1、19:111第七章第七章 运输政策运输政策19:11219:113第一节第一节 运输政策概述运输政策概述一、定义：一、定义：一国政府为实现一定时期的目标一国政府为实现一定时期的目标而制定的协调参与运输活动的各个经济主体而制定的协调参与运输活动的各个经济主体利益关系的准则。利益关系的准则。二、作用：二、作用：弥补弥补“运输市场失效运输市场失效”合理配置资源及产业布局合理配置资源及产业布局促进运输合理化促进运输合理化保护环境保护环境19:114三、运输政策的主要内容三、运输政策的主要内容政策目标：解决的主要问题政策目标：解决的主要问题政策的背景政策的背景政策手段政策手段实行政策的区域范围实行政策的
2、区域范围保证政策实施的法规保证政策实施的法规运输建设规划运输建设规划政策的执行机构政策的执行机构19:115第二节第二节 竞争与监管竞争与监管一、美国的运输政策：一、美国的运输政策：“自由自由监管监管放松管制放松管制”二、运输监管（二、运输监管（regulationregulation）：）：是政府对运是政府对运输业实施的特殊管理形式，主要输业实施的特殊管理形式，主要包括包括，对，对运运输线路（进输线路（进/出市场）的监管出市场）的监管、对、对运价的监管运价的监管和对和对运输服务质量的监管运输服务质量的监管。分类：经济监管、社会监管、安全监管等。分类：经济监管、社会监管、安全监管等。19:11
3、6三、放松管制的原因三、放松管制的原因 可竞争市场理论：可竞争市场理论：可竞争市场是一种由于存可竞争市场是一种由于存在潜在进入者的压力，市场在位者不能获得在潜在进入者的压力，市场在位者不能获得超额利润，其定价和生产资源配置都是有效超额利润，其定价和生产资源配置都是有效率的市场。率的市场。政府失灵：政府失灵：由于个人的私利、信息不对称等由于个人的私利、信息不对称等原因，政府监管也存在难以克服的缺陷。原因，政府监管也存在难以克服的缺陷。技术经济条件的变化：技术经济条件的变化：当市场需求扩大，生当市场需求扩大，生产技术变化后，自然垄断的特点就会变得模产技术变化后，自然垄断的特点就会变得模糊。糊。19
4、:117四、交通运输竞争的分类四、交通运输竞争的分类 交通运输的替代品交通运输的替代品 运输方式之间的竞争运输方式之间的竞争 运输方式内部的竞争运输方式内部的竞争19:118第三节第三节 “网运分离网运分离”与铁路改革与铁路改革一、什么是一、什么是“网运分离网运分离”网：网：路网：线路、桥涵、信号设置等路网：线路、桥涵、信号设置等运：运：移动设置：机车、车辆移动设置：机车、车辆网运分离：网运分离：把具有自然垄断特征的路网与把具有自然垄断特征的路网与具有竞争特性的列车运行分离开来，分别管具有竞争特性的列车运行分离开来，分别管理，这样的产业组织形式叫理，这样的产业组织形式叫“网运分离网运分离”。1
5、9:119资产专资产专用性用性使用使用寿命寿命管理管理跨度跨度规模规模经济经济公益公益性性路网路网强强长长大大强强强强列车列车运行运行弱弱中等中等小小较强较强较强较强19:1110二、欧盟二、欧盟“网运分离网运分离”的背景的背景瑞典：瑞典：19881988年开始网运分离政策，年开始网运分离政策，19921992年基本完成年基本完成运营公司运营公司从线路基础设施投资债务中解脱出来，成为市从线路基础设施投资债务中解脱出来，成为市场主体（企业）场主体（企业）线路基础设施公司：线路基础设施公司：线路使用费、财政补贴线路使用费、财政补贴欧盟欧盟91/440:91/440:以指令的方式推进网运分离以指令的
