1、第八章第八章 农业政策的制定农业政策的制定第一节第一节 农业政策的主体与客体农业政策的主体与客体一、农业政策的主体一、农业政策的主体 农业政策的主体是指制定农业政策和对农业政策的制定具有影响作用的机构、团体或个人。（一）农业政策的直接主体（一）农业政策的直接主体 农业政策的直接主体就是农业政策的直接制定者。具体包括：1 1、立法机关、立法机关n 立法机关就是被称为国会、议会或代表会议的国家机构。在我国，立法机关是全国人民代表大会及其常务委员会。立法机关的基本职能是制定法律。n 立法机关所制定的农业法律同样属于农业政策的范畴。农业政策是政府有关农业活动的准则，它规定了政府作为或不作为的基本倾向，
2、而这些准则和行为倾向一旦通过法定的程序由立法机关确定为法律，就具有了一种固定化、稳定化的特征，但是它仍然属于准则和行为倾向，就这一点来说，农业法律仍然可以被看作是农业政策。一、农业政策的主体一、农业政策的主体n 立法机关总是就那些比较确定的农业政策问题制定农业法律，这就是农业政策法律化过程。n 通过农业法律所表现出来的政府对农业的倾向往往具有稳定性、普遍性的特点，不宜经常变动和修正。n 鉴于上述情况，农业法律所解决的农业政策问题只能是原则性的，而很多具体的农业政策问题还不能通过立法机关来解决。2 2、行政机关、行政机关n 从理论上说，行政机关是农业政策的主要制定者。n 这取决于两方面的原因：第
3、一，行政机关有权力制定农业政策；第二，行政机关有条件制定农业政策。就第一方面来说，行政机关是国家机器的重要组成部分，它有专门的部委负责农业的宏观调控和行政管理。就第二方面来说，行政机关在管理农业的过程中，面临着来自社会各种各样的农业政策问题和需求，需要及时果断地作出反应，而这种反应的每一个动作，都可以看作是农业政策的制定过程。因而，行政机关所处的地位，也提供了它制定农业政策的客观条件。3 3、执政党、执政党n 现代国家的一个重要特征，就是无论哪一种形式的政治统治，都是通过政党的途径实现的，因而，所谓政府的农业政策，在很大程度上可以看作是执政党的农业政策。n 当然，为了协调社会各方面的利益，执政
4、党也有可能在制定农业政策时考虑其它政党和社会团体的意见和需要。但是，这并不影响执政党作为农业政策直接制定者的地位。4 4、领袖人物、领袖人物n 领袖人物之所以能在农业政策制定中起到重要作用，主要是因为无论是在政党组织中，还是在政府机构中，领袖人物都被推到了农业政策制定者的主要位置上。n 一个政党的政治纲领和农业政策倾向总是表现在一个领袖人物身上，这样，这个领袖人物就自然成为政党制定农业政策的中心。n 政府的情况也相类似，现代国家的政府通常是实行首长负责制，政府首脑对政府的农业政策行为负全权责任。一、农业政策的主体一、农业政策的主体一、农业政策的主体一、农业政策的主体（二）农业政策的间接主体（二
5、）农业政策的间接主体农业政策的间接主体，是指那些能够通过一定的方式和渠道影响农业政策制定的团体或个人。1 1、利益集团、利益集团n 所谓利益集团是指那些因某种观念或利益的共同性而结合在一起，并且经常有意对农业政策制定施加影响和压力的社会群体。n 从形式上来说，利益集团可能是自发产生的非正规性的暂时联合体，通常在特定的时候，因为特定的利益而联合起来，对农业政策制定施加影响和压力；它也可能是从事利益表达的专门机构，即为了表达某种特定集团利益的目标而专门建立起来的利益集团。n利益集团通过竞选捐款、大规模的宣传活动、民意测验、抗议示威等项活动对政府农业政策的制定施加压力和影响。一、农业政策的主体一、农
