出的一种希望状态。（1）目标归并。即通过目标归并）目标归并。即通过目标归并减少目标数目减少目标数目，以，以实现主要目标。实现主要目标。A、分清主次：、分清主次：B、剔除一些从属目标：、剔除一些从属目标：22（2）目标协调。）目标协调。归并后的目标难免出现矛盾，需要协调。归并后的目标难免出现矛盾，需要协调。A、兼顾冲突各方需要兼顾冲突各方需要，寻求冲突目标得
18、以共存，寻求冲突目标得以共存的条件，把决策目标限制在这类条件允许的范围内。的条件，把决策目标限制在这类条件允许的范围内。B、按照、按照轻重缓急轻重缓急程度排除引起冲突的相对次要程度排除引起冲突的相对次要原因也是目标协调的方式。原因也是目标协调的方式。（3）目标明确化。）目标明确化。即目标要以即目标要以明确而无歧义明确而无歧义的形式表达出来，以免的形式表达出来，以免引起争论。引起争论。232设计活动阶段设计活动阶段拟定备选方案拟定备选方案方案构思方案构思方案形成方案形成方案酝酿方案酝酿德尔菲法德尔菲法(Delphi)、“头脑风暴法头脑风暴法”（Brain storming）243方案的评价、选择
19、阶段方案的评价、选择阶段方案评价指标：方案评价指标：第一，第一，可行性可行性。（1）是否符合现行政策、法律、规定；）是否符合现行政策、法律、规定；（2）是否符合客观条件要求；）是否符合客观条件要求；（3）经济上是否可行；）经济上是否可行；（4）技术上是否可行；）技术上是否可行；（5）是否还有更好的方案；）是否还有更好的方案；（6）个别地方是否需要修改。）个别地方是否需要修改。25 第二，经济性。第二，经济性。第三，可靠性。第三，可靠性。第四，负效应。第四，负效应。264、修正、完善决策方案、修正、完善决策方案 在实际的行政决策过程中，行政决策往往不是一次在实际的行政决策过程中，行政决策往往不是
20、一次性完成的，有时需要性完成的，有时需要追踪决策追踪决策。决策方案需要在实践中不断修改、完善。决策方案需要在实践中不断修改、完善。出现的问题的原因：出现的问题的原因：（1）方案有误。）方案有误。（2）执行问题。）执行问题。（3）环境改变。）环境改变。27第三节第三节 行政决策的体制行政决策的体制一、行政决策体制的概念：一、行政决策体制的概念：（一）行政决策体制涵义：（一）行政决策体制涵义：行政决策体制行政决策体制，就是决策权力在决策主体之间进，就是决策权力在决策主体之间进行分配所形成的权力格局和决策主体在决策过程中的行分配所形成的权力格局和决策主体在决策过程中的活动程序的制度体系。活动程序的制
21、度体系。它有两个构成要件：它有两个构成要件：1、决策权力。、决策权力。2、决策主体：决策者、决策参与者。、决策主体：决策者、决策参与者。现代决策体制由现代决策体制由中枢系统、信息系统、咨询系统中枢系统、信息系统、咨询系统组成。组成。28（二）现代行政决策体制的特点（二）现代行政决策体制的特点 1、三大系统、三大系统成为各级政府决策不可缺少的部分。成为各级政府决策不可缺少的部分。2、分工、分工越来越细致化越来越细致化。3、不断、不断向科学化、技术化发展。向科学化、技术化发展。4、呈现决策、呈现决策事务量增大，人员增多事务量增大，人员增多的趋势。的趋势。29二、行政决策的中枢系统二、行政决策的中枢
22、系统 1、概念：、概念：行政决策行政决策中枢系统中枢系统是现代行政决策体制的核心部分，是现代行政决策体制的核心部分，它由拥有决策权的它由拥有决策权的领导机构和领导人员领导机构和领导人员所构成。所构成。2、中枢系统特点：、中枢系统特点：（1）权威性；）权威性；（2）主导性。）主导性。30 3、职能与作用：、职能与作用：（1）界定问题）界定问题 （2）确立目标）确立目标 （3）选择方案）选择方案 （4）监督执行）监督执行314、对中枢系统的要求：、对中枢系统的要求：（1）丰富的）丰富的经验经验和较高的和较高的科学文化知识科学文化知识；（2）敏锐的）敏锐的预测能力预测能力和判断能力；和判断能力；（3
23、）作风民主又富有）作风民主又富有创新精神创新精神；（4）善于调节自己的感情，保持）善于调节自己的感情，保持清醒的头脑清醒的头脑。（5）有）有合理的结构合理的结构，相互补充，默契配合。，相互补充，默契配合。32三、行政决策的信息系统三、行政决策的信息系统 1、概念：、概念：信息系统信息系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的系统，它专门从事决策信息的收集、有关工作程序组成的系统，它专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作。它是决断系统的辅助机构，加工、传递、贮存等工作。它是决断系统的辅助机构，为行政决策提为行政决策提供信息或资料。供信息或资
24、料。2、建立决策信息系统的原因：、建立决策信息系统的原因：（1）行政决策需要大量符合要求的信息。）行政决策需要大量符合要求的信息。（2）中枢系统和咨询系统人员时间、精力有限。）中枢系统和咨询系统人员时间、精力有限。（3）出现了许多搜集、加工、存贮信息的先进工具与）出现了许多搜集、加工、存贮信息的先进工具与操作技术。操作技术。333、信息系统的职能：、信息系统的职能：（1）建立收集各种信息的网络；）建立收集各种信息的网络；（2）收集信息。）收集信息。（3）加工处理信息。）加工处理信息。（4）传递信息。）传递信息。（5）存贮信息。）存贮信息。344、对信息的要求：、对信息的要求：经济经济适用适用全
25、面全面及时及时准确准确信息信息35四、咨询系统四、咨询系统 1、概念：、概念：咨询系统集中了参谋咨询人员的集体智慧，运用现咨询系统集中了参谋咨询人员的集体智慧，运用现代化决策技术和方法，为中枢系统提供决策方案和其他代化决策技术和方法，为中枢系统提供决策方案和其他的咨询服务，能够弥补领导者能力、智力和时间上的不的咨询服务，能够弥补领导者能力、智力和时间上的不足，使决策更具有科学性和可行性。足，使决策更具有科学性和可行性。362、参谋系统的组织形式、参谋系统的组织形式 官方的、半官方的、民间的、跨国的四种。官方的、半官方的、民间的、跨国的四种。3、参谋系统的特点：、参谋系统的特点：（1）集体性）集
26、体性（2）科学性）科学性（3）独立性）独立性374、参谋系统的职能：、参谋系统的职能：（1）分析功能。）分析功能。（2）预测功能。）预测功能。要求：要求：一是预测人员要有高深的一是预测人员要有高深的学识学识、丰富的、丰富的经验经验、敏锐、敏锐的的洞察力洞察力和准确的和准确的判断力判断力；二是预测机构的成员构成应体现学科、专业的二是预测机构的成员构成应体现学科、专业的交叉交叉性和综合性；性和综合性；三是三是情报信息准确、全面情报信息准确、全面；四是采用四是采用先进的工作手段先进的工作手段和和科学的预测方法科学的预测方法。38（3）设计方案）设计方案 设计决策方案是专家参与决策的主要功能。设计决策方案是专家参与决策的主要功能。（4）论证方案）论证方案 按照科学决策的要求，必须对它们进行系统、按照科学决策的要求，必须对它们进行系统、严密和反复的论证，以增强目标和方案的科学性和严密和反复的论证，以增强目标和方案的科学性和有效性。有效性。
