1、城 市 管 理 学第三章第三章城市管理理论城市管理理论 城市公共产品的供给城市管理的理论发展市场失灵与公共管理第三章 城市管理理论私人部门与公共部门主要内容 所谓私人部门，即私人领域的行动主体，是指参加市场交换活动的各种组织和个人。具体地讲，私人部门包括各类企业组织以及家庭和个人。私人部门以市场的自愿交易和自发秩序为核心机制来组织社会行动，私人部门并不排斥政府干预。1私人部门的概念一、私人部门的含义一、私人部门的含义第第1节节私人部门与公共部门（1）行动主体的自主性（2）行动主体的平等性（3）私人行为的互惠性（4）市场交易的竞争性（5）私人行为的契约性1私人部门的特征一、私人部门的含义一、私人
2、部门的含义第第1节节私人部门与公共部门 首先，私人部门的分散决策能够较快地实现供需平衡。其次，市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置合理性。最后，市场主体的利益驱动有利于激励创新。1私人部门的优势一、私人部门的含义一、私人部门的含义第第1节节私人部门与公共部门 公共部门是以公共权力为基础组织起来的，其行动对社会成员具有强制性的社会组织体系。公共部门一般是指政府及其附属机构，它们主要负责提供公共产品。公共部门负责管理公共事务，谋求公共利益，不以营利为目的。1公共部门的概念二、公共部门的含义二、公共部门的含义第第1节节私人部门与公共部门 政府在矫正市场失灵方面，具有一些得天独厚的优势：（1）政府
3、具有征税权、禁止权和处罚权。它可以凭借公权力，强行获得政府收入，禁止某些社会活动，对违法者实施处罚；（2）政府可以通过产权等强制性制度安排，对经济主体的活动提供激励约束机制，对经济活动的负外部性进行管制；（3）政府可以采取措施对消费者提供信息以及其他必要的支持。1公共部门的优势二、公共部门的含义二、公共部门的含义第第1节节私人部门与公共部门（1）公有产权（2）公共利益（3）集体行动（4）非市场化1公共部门的特征二、公共部门的含义二、公共部门的含义第第1节节私人部门与公共部门（1）政党（2）政府（3）事业单位（4）国有企业（5）其他公共部门1中国城市公共部门主要包括：三、城市公共部门三、城市公共
4、部门第第1节节私人部门与公共部门 1.需求满足功能 2.情报传递功能 3.检验评价功能 4.资源配置功能 5.激励创新功能1一、市场机制的功能一、市场机制的功能第第2节节市场失灵与公共管理 所谓市场失灵，是指由于内在功能缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作失灵，单纯靠市场机制难以实现资源最优配置的一种状态。内在功能缺陷是指由于市场机制的自发性、滞后性和不确定性引起的市场失灵。外部条件缺陷是指市场发挥最佳功能所要求的理想外部条件难以满足。1二、市场失灵问题二、市场失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理市场失灵的含义（1）公共产品问题（2）外部效应问题（3）市场垄断问题（4）信息
5、不对称问题（5）分配不公问题（6）宏观经济问题（7）公共秩序问题1二、市场失灵问题二、市场失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理市场失灵的表现 公共产品是指社会成员集体享用的集体消费品，它具有共同消费、共同受益的特点。1二、市场失灵问题二、市场失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（1）公共产品问题 外部性效应又可称谓溢出效应、外部影响。指的是一个人或一群人的行动和决策对另一个人或一群人强加了成本或赋予利益，对旁观者造成了损失或者福利的情况。负外部性与正外部性。1二、市场失灵问题二、市场失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（2）外部效应问题 市场垄断是指市场中只有少数几家供应商，甚至出现独家垄断的
6、局面。1二、市场失灵问题二、市场失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（3）市场垄断问题 市场交易双方对于商品质量、性能、价格等信息的占有是不对称的，一方比另一方占有更多的相关信息，一方处于信息优势地位，另一方处于信息劣势地位。-逆向选择-道德风险1二、市场失灵问题二、市场失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（4）信息不对称问题 单纯的市场机制，不仅不能实现公正的收分配，而且会导致贫富悬殊、两极分化和社会割裂。1二、市场失灵问题二、市场失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（5）分配不公问题 虽然市场可以自发地对宏观经济失衡进行调节。但这种调节是事后调节，它不仅具有滞后性，而且要付出高昂代价。1二