6、方式推进网运分离减少铁路的补贴减少铁路的补贴使运营企业更好地面向市场使运营企业更好地面向市场促进欧共体经济一体化促进欧共体经济一体化实现可持续发展的要求实现可持续发展的要求19:1111三、主要国家的模式三、主要国家的模式1 1）英国：）英国：19931993年底开始，年底开始，19951995年基本完成年基本完成分解为分解为120120家新的公司，家新的公司，1 1个全国性的路网公司，个全国性的路网公司，2525个客运特许公司，个客运特许公司，6 6个货运公司，个货运公司，3 3个机车车辆租个机车车辆租赁公司，若干线路、机车车辆维修公司赁公司，若干线路、机车车辆维修公司私有化私有化19:11
7、122 2）德国：）德国：19931993年立法年立法“铁路重组议案铁路重组议案”，19941994年年1 1月月1 1日生效实施日生效实施 东西德铁路财产合并东西德铁路财产合并 企业领域和公共领域分开企业领域和公共领域分开 分成四个部分，长途客运、地方客运、货运、基分成四个部分，长途客运、地方客运、货运、基础设施（线路、车站和服务）础设施（线路、车站和服务）成立控股公司：长途客运、地方客运、货运、线成立控股公司：长途客运、地方客运、货运、线路、车站路、车站19:11133 3）法国：小路网公司模式）法国：小路网公司模式。19971997年年2 2月月1313日颁布日颁布改革铁路运输业，成立改
8、革铁路运输业，成立“法国铁路法国铁路网公司网公司”公共机构的政令公共机构的政令。把国铁分为：把国铁分为：路网公司路网公司RFFRFF具有工商性质的国家公具有工商性质的国家公共 机 构：代 表 政 府、拥 有 路 网 的 产 权共 机 构：代 表 政 府、拥 有 路 网 的 产 权国有铁路公司国有铁路公司SNCFSNCF国有大型企业国有大型企业19:1114资资本本市市场场RFFRFF地地方方政政府府政府政府SNCFSNCF注资注资偿还偿还投资投资/补贴补贴线路使用费线路使用费投资投资/补贴补贴委托费委托费19:1115 RFFRFF制定投资程序、网络管理、维修计划制定投资程序、网络管理、维修计
9、划 RFFRFF将路网使用权授予运营者将路网使用权授予运营者SNCFSNCF 路网运用管理委托给路网运用管理委托给SNCFSNCF SNCFSNCF的成本更加透明的成本更加透明 SNCFSNCF商业化运行商业化运行 RFFRFF：政府与企业层面的分工：政府与企业层面的分工19:1116四、效果与问题四、效果与问题效果：效果：运输市场活力提高，运输市场活力提高，运量增加。运量增加。提高生产率。成本提高生产率。成本清晰、补贴清晰、清晰、补贴清晰、管理有序。管理有序。政府补贴减少。政府补贴减少。19:1117第四节第四节 中国铁路改革中国铁路改革19:1118二、铁路改革的约束条件二、铁路改革的约束
10、条件 改革与建设发展并重改革与建设发展并重 铁路的规模特征铁路的规模特征 资产专用性资产专用性 一体化特征一体化特征 网络特征网络特征19:1119三、理论界提出的基于三、理论界提出的基于“网运分离网运分离”模模式的式的中国铁路运输业重组方案中国铁路运输业重组方案 方案一：方案一：“上下分离上下分离”方案。方案。欧洲及其他一些发达国家近年来铁路改革的欧洲及其他一些发达国家近年来铁路改革的经验是在上部运输公司间引入竞争，实行政企分经验是在上部运输公司间引入竞争，实行政企分开。开。“上下分离上下分离”具体来说就是将国家铁路总公具体来说就是将国家铁路总公司司“上下分离上下分离”成成铁路运输总公司铁路
