1、第第2121章章 公众参与公众参与21.1 概述21.2 公众参与的实施21.3 小结 21.1 概述21.1.1 公众参与的概念公众公众（public）狭义上是指只接受影响的个体，广义上是指社会中的每一个分子，成员。公众参与公众参与（public participation）是指针对一个特定的事项，公众，厂家与政府机构等不同利益团体之间，在法律赋予的权力和义务范围内，为达成一致的共识与共同的目标所衍生出一系列的“联系，协调，沟通，妥协”等“双向对话，双向交流”的行为活动与过程。1.环境规划的公众参与和环境管理的公众参与环境规划的公众参与和环境管理的公众参与2.参与权与参与制度参与权与参与制度
2、公众参与公众参与图片来源：百度图片21.1.2 21.1.2 公众参与的理论基础公众参与的理论基础马斯洛的需求层次理论马斯洛的需求层次理论 马斯洛（Maslow A H）的需求层次理论认为：人的需求分为生理的需求，安定或安全的需求，社交和爱情的需求，自尊与受人尊重的需求，以及自我实现的需求五个层次，但在不同时期表现出来的各种需求的迫切程度是不同的。人的迫切需求才是激励人行动的主要原因和动力。这就要求在统一的政策下，应采取分别对待的原则，弄清楚哪些需求对哪些人最为重要，哪些时期有哪些需求，以不同的方式来满足不同不同的方式来满足不同的需求的需求。在公众参与中，不同的公众需求不一样，应针对人们的各种
3、需应针对人们的各种需求求拟定环境规划方案、对策和措施，以及环境管理制度与政策。具体操作上，利益相关者评估模式一般程序包括：利益相关者的定位定位；利益相关者的抽样，确定评估样本评估样本；调查利益相关者的意见意见，内容视评估对象而定；对调查结果进行统计，得出评估结论评估结论。利益相关者理论利益相关者理论（stake-holder theory）利益相关者理论是20世纪60年代左右，在美、英等长期奉行“外部控制型公司治理模式”的国家中逐步发展起来的。基于利益相关者理论的企业治理模式为政府在公共管理中广泛听取民意，实施多方参与，平衡多方利益提供了很好的框架。绿色卡片：生态补偿绿色卡片：生态补偿 （ec
4、ological compensationecological compensation）生态补偿是指资源环境的开发利用者，有责任向提供优良生态环境的地区和人们提供适当的经济利益补偿。因经济社会活动对生态环境造成破坏或污染的，责任主体不仅有责任修复生态环境，而且有责任为此对受损者做出适当的经济赔偿。为推动建立生态补偿机制，环境保护部将在四个领域开展生态补偿试点：自然保护区自然保护区，重要生态功能区重要生态功能区，矿产资源开发矿产资源开发，流域水环境保护流域水环境保护。生态补偿案例：长江中上游“退耕还林”计划；浙江省义乌市和东阳市间的水权交易；北京、天津和密云水库上游流域地方政府的生态补偿支付；
5、淮河上下游各省市间关于生态补偿的讨论。21.1.3 公众参与的重要性环境保护事业发展的必然要求国家和环保专业队伍力量有限国家和环保专业队伍力量有限要求公众行动起来，要求公众行动起来，去承担应有的责任。去承担应有的责任。图片来源：百度图片图片来源：百度图片形成环境保护的社会需求：形成环境保护的社会需求：公众参与凭借强大的群众基础公众参与凭借强大的群众基础对污染行为施加压力，达到保护环对污染行为施加压力，达到保护环境的目的。境的目的。提高政府决策质量的需求提高政府决策质量的需求 公众参与作为一种非政府的公众参与作为一种非政府的社会力量，可以将民意真实地反社会力量，可以将民意真实地反映给政府映给政府