7、、市场失灵问题二、市场失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（6）宏观经济问题 公共秩序是人们通过一定的政治过程采取集体行动的结果，并且信赖于一定的公共组织得以有效执行。1二、市场失灵问题二、市场失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（7）公共秩序问题 1.提供公共产品或提供公共服务 在城市管理中，修建和维护道路、路灯、公园、广场、机场、车站、码头、公立学校等基础设施，提供警察（治安）、消防、公共卫生、基础教育等公共服务，都是城市政府的基本职责。1三、公共管理的使命三、公共管理的使命第第2节节市场失灵与公共管理 2.纠正外部效应的不良影响 正外部效应由于利益外溢的特性，如果没有政府的政策支持和利益
8、补偿机制，容易挫伤私人部门生产积极性。负外部效应如环境污染、违法犯罪等行为需要通过行政、经济和法律措施进行制裁。1三、公共管理的使命三、公共管理的使命第第2节节市场失灵与公共管理 3.消除市场垄断的不利影响 市场垄断容易扭曲价格机制，从而抑制市场竞争，降低经济效率。因此公共管理需要治理市场垄断问题，消除市场垄断的不利影响。1三、公共管理的使命三、公共管理的使命第第2节节市场失灵与公共管理 4.矫正信息不对称的不良影响 单纯依靠市场机制难以消除信息不对称导致的“逆向选择”和“道德风险”问题，这就为政府出面矫正信息失灵提供了客观必要性。1三、公共管理的使命三、公共管理的使命第第2节节市场失灵与公共
9、管理 5.维护社会公平正义 公共管理涉及多元利益主体，需要兼顾不同利益群体的多元化利益请诉求，维护社会公平正义。1三、公共管理的使命三、公共管理的使命第第2节节市场失灵与公共管理 6.保障宏观经济稳定 在市场经济体制下，分散的个人的理性选择行为，有可能导致集体性的非理性行为。单纯依靠市场机制，难以化解宏观经济总量失衡问题，甚至会引发经济衰退和经济危机。中央政府掌控着宏观经济调节的政策制定权，城市政府的宏观经济职能在于，在本行政区域内，贯彻和执行国家的宏观调控政策。1三、公共管理的使命三、公共管理的使命第第2节节市场失灵与公共管理 7.推动发展和进步 构建“更好的治理”，促进“帕累托改进”，促进
10、经济增长和社会进步。1三、公共管理的使命三、公共管理的使命第第2节节市场失灵与公共管理 8.提供制度和规则 通过公共管理手段治理市场失灵问题，推动发展和进步，有赖于一定的制度安排和规则体系。1三、公共管理的使命三、公共管理的使命第第2节节市场失灵与公共管理 所谓政府失灵，是指由于政府干预导致资源配置低效率。在一些社会经济领域，人们期望政府能够办理市场办不好的事情，结果却发现政府干预不仅不能弥补市场失灵，反而进一步降低了资源配置效率。在现实中，人们经常能看到，一些政府干预行为不但不能达到矫正市场失灵的目的，而且浪费了大量的公共资源。1政府失灵的含义四、政府失灵问题四、政府失灵问题第第2节节市场失
11、灵与公共管理 信息误识 决策低效 利益冲突 能力有限1政府失灵的原因四、政府失灵问题四、政府失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理政府在调节经济运行、克服市场失灵的过程中，由于所收集、掌握信息不足，影响政府决策的及时性、准确性和科学性，政策达不到预期效果。1信息误识四、政府失灵问题四、政府失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理 公共决策是对公共问题的集体选择，它要通过一定的过程，经由反复论证、修改和表决程序，不断讨价还价，最后做出决定。因此，公共决策比私人决策要慢，决策效率较低。1决策低效四、政府失灵问题四、政府失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理 政府只是一个抽象的概念，在现实中，政府是由政治家
12、和官员组成的，政治家的基本行为动机也是追求个人利益最大化。因此，政治家追求其个人目标时，未必符合公共利益或社会目标，而使广大选民的利益受损。1利益冲突四、政府失灵问题四、政府失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理 政府并非是万能的，在既定的约束条件下，政府的人员、财力、精力和能力都是有限的。1能力有限四、政府失灵问题四、政府失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（1）政府部门扩张（2）公共决策失误（3）政策执行低效（4）行政成本高（5）再分配不公（6）政府设租1政府失灵的表现四、政府失灵问题四、政府失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（1）政府部门扩张 政府要承担对市场经济活动的干预职能，包括组织