6、业政策的主体2 2、选民、选民n 所谓选民，是指依照法律具有选举人资格条件的国民。n 选民的投票行为，实际上就是对政策制定某种程度的选择。n 选举是对于政策制定的一次性选择。在选举即投票行为发生之前，作为代表、议员或政府首脑候选人必须在他的选民面前陈述他的政治纲领，阐述他的政策倾向，选民就是根据对不同政治纲领和政策倾向的判断进行最终的投票。因此，与其说选民是对代表、议员或政府首脑的选择，不如说是对政治纲领和政策倾向的选择。n 另外，选民还可以通过社会舆论、民意测验等途径，对政策制定施加间接影响。一、农业政策的主体一、农业政策的主体3 3、政党、政党n 如果一个政党在政治竞选中败北，未能取得多数
7、选民的支持，从而处于在野党的地位，这就表明该党的政治纲领和政策倾向不能成为政府的政策。n 但即使是这样，在野党对农业政策制定也具有重要影响。首先，在野党的存在就是一种重要的制衡力量，对政府的行为起到一种监督的作用。作为掌握政府权力的执政党在其政府行为中，通常要考虑到在野党的存在及其所代表的社会利益，以取得社会的普遍支持。其次，在野党可以通过议会的合法活动，或提出某种农业议案，或促成某种农业议案的通过，或投票对政府的农业政策表示信任或不信任，以参与政府农业政策的制定或影响政府的农业政策行为。第一节第一节 农业政策的主体与客体农业政策的主体与客体二、农业政策的客体二、农业政策的客体 农业政策客体也
8、就是农业政策对象。农业政策客体也就是农业政策对象。从农业政策制定的角度来说，政策客体就是农业政策问题存在的时空领域；从农业政策实施的角度来说，农业政策客体就是农业政策主体所施加影响的时空领域，即通常所说的政策范围。(一一)农业政策问题的构成要素农业政策问题的构成要素1、农业政策问题首先是一种客观存在的状态；2、农业政策问题是一种能够觉察认识的状态；3、农业政策问题是一个关系到大多数人的状态；4、农业政策问题是由于利益、价值和规范的冲突而产生的状态；5、农业政策问题是一种有必要加以解决的状态。(二二)农业政策问题的主要领域农业政策问题的主要领域1、农民收入领域；2、粮食安全领域；3、农业质量标准
9、和农产品质量检测检验体系建设领域；4、农业信息体系建设与服务领域；5、农业科研、教育和技术推广领域；6、农业基础设施建设领域7、粮食专项储备领域；8、区域性贫困与扶贫开发领域 9、农业自然资源和生态环境保护与治理领域二、农业政策的客体二、农业政策的客体第二节、农业政策制定的环境第二节、农业政策制定的环境一、社会政治环境一、社会政治环境二、社会经济环境二、社会经济环境1、经济发展水平、经济发展水平2、经济体制、经济体制三、国际政治经济环境三、国际政治经济环境第三节第三节 农业政策方案的设计农业政策方案的设计所谓农业政策方案的设计，就是在农业政策目标既定的条所谓农业政策方案的设计，就是在农业政策目
10、标既定的条件下，寻求与组合达到目标的农业政策措施和手段。件下，寻求与组合达到目标的农业政策措施和手段。一、农业政策措施的寻找一、农业政策措施的寻找 在农业政策的主要目标和附属目标确定之后，关键问题就在于寻找实现这些农业政策目标的手段和措施，因为实现某一农业政策目标及其附属目标有很多的措施手段。例如：一、农业政策措施的寻找一、农业政策措施的寻找一、农业政策措施的寻找一、农业政策措施的寻找n 要想选择出能够保证农业政策目标迅速实现的政策措施，就必须考虑尽量多的农业政策手段，根据本国的各种社会政治经济具体情况，通过对各种政策措施手段的对比分析，来确定一组实现农业政策目标的措施。n 一般来说，农业政策