6、增强公众自身的环保意识增强公众自身的环保意识图片来源：百度图片图片来源：百度图片21.1.4 公众参与的公众类型1.普通大众普通大众 处于维护公众环境权益的责任感和兴趣；关系到公众自处于维护公众环境权益的责任感和兴趣；关系到公众自身的利益。身的利益。图片来源：百度图片图片来源：百度图片2.社会团体（社会团体（NGO）：）：以某种社会福利目标为其宗旨，对环境保护领域往往有浓厚的兴趣。以某种社会福利目标为其宗旨，对环境保护领域往往有浓厚的兴趣。3.相关专家相关专家 是公众参与中客观、公正、科学性的一方。是公众参与中客观、公正、科学性的一方。图片来自：刘静玲4.新闻媒体新闻媒体促进公众和决策者在环境
7、规划和管理方面的双向交流。促进公众和决策者在环境规划和管理方面的双向交流。图片来源：新华网图片来源：新华网5.社会经济部门社会经济部门 是环境规划方案与管理措施能否最终得到落实与实施的是环境规划方案与管理措施能否最终得到落实与实施的根本保证。根本保证。图片来源：百度图片图片来源：百度图片绿色卡片：生态旅游绿色卡片：生态旅游（eco-tourismeco-tourism）生态旅游，就是在山水风光旅游时，既有游憩游憩，又包括认识自然认识自然，学习自然学习自然和保护自然保护自然的旅游。认识自然是观赏，识别，获得对自然的认识，而更重要的是学习和接受自然界的规律，充实自我的思维内涵，从而促进在行动上对自
8、然景观和资源的保护。生态旅游是生态环境恶化和环境运动发展的结果，更是旅游需求，公众意识转变和融合的结果。摄影：张婧摄影：张婧21.2.1 公众参与的内容及方式21.2 公众参与的实施l公众对环境宣传教育宣传教育的参与l公众自身的环境友善行为自身的环境友善行为（environmental friendly behavior）l鼓励公众发挥民主监督民主监督作用 1.对污染环境的行为和破坏生态环境的行为的监督;2.对环境执法进行监督。1.公众参与的内容（三个层面）观念性参与：1组织性参与2法规性参与3政策性参与4 4 最最基本基本却也是最却也是最重要重要的参与方式，因为一切的成功和改变都源于确立正确
9、的观念。的参与方式，因为一切的成功和改变都源于确立正确的观念。2公众参与方式内容包括对所有产生环境影响的内容包括对所有产生环境影响的人类社会经济活动人类社会经济活动的调整。的调整。国际合作5 5 所有涉及人类社会可持续发展的合作伙伴应该为了所有涉及人类社会可持续发展的合作伙伴应该为了地球和人类的共同未来地球和人类的共同未来而努力，而努力，以解决这一复杂和相互作用的来自经济、社会和环境方面的综合挑战。以解决这一复杂和相互作用的来自经济、社会和环境方面的综合挑战。制定具体而完备的法律法规，制定具体而完备的法律法规，强制性地强制性地对环境保护活动及行为进行规范。对环境保护活动及行为进行规范。是机体的
10、筋骨，是将观念意识化为是机体的筋骨，是将观念意识化为群体行动群体行动的杠杆。的杠杆。21.2.2 21.2.2 公众参与的模式公众参与的模式 根据公众参与对象的层次结构，参与行为可分为上行公众参与和下行公众参与两个指向。由于环境保护问题和公众的安全健康有直接的关系，公众的参与非常必要。环境保护不应该只限于按照排污量交费或进行污染防治，因为环境质量并非用金钱可以买到，为此还要采取其他综合性的环境保护措施。根据具体国情，使公众参与能够制度化。信息公开、透明和公众参与决策是确保制度建设特别是法律制度建设的前提和基础。图片来源：百度图片图片来源：百度图片21.2.3 21.2.3 公众参与管理决策公众