11、运输总公司和和铁路线路总铁路线路总公司公司，分别作为上部运输集团公司的投资主体和，分别作为上部运输集团公司的投资主体和下部线路集团公司的投资主体。下部线路集团公司的投资主体。19:1120 具体到中国的情况，就是以现有的具体到中国的情况，就是以现有的1414个铁路局个铁路局为基础组建全国性的铁路运输总公司，拥有现有为基础组建全国性的铁路运输总公司，拥有现有的机车车辆等运输设备和货场等国有资产；按专的机车车辆等运输设备和货场等国有资产；按专业性经营原则并考虑经济区域等地理因素组建为业性经营原则并考虑经济区域等地理因素组建为各铁路运输上部公司。各铁路运输上部公司。实行上下分离后，实行上下分离后，上
12、部各运输公司上部各运输公司直接面对市直接面对市场，向市场争取和承揽运输业务场，向市场争取和承揽运输业务，下部各线路公下部各线路公司司以收取上部公司线路使用费和其他服务费为本以收取上部公司线路使用费和其他服务费为本企业的主要收入，兼营其他多元化业务企业的主要收入，兼营其他多元化业务。19:1121 这种方案最显著的特点是这种方案最显著的特点是有利于促进行业内部有利于促进行业内部形成一定程度的竞争，有利于铁路建设与铁路运营形成一定程度的竞争，有利于铁路建设与铁路运营职能的分开，各运输企业之间可以自主运输结算职能的分开，各运输企业之间可以自主运输结算。然而，这个方案将一个全路性控股公司改为然而，这个
13、方案将一个全路性控股公司改为“上下分离上下分离”的两个全路性控股公司。的两个全路性控股公司。“上下分离上下分离”后的控股公司仍然是后的控股公司仍然是“全行业性质的，因此全行业性质的，因此仍然不仍然不可能形成充分而公平的竞争性市场。可能形成充分而公平的竞争性市场。19:1122 方案二：方案二：“上下合一上下合一”方案。方案。“上下合一上下合一”方案是依据美国方案是依据美国加拿大式的加拿大式的铁路运营和管理体制，以铁路运营和管理体制，以大型纵向和横向同时一大型纵向和横向同时一体化体化以及以及经理制度经理制度为特征的改革模式。为特征的改革模式。19:1123 以此为基础的方案设计为由铁道部相关部门
14、以此为基础的方案设计为由铁道部相关部门分离合并分离合并组建的国家铁路总公司组建的国家铁路总公司，它将进一步接，它将进一步接受国家终极所有权管理部门的授权，受国家终极所有权管理部门的授权，代表国家行代表国家行使铁路国有资产授权经营的授权主体职能使铁路国有资产授权经营的授权主体职能。在国。在国家铁路总公司之下，以产权为纽带组建家铁路总公司之下，以产权为纽带组建铁路运输铁路运输集团公司、铁路建设投资公司及各专业性总公司集团公司、铁路建设投资公司及各专业性总公司，以下以下再建立母子公司结构再建立母子公司结构，从事各系统的生产经，从事各系统的生产经营活动。营活动。19:1124 “上下合一上下合一”方案
15、方案被认为是对铁道部震动较小、被认为是对铁道部震动较小、铁道部的改革成本也较小的比较现实的方案，因而铁道部的改革成本也较小的比较现实的方案，因而取得了包括不少业内人士的赞同，然而这种取得了包括不少业内人士的赞同，然而这种“上下上下合一合一”的方案以组建的方案以组建全行业控股公司全行业控股公司为改革的目标为改革的目标模式，模式，在短期内尽管可以解决政资分开和政企分开在短期内尽管可以解决政资分开和政企分开的问题，却并不符合实现充分而公平的竞争性市场的问题，却并不符合实现充分而公平的竞争性市场的原则的原则。19:1125 上述两种方案反映了不同研究者对中国上述两种方案反映了不同研究者对中国铁路垄断竞
16、争性质以及技术经济特点的认识铁路垄断竞争性质以及技术经济特点的认识差异。差异。而实际上重构中国铁路运输业的组织而实际上重构中国铁路运输业的组织结构，其核心类似于中国电力、电信等自然结构，其核心类似于中国电力、电信等自然垄断产业规制改革中的垄断产业规制改革中的“横切横切”与与“竖切竖切”的取舍组合问题。的取舍组合问题。19:1126 所谓所谓“横切横切”，是将物理网络按区域划是将物理网络按区域划分为功能相同的几大块，彼此间展开竞争分为功能相同的几大块，彼此间展开竞争；“竖切竖切”则是按不同的业务特点，纵向划分成则是按不同的业务特点，纵向划分成几家独立的公司几家独立的公司。具体对铁路运输业而言，。