11、的措施是有限的，关键的问题是采用的时机和如何组合。由于影响农业政策制定对象的条件千变万化，错综复杂，从而决定了它会有多种多样的发展变化的可能性。n 实现农业政策目标的手段和措施也不是唯一的，所以对农业政策措施和手段的寻求过程，也就是根据农业政策制定对象多种多样发展变化的可能性提出各种不同政策方案过程。第三节第三节 农业政策方案的设计农业政策方案的设计二、农业政策方案设计的人员及方式二、农业政策方案设计的人员及方式（一）农业政策方案设计人员（一）农业政策方案设计人员 1 1、政府系统内部的农业政策方案设计者、政府系统内部的农业政策方案设计者n 政府的农业政策方案设计大部分出自于政府系统内部，在整
12、个农业政策制定过程中，他们发挥着重要作用；n 政府系统内部人员信息来源比较充分，各方面的有利条件使得他们对所出现的农业政策问题了解得比较清楚。n 但他们由于隶属于政府系统，这样就不得不无条件地接受政府的指令，他们可能为了自己地位的升迁，缺乏独立自主性，即使他们不愿意为政府的农业政策作诠释，但由于设计之初就从政府那里得到了大量符合决策者的想法或意愿的信息，因而有时难以公正、全面地考虑问题。（一）农业政策方案设计人员（一）农业政策方案设计人员2 2、政府系统以外的农业政策方案设计者、政府系统以外的农业政策方案设计者n 这主要是指科研单位和大学里的研究教学人员，一般来说，他们是独立的科学工作者。n
13、首先，他们的研究课题不是指令性的，可以按自身的专业和专长来参与农业政策设计活动，所以他们往往有机会深入细致地研究某一特定的农业政策问题，为农业政策设计服务。n 其次，他们的工作具有较大的独立性，他们与政府的关系，不是领导与被领导的上下级关系，更不是人身依附关系，这就使他们可以尽量减少决策者主观意志的干扰，进行科学的政策设计工作。n 但他们的信息来源受到很大的限制，尤其是当这些设计者的设想与政府有关部门的意见相悖时，一般很难从政府部门获得进行农业政策设计所必需的各种信息资料。为了保证农业政策方案设计的科学性，要考虑吸收政府系统内外两个方为了保证农业政策方案设计的科学性，要考虑吸收政府系统内外两个
14、方面的政策方案设计人员，以便他们互相取长补短，设计出高质量的农业面的政策方案设计人员，以便他们互相取长补短，设计出高质量的农业政策方案来。政策方案来。二、农业政策方案设计的人员及方式二、农业政策方案设计的人员及方式(二二)农业政策方案设计的方式农业政策方案设计的方式1 1、渐进式的农业政策方案设计、渐进式的农业政策方案设计n 即在进行农业政策的方案设计时，以当时社会上所共有的价值取向为基础，进行逐渐、连续、修补性的设计。n 通常渐进式的农业政策方案设计都是原有政策的修改方案，一般是根据实际中存在的问题，有针对性地对原有的农业政策提出一系列的改进意向，或者提出一系列相互不同的政策改进意向，往往成
15、为人们进行农业政策方案设计时所选择的一条捷径。n 它的优点是对社会所产生的震动较小，能适应各有关方面的利益需要，并能稳步实现所选定的农业政策目标。n 缺点是达到最终目标所需要的时间较长，在处理一些冲突较大的社会变革问题时缺乏突破。n 中国八十年代以来的农业政策变革就基本上走了一条渐进式的道路。(二二)农业政策方案设计的方式农业政策方案设计的方式2 2、延伸式的农业政策方案设计、延伸式的农业政策方案设计n 用这种方法所制定出的农业政策方案是已有政策内涵或外延上的延伸，通过类推、引伸和细分等方式来进行方案设计。n 延伸式的农业政策方案设计有两种情况：一是新的政策方案与旧的政策方案属于同一政策范畴，