11、参与管理决策低高公共政策的质量要求质量要求低高公众可接受性可接受性要求整体性的公众参与（政策理解型）深度，实质性的参与 （伙伴关系型）低度参与或根本无参与 （信息获取型）低度，形式上的参与 （公众协商型）图21-1 公众参与形式的一般选择矩阵21.2.4 21.2.4 影响公众有效参与的因素影响公众有效参与的因素限制性因素限制性因素 应该达到的主要标准应该达到的主要标准备注备注 参与主体层面公民具备参与的意愿和能力每个人都有平等接近公共决策的机会社会具备普遍参与的政治文化注意专业人士与公民之间的平衡与互动适合的参与人群 这里的“主体”包括一切非政府的公民个体和社团组织 参与的制度层面开放、弹性
12、开放、弹性的组织结构有效的决策过程决策过程公平的执行程序执行程序完整的公共参与制度公共参与制度权威的法定依据法定依据参与务实层面有效的信息传递渠道信息传递渠道有意义的政策效应政策效应经过成本效应成本效应的评估弹性化弹性化的参与方式政府回应民意的接受程度接受程度适时的参与时机参与时机绿色卡片：环境信息公开绿色卡片：环境信息公开（environmental information disclosureenvironmental information disclosure）环境信息公开就是通过一定的途径和方法将不为公众所知的环境资料向社会公众披露或者提供的活动。我国的环境信息公开主要有：环境状况公
13、报，地区或流环境状况公报，地区或流域环境状况公报；空气环境状况周（日）报，企业环境信息域环境状况公报；空气环境状况周（日）报，企业环境信息公告公告。信息公开是我国目前环境管理制度的重要补充和完善补充和完善，它的实施将使我国的环境管理制度形成由指令性控制手段控制手段、经济经济手段手段和媒体公众监督媒体公众监督组成的三维立体网络，使我国的环境管理走上科学化、系统化和信息化的轨道。21.3 21.3 本章小结本章小结u 公众参与作为一种制度化的民主制度，是公公众参与作为一种制度化的民主制度，是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务的参与与公共活
14、动治理的过程。决定公共事务的参与与公共活动治理的过程。u 在中国已经被应用到环境影响评价、环境立在中国已经被应用到环境影响评价、环境立法、环境信息公开和环境教育等各个方面。法、环境信息公开和环境教育等各个方面。案例研究案例研究流域管理中公众参与的模式讨论流域管理中公众参与的模式讨论提高公众之知晓度，增加水管理决策透明度透明度。提高公众自身自身环境意识与参与参与监督环境的能力。充分利用来自不同利益相关者不同利益相关者的知识和经验，优化流域的管理方案。平衡各相关利益者，减少减少各利益相关方之间的冲突冲突和实施中的无效行无效行 为为。细化实施方案与管理措施方案与管理措施，增强其实施效率实施效率。建立
15、共享信息等资源平台资源平台，降低管理成本。是政府、公众等各利益群体提高沟通能力与自身素质的学习过程学习过程。城市城市自身环境意识行为自身环境意识行为资源促进核心区资源促进核心区农村农村自身环境意识行为自身环境意识行为资源促进核心区资源促进核心区核心区生态敏感区流域层次规划/资源整合/多利益群体参与辐射辐射图21-3 流域公共参与模式构建问题与讨论 谈谈你对公众参与途径的认识。我们可以通过哪些形式进行公众参与？列举身边公众参与的案例，讨论如何保证公众参与的有效性。阅读资源21世纪议程.国家环境保护局，译.北京：中国环境科学出版社，1993.莫泰基.公民参与社会社会政策的基石.香港：中华书局（香港）公司，1995.陈振明.公共政策分析.北京：中国人民大学出版社，2002.尚金成.环境规划与管理.北京科学出版社，2005.乔治S布莱尔.社区权利与公民参与.尹佩庄，张雅竹，编译.北京：中国社会出版社，2003.国家环境保护总局.环境影响评价公众参与与暂行办法.环境保护，2006（02B）:91-94.