17、具体对铁路运输业而言，“横切横切”是按区域或线路组建若干铁路公司或是按区域或线路组建若干铁路公司或干线公司；干线公司；“竖切竖切”则根据路网、货运、客运则根据路网、货运、客运的不同业务种类组建独立的路网公司和运输公的不同业务种类组建独立的路网公司和运输公司。司。19:1127四、可能的方案四、可能的方案(1)(1)中国铁路运输总公司，下设中国铁路运输总公司，下设1414个区域性个区域性子公司，若干客运、货运专业公司。子公司，若干客运、货运专业公司。(2)(2)组建三个客货网合一的区域性铁路公司，组建三个客货网合一的区域性铁路公司，组建国家铁路控股公司。组建国家铁路控股公司。(3)(3)一个路网
18、公司，若干客运公司和货运公一个路网公司，若干客运公司和货运公司。司。(4)(4)混合模式混合模式19:1128 2000 2000年后的三年间，铁路改革陆续出台了多个年后的三年间，铁路改革陆续出台了多个方案，其中最引人注目的就是方案，其中最引人注目的就是20012001年由原铁道部年由原铁道部部长部长傅志寰傅志寰力推的力推的“网运分离网运分离”。网运分离参考网运分离参考的主要是英国的铁路运营和管理体制，的主要是英国的铁路运营和管理体制，将路网与将路网与运输分离，运输分离，分别组建公司，分别组建公司，成为投资主体，通过成为投资主体，通过在运输公司间引入竞争提高效率。在运输公司间引入竞争提高效率。
19、五、五、网运分离模式改革未进一步实施的原因网运分离模式改革未进一步实施的原因分析分析19:1129 当时方案的基本设想是当时方案的基本设想是以现有的以现有的14 14 个铁个铁路局为基础组建几家大的铁路客运和货运路局为基础组建几家大的铁路客运和货运公司公司，拥有现有的机车车辆等运输设备和，拥有现有的机车车辆等运输设备和货场等国有资产，直接面向市场承揽运输货场等国有资产，直接面向市场承揽运输业务。同时业务。同时铁路路网剥离出来成立一家全铁路路网剥离出来成立一家全国性的路网公司国性的路网公司，负责路网的建设、保养，负责路网的建设、保养和铁路调度。和铁路调度。19:1130 但第一步客运公司成立后，
20、很快和车站、调度但第一步客运公司成立后，很快和车站、调度产生各种矛盾。产生各种矛盾。分开结算打破了原有的利益格局，分开结算打破了原有的利益格局，最简单的一个表现是，最简单的一个表现是，客运公司希望乘客上车补客运公司希望乘客上车补票，而车站则严防死守，无票坚决不准上车。票，而车站则严防死守，无票坚决不准上车。不仅如此，客运公司同铁路局的冲突也逐步升不仅如此，客运公司同铁路局的冲突也逐步升级。级。19:1131 对于铁路原本就不足的运力来说，对于铁路原本就不足的运力来说，这些不同这些不同经济部门之间的扯皮无异于雪上加霜。经济部门之间的扯皮无异于雪上加霜。尽管尽管“网运分离网运分离”方案被各界认为是有创新方案被各界认为是有创新的可行方案，的可行方案，但从但从2002年下半年开始，全国的客年下半年开始，全国的客运公司陆续完成撤销工作运公司陆续完成撤销工作。代表世界主流的改革。代表世界主流的改革方向，但是在要确保正常运营的前提下，最终被方向，但是在要确保正常运营的前提下，最终被决策层搁置。决策层搁置。2003年被铁道部叫停年被铁道部叫停。轰轰烈烈的轰轰烈烈的“网运分离网运分离”方案被迫下马，一切又回到了改革方案被迫下马，一切又回到了改革之初。之初。19:1132思考题思考题