13、公共产品的供给，维持社会经济秩序等等，自然需要履行这一职能的相应机构和人员。政府部门扩张主要包括政府权力的膨胀、机构的庞大及其组成人员的增加、支出水平的增张等方面。1四、政府失灵问题四、政府失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（2）公共决策失误 政府所掌握的公众偏好的信息常常带有随机性和片面性，容易受到失真信息的误导，从而导致决策失误。政府决策还受制于决策者的政策水平和个人素质。1四、政府失灵问题四、政府失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（3）政策执行低效 传统习惯的阻力，政策宣传和实施准备不够，人们对新政策不理解，利益受损者不配合，缺乏必要的执行资源等，都会导致政策执行存在一定的失效。1四
14、、政府失灵问题四、政府失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（4）行政成本高 政府干预的收益小于成本。1四、政府失灵问题四、政府失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（5）再分配不公 政府介入仍然存在分配不公的问题。1四、政府失灵问题四、政府失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理（6）政府设租政府及其公职人员为谋求特殊好处，通过合法或非法 手段滥用权力的行为称为政府设租。政府办理许可证、配额、执照、授权书、特许经营证等，可能同时为寻租行为创造了条件。因为在这种制度安排下，政府人为地制造出一种稀缺，这种稀缺就会产生潜在的租金，必然会导致寻租行为。寻租行为越多，社会资源浪费越大。政府失灵和政府功能的限度
15、决定了政府所能扮演的角色的范围,同时这也是政府改革、政府管理方式变革的原因,而且也是评价新公共管理和中国政府改革的基本标准。1四、政府失灵问题四、政府失灵问题第第2节节市场失灵与公共管理 在传统城市管理理论看来，城市政府是城市公共事务的唯一管理主体。在城市公共产品和公共服务供给领域，城市政府占据垄断性地位。在新公共管理（new public management）理论看来，城市政府的基本职责在于“掌舵”而不是“划桨”，尽管政府有责任提供公共产品和服务，但不必亲自承担生产职能。私人部门和非营利组织也可以参与公共管理，负责生产公共产品和公共服务。一、从单中心管理走向多中心治理第第3 3节节城市管理
16、理论的发展 城市治理需发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，城市政府的基本职责在于纠正“市场失灵”和“社会失灵”。当前，中国城市政府运行仍受制于全能政府模式，其职能配置与市场经济的规范性要求还有很大差距。一些城市政府在过多地参与企业管理的同时，对于需要政府发挥作用的市场监管、社会管理和公共服务等领域，有关政府部门还没能充分履行职责。从全能政府走向有限政府的过程，就是要规范行政管理权力，促使一些政府部门“自断其臂”。二、从全能型政府走向有限型政府第第3 3节节城市管理理论的发展 服务型政府是针对管制型政府的弊病而言的。管制型政府坚持官员服务型政府是针对管制型政府的弊病而言的。管制型政府坚持官员本
17、位，政府成为经济和社会活动的绝对主导者。一方面，法规和政本位，政府成为经济和社会活动的绝对主导者。一方面，法规和政策由政府部门策由政府部门(行政机关行政机关)拟订或主导；另一方面，政府部门依据法规拟订或主导；另一方面，政府部门依据法规和政策对企业活动施加直接的行政干预。在这种运作模式下，由于和政策对企业活动施加直接的行政干预。在这种运作模式下，由于政府控制着经济和社会资源的绝对支配权，容易形成社会公众对政政府控制着经济和社会资源的绝对支配权，容易形成社会公众对政府的绝对依赖性，不利于培养公民和社会的自治能力。府的绝对依赖性，不利于培养公民和社会的自治能力。与管制型政府不同，服务型政府坚持以人为
18、本、公民本位，即公民与管制型政府不同，服务型政府坚持以人为本、公民本位，即公民是公共权力的唯一合法拥有者，政府是公共权力的代理者，政府必是公共权力的唯一合法拥有者，政府是公共权力的代理者，政府必须按照人民意志行事，政府施政和提供公共服务必须以人民的同意须按照人民意志行事，政府施政和提供公共服务必须以人民的同意为基础。为基础。“公民本位公民本位”意味着普通民众是公共服务的决策主体，民意味着普通民众是公共服务的决策主体，民众的满意度是评价政府绩效的最终标准。众的满意度是评价政府绩效的最终标准。三、从管制型政府走向服务型政府第第3 3节节城市管理理论的发展 在传统城市管理模式下，城市管理缺少绩效评价