16、例如从城市社会保障政策（养老、医疗、最低生活保障等）延伸到农村社会保障政策（养老、医疗、最低生活保障）；二是新的政策方案与旧的政策方案不属于同一政策范畴，但基本思想可以从旧的政策方案中类推、引伸、比较而得到，例如农村的人口控制政策的基本思想就来源于社会发展政策、经济发展政策等。(二二)农业政策方案设计的方式农业政策方案设计的方式3 3、创新式的农业政策方案设计、创新式的农业政策方案设计n 用这种方式所制定的农业政策方案与过去的政策有很少的联系，既不是对原有政策方案的修正，也不是原有政策方案的延伸，而是带有创造性的政策方案。n 一般说来，创新性的农业政策设计是现有知识的新组合，具有激进的特点，它
17、能突破常规，加大改革的步伐，能够促进社会生产力的提高，带来较高的社会和经济效益。第三节第三节 农业政策方案的设计农业政策方案的设计三、农业政策方案的比较、论证三、农业政策方案的比较、论证（一）农业政策方案比较论证的重要意义（一）农业政策方案比较论证的重要意义n 首先，通过比较论证，可权衡方案的利弊得失及可能产生的后果，阐明方案内容的合理性，分析方案各种依据的可靠性，纠正方案的缺点和不足，就会使方案更加完善，更加切实可行。n 其次，通过比较论证可以消除决策的盲目性，避免决策的失误。（二）农业政策方案比较论证的原则（二）农业政策方案比较论证的原则n科学性原则科学性原则信息的收集、传输、加工应建立在
18、科学的基础之上，做到信息收集要真实，传输要可靠、加工无误；对农业政策制定的对象及其相关系统发展变化状态的预测要建立在科学的基础上，并且尽可能地通过多次反馈调节，使得措施和手段与目标系统相匹配，从而使可能发生的实际情况与理想状况相接近；决策者的抉择要建立在科学的理论与方法基础之上，尽可能地避免主观武断和单纯以个人的好恶来取舍。n 协调性原则协调性原则一方面要着眼于农业政策制定对象内部的协调发展，同时也要着眼于农业政策制定对象与外界的协调发展；农业政策制定者与贯彻执行者也要协调，使得制定出来的农业政策尽量能够得到积极的贯彻执行。n 可控性原则可控性原则所设计的农业政策方案，一定要具有可控性。（二）
19、农业政策方案比较论证的原则（二）农业政策方案比较论证的原则三、农业政策方案的比较、论证三、农业政策方案的比较、论证（三）农业政策方案比较论证的要求（三）农业政策方案比较论证的要求n 第一，必须遵守统一的农业政策目标，参加比较论证的人，都要围绕共同的农业政策目标进行论证，这样才能保证思想的统一，方向的一致。n 第二，必须解放思想，实事求是，这样在进行方案的比较论证时才能从不同的方面、不同的角度提出问题，指出方案的利弊得失。但要做到论证有理有据，切忌主观随意性，避免草率行事，防止对方案的简单肯定或否定。n 第三，必须充分发挥民主，提倡“百家争鸣”。参加方案比较论证的人，由于所处的地位，所代表的利益
20、，以及知识、阅历、看问题的角度和思想方法不同，对同一个方案可能有不同的甚至截然相反的看法。因此，必须允许和倡导人们发表不同的意见，让人们毫无顾忌地展开自由的讨论和争论，这样才能集思广益，取长补短，使比较论证工作达到应有的深度和广度，使农业政策方案更加科学和完善。第三节第三节 农业政策方案的设计农业政策方案的设计四、农业政策方案的选择四、农业政策方案的选择(一一)农业政策方案的确认农业政策方案的确认1 1、目标系统的确认。、目标系统的确认。也就是农业政策决策者审查农业政策方案的目标系统是否适宜，特别是这一目标系统与决策者自身的目标系统是否存在着偏差以及偏差大小。如果经过审查，发现某种或某些方案的
21、目标系统不适宜，特别是这一目标系统与决策者的目标系统存在较大偏差，那么这个方案自然会被否决；反过来说，则把那些目标较为适宜，特别是这一目标系统与决策者的目标系统存在较小偏差的方案保留下来作为选定方案。2 2、手段和措施的确认。、手段和措施的确认。也就是分析各种农业政策方案的目标系统与措施和手段是否相匹配，以及这些措施和手段是否可行，它们可能产生的利弊影响，从中选定一种方案作为决策方案。四、农业政策方案的选择四、农业政策方案的选择(二二)最佳农业政策方案的条件最佳农业政策方案的条件n决策者对于农业政策方案的选择，一般都追求一种最佳状态。n但从理论来说，要进行最佳选择，必须使决策方案满足如下条件：
22、第一，决策目标有数量指标；第二，穷尽所有的可能性方案；第三，每个方案的执行结果必须明了；第四，择优标准绝对明确；第五，决策不受主观因素影响。n然而，在现实的农业政策方案制定过程中，这些条件是无法满足的。并非所有的农业政策目标都是数量指标，政策的设计者不可能穷尽所有的政策方案，农业受自然和市场两个方面的影响，生产经营很难有确定的结果，择优标准也常常掺杂着主观因素。n所以，一般的农业政策方案的选择行为只能服从于满意标准而不能是最佳标准。任何一项农业政策方案，只能达到一个有限的目标。我们不能去追求一种最佳的农业政策方案，而只能力争做到在现有条件下如何去实现所确定的农业政策目标。四、农业政策方案的选择
23、四、农业政策方案的选择(三三)农业政策方案的修正与完善农业政策方案的修正与完善对农业政策方案的修正与完善有两个方面的含意：n 一方面，决策者所选择的农业政策方案，常常还不是完整意义上的农业政策，还需要根据决策者的意见以及其它方案的长处，对所选定的农业政策方案进行某些修改和完善；n 另一方面，对农业政策方案作出了选择之后，农业政策的制定过程即告终止。但是，制定农业政策的目的是为了实施，以解决一定的社会经济问题。因此，从这个角度来看，选择了政策方案还不能认为是政策制定过程的终结，还必须在农业政策的实施过程中，不断地通过信息反馈，发现农业政策在执行中的问题和偏差，以随时对原农业政策作出修正和补充。第
24、四节第四节 农业政策的法制化与法律化农业政策的法制化与法律化一、农业政策法制化与法律化的含义与意义一、农业政策法制化与法律化的含义与意义(一一)农业政策法制化的含义与意义农业政策法制化的含义与意义1 1、农业政策法制化的含义、农业政策法制化的含义农业政策的法制化是指农业政策的制定过程及其内容都应符合宪法和法律，不能与其相抵触。2 2、农业政策法制化的意义、农业政策法制化的意义n 农业政策的正确与否，同是否建立了法制化的政策程序有着密切的关系。从理论上说，作为决策者个人，由于本身在生活、经历、智能等诸方面必然存在着某些局限性，如果没有其它制约，个人的非程序化的经验决策就会受到这种局限性的影响，因
25、而决策错误在所难免；n 在农业政策程序法制化的条件下，决策不是个人的决策，而是集体的决策；不是单一的决策程序，而且还有批准、评估的程序。这样，一方面克服了个人决策的局限性，另一方面，法制化也能够制约决策者的决策行为，避免错误的决策。一、农业政策法制化与法律化的含义与意义一、农业政策法制化与法律化的含义与意义(二二)农业政策法律化的含义与意义农业政策法律化的含义与意义1 1、农业政策法律化的含义、农业政策法律化的含义 农业政策的法律化，是指农业政策向法律的转化，国家机关将经过实践检验，确已成熟、稳定，在较长时间期内规范社会关系的农业政策上升为国家法律，使这些农业政策获得人人必须遵守的法律效力，使