19、和约束机制，各个市政部门奉行预算为本，并不注重财政支出的实际成效。绩效型政府注重进行成本收益分析，坚持结果为本，它以治理绩效作为安排财政预算的基本依据。绩效评估是改进政府治理的重要环节，它有利于降低行政成本，提高行政效能，改进城市管理流程，提升公共服务质量。四、从预算型政府走向绩效型政府第第3 3节节城市管理理论的发展 政务信息在社会信息中占据着极其重要的地位，政务信息公开是公民参与和完善政策过程的前提条件。阳光是最好的消毒剂，信息公开是促进政府敬业和防治腐败的一剂良药。2007年4月，国务院公布了政府信息公开条例。该条例规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。五、从封闭型政府走向透明化政
20、府第第3 3节节城市管理理论的发展 为了提高各级政府的科学管理水平和政策驾驭能力，政府运行需要从“学习型政府”走向“研究型政府”，即通过完善决策咨询制度、建立政府与学者互动机制，建构具有前瞻性和预见性的政府运行新体制。研究型政府能够根据管理情境和管理对象的新变化，广泛地收集、获取信息并进行分析，及时调整公共政策和政府行为，从而能够与时俱进，不断地开拓政府管理的新境界。研究型政府将公共政策的决策权授予最有信息优势的管理和研究部门，能够减少信息不对称导致的决策失误，提高公共决策的科学性和准确性。六、从学习型政府走向研究型政府建设第第3 3节节城市管理理论的发展 公共产品（public goods）
21、是相对于私人产品（private goods）而言的。所谓公共产品，就是所有成员集体享用的集体消费品。社会成员可以同时享用该产品，每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。凡是不能适当地将那些没有付费的人排除在消费之外的产品，就是公共产品 城市公共产品的显著特征在于，具有消费的非竞争性（nonrival）和受益的非排他性（nonexclusive）。1公共产品一、城市公共产品的概念一、城市公共产品的概念第第4节节城市公共产品的供给 消费的非竞争性 受益的非排他性1公共产品的特征一、城市公共产品的概念一、城市公共产品的概念第第4节节城市公共产品的供给 1.纯公共产品：能够严格满足
22、非竞争性和非排他性条件的产品。比如：警察、路灯、国防。2.俱乐部产品：一种在消费上具有非竞争性，但却可以轻易地做到排他的产品。比如：收费制高速公路。3.公共资源：一种在消费上具有竞争性，但无法有效地做到排他的产品。比如：公共草坪公共资源总量有限，过度消费即会出现“公用地悲剧”。共产品（public goods）是相对于私人产品（private goods）而言的。1公共产品的类型一、城市公共产品的概念一、城市公共产品的概念第第4节节城市公共产品的供给 在市场经济体制下，城市政府只能是有限政府而不能是全能政府。城市政府的基本职能在于提供公共产品，而不是提供私人产品。1城市政府的职能定位二、公共产
23、品的供给机制二、公共产品的供给机制第第4节节城市公共产品的供给 由于私人部门不愿意提供公共产品，因此公共部门（特别是政府）有责任提供公共产品。需要明辨的是，政府需要“供应”公共产品，并不等于政府应直接“生产”公共产品。公共产品和服务的“生产”既可以由私人部门承担，也可以由公共部门承担，要允许在生产这些产品和服务的机构之间开展最大限度的竞争。1区分“供应”与“生产”二、公共产品的供给机制二、公共产品的供给机制第第4节节城市公共产品的供给（1）政府提供公共产品 1）政府直接生产；2）政府间接生产 （2）私人部门参与提供公共产品 1）私人部门独立提供；2）私人部门与政府 联合提供；3）私人部门与第三
24、部门联合提供 （3）第三部门提供公共产品 第三部门也称非营利组织，或非政府组织，是介于第一部门（政府）和第二部门（企业）之间的社会组织，第三部门主要包括志愿团体、社会组织或民间协会等。1公共产品的多中心供给二、公共产品的供给机制二、公共产品的供给机制第第4节节城市公共产品的供给 1.政府服务（government service）2.政府出售（government vending）3.政府间协议（intergovernment agreements）4.合同承包（contracts）5.特许经营（franchises）6.政府补助（grants）7.凭单制（vouchers）8.自由市场（free market）9.志愿服务（voluntary service）10.自我服务（self services）1三、公共产品供给的制度安排三、公共产品供给的制度安排第第4节节城市公共产品的供给Thank youThank you