26、农业政策所要达到的目标有法律的促进和保障。2 2、农业政策法律化的意义、农业政策法律化的意义 有助于农业政策的有效实施，促进农业政策目标的实现。二、农业政策与法律的联系与区别二、农业政策与法律的联系与区别(一一)农业政策与法律的联系农业政策与法律的联系1 1、农业政策指导农业法律的制定。、农业政策指导农业法律的制定。制定农业法律，要以国家的宪法为依据，但还要有国家的农业政策为指导，任何一项农业法律，都要体现国家的基本农业政策。在这个意义上说，农业法律是农业政策的具体化、条文化。2 2、农业法律对农业政策的制约作用。、农业法律对农业政策的制约作用。农业法律是执政党和国家意志在农业方面的统一，是国
27、家权力的最高体现。它决定了执政党和任何政治团体以及政府首脑的有关农业活动都必须在农业法律的范围内进行，农业政策决不能与农业法律相违背。即使农业法律的有些内容已不适应时代发展的要求，也只能通过法定程序加以修改和更新，不能借口执行农业政策而随意改变法律。第四节第四节 农业政策的法制化与法律化农业政策的法制化与法律化二、农业政策与法律的关系二、农业政策与法律的关系(二二)农业政策与法律的区别农业政策与法律的区别1 1、制定主体不同。、制定主体不同。农业法律必须由国家立法机关及依法授权的有关机关制定，而且必须依照严格的法定程序和法定权限；农业政策则可以由政党、政府、利益集团等不同政治主体所制定或影响，
28、某些农业政策的制定不一定要象法律那样经过严格的规范程序。2 2、表现方式不同。、表现方式不同。农业法律一定要以规范性的法律文件正式公布出来，而农业政策是由决定、决议、纲领、宣言、通知、纪要等形式表现出来，有时还有所谓的内部政策。3 3、实施方式不同。、实施方式不同。农业法律是以国家的强制力为后盾保证实施的，在法律的背后有法庭、警察、监狱，国家司法机关对违反法律的行为必将绳之以法，给予强制性惩处；但农业政策并不一定都是以国家强制力为后盾，农业政策主要是靠宣传、教育、说服、劝导等方式来贯彻实施。4 4、稳定程度不同。、稳定程度不同。农业法律比农业政策更加稳定，相对于农业法律来说，农业政策比较灵活多
29、变，它可以根据变化了的农业以及整个国民经济形势，作出迅速的调整。第四节第四节 农业政策的法制化与法律化农业政策的法制化与法律化三、农业政策法律化的条件三、农业政策法律化的条件1 1、成功和成熟的农业政策才能转化为法律、成功和成熟的农业政策才能转化为法律农业法律的制定原则是成熟一个，制定一个，不能勉为其难。农业政策较之法律对客观需要的反应更为灵敏，有一定的伸缩性和灵活性。因此在制定农业法律的条件尚不成熟时，有些方案先以政策的形式出现，在实践中反复修改、完善、试行，经实践证明是行之有效的政策，再通过国家的立法机关将农业政策上升为法律。不成熟的农业政策过早地上升为法律反而会造成危害性的后果。2 2、
30、具有长期稳定性的农业政策才能转化为法律、具有长期稳定性的农业政策才能转化为法律这一点是由法律稳定性的要求所决定的，法律不能朝令夕改，这就要求只有具有长期稳定性的农业政策才能转化为法律，一些暂时性的农业政策不宜转化为法律。三、农业政策法律化的条件三、农业政策法律化的条件3、对全局有重大影响的农业政策才能转化为法律、对全局有重大影响的农业政策才能转化为法律 所谓对全局有重大影响，是指对农业和整个国民经济以及人民生活和社会发展有重要大影响力的农业政策，这样的农业政策定型化、条文化、规范化，进而转化为法律，纳入法制轨道，才有利于整个社会共同遵守。第四节第四节 农业政策的法制化与法律化农业政策的法制化与法律化
