1、第十四章 国有资产法o国有资产的范围o各类国有资产的管理体制o国有资产产权管理制度o政府投资管理制度o国有企业重要概念和术语o国有资产、国有资本、国有资产管理体制、产权界定、产权登记、产权划拨、产权转让、资产评估、政府投资项目、“代建制”、国有企业、债转股、管理层收购、MBO、“郎顾之争”、经营者业绩考核第一节 国有资产立法概述o一、国有资产的概念和范围o（一）概念o国有资产是所有权归国家的资产。o1993年12月，原国家国有资产管理局发布的国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法中规定，国有资产系指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益，国家向行政事业单位拨款等形成的资产
2、（二）范围 o国有资产可以按照不同标准分类。o按照占有单位不同，可分为国家机关的国有资产、事业单位的国有资产、社会团体的国有资产、企业的国有资产；o按照经营属性不同，可分为经营性国有资产、非经营性国有资产；o按照表现形式不同，可分为实物型国有资产、货币型国有资产、知识产权型国有资产等 二、国有资产立法概况 o国有资产立法涉及国有资产产权界定、产权交易以及产权管理等内容。产权界定是关于国有资产权属的确认、登记和管理的活动，产权交易是关于国有资产权属的转移、登记和管理的活动。o目前，规范国有资产产权界定的基本立法是国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法 o全民所有制工业企业法、中国人民银行法、矿产
3、资源法、土地管理法、企业国有资产监督管理暂行条例、企业国有资产产权登记管理办法等涉及国家投资和自然资源的立法也对产权界定作了规定。o国有资产产权交易尚无基本立法，相关内容散见在前述立法以及个别国有资产的产权交易立法中，比如企业国有产权转让管理暂行办法 第二节 国有资产管理体制 o一、企业国有资产管理体制 o（一）企业国有资产管理体制概述o企业国有资产管理体制，是指依法对各类企业中的国有资产进行监督管理的机构设置和职权划分。按照企业国有资产监督管理暂行条例的规定，企业中的国有资产属于国家所有 o按照上述暂行条例的规定，我国建立起“三级”国有资产管理机构，即中央级、省级和设区的市级国有资产管理委员
4、会。上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督（二）企业国有资产监督管理机构的职责 o1依照公司法等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益。o2指导推进国有及国有控股企业的改革和重组。o3依照规定向所出资企业派出监事会。o4依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩 o5通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管。o6履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。o国务院国有资产监督管理委员会除前述规定的职责外，可以制定有关企业国有资产监督管理的规章、制度 二、金融类企业国有资产管理体制
5、o一）金融类企业国有资产管理体制概述o根据中编办关于金融类企业国有资产管理部门职责分工的通知以及财政部关于继续做好金融类企业国有资产管理有关事项的通知的规定，金融类企业的国有资产管理按照统一政策、分级管理的原则，由县级以上（含县级）主管财政部门依法履行职责 二）金融类企业国有资产监督管理机构的职责 o财政部对金融类企业依法履行以下国有资产管理职责：o1负责拟订并组织实施全国统一的金融类企业国有资产管理的各项规章制度及有关考核办法和指标体系 o2对中央所属金融类企业依法履行以下国有资产管理职责：o（1）负责监缴国有资产收益；o（2）负责国有资产清产核资，资本金权属的界定和产权登记工作；o（3）负
6、责国有资产评估的具体监管工作；o（4）负责监管国有资产转让、划转处置及重大产权变动事项；通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；o（5）负责国有股权管理事宜。o3负责金融类企业向外商转让所持上市公司国有股权的管理事宜 o4依法指导和监督地方财政部门做好地方金融类企业国有资产管理工作。o5负责全国金融类企业国有资本的统计、汇总分析及综合评价工作。o6法律、法规及有关规定中明确应该由财政部负责的金融类企业国有资产管理事项 o县以上（含县级）地方财政部门依法对地方所属金融类企业的国有资产进行监督管理。主要是地方金融类企业国有资产的清产核资，国有资本金权属界定和产权登记、统计、分析，国有
7、资产评估，国有产权变动及国有股权管理等事项。o中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会所办投资实体的国有资产管理事宜，比照上述原则执行，由财政部负责 三、事业单位国有资产管理体制 o（一）事业单位国有资产管理体制概述o按照2019年7月1日起实施的事业单位国有资产管理暂行办法的规定，事业单位国有资产是指事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即事业单位的国有（公共）财产。事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制（二）事业单位国有资产管理机构的职责 o1根据国家有关国有资产管理的规定，制定事业单位国有资产管理的规章制度，
8、并组织实施和监督检查。o2研究制定本级事业单位实物资产配置标准和相关的费用标准，组织本级事业单位国有资产的产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估监管、资产清查和统计报告等基础管理工作 o3按规定权限审批本级事业单位有关资产购置、处置和利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项，组织事业单位长期闲置、低效运转和超标准配置资产的调剂工作，建立事业单位国有资产整合、共享、共用机制。o4推进本级有条件的事业单位实现国有资产的市场化、社会化，加强事业单位转企改制工作中国有资产的监督管理。o5负责本级事业单位国有资产收益的监督管理 o6建立和完善事业单位国有资产管理信息系统，对事业单位国有资产实行动
9、态管理。o7研究建立事业单位国有资产安全性、完整性和使用有效性的评价方法、评价标准和评价机制，对事业单位国有资产实行绩效管理。o8监督、指导本级事业单位及其主管部门、下级财政部门的国有资产管理工作 四、行政单位国有资产管理体制 o（一）行政单位国有资产管理体制概述o按照2019年7月1日起实施的行政单位国有资产管理暂行办法的规定，行政单位国有资产是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有（公共）财产 o行政单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，
10、对行政单位国有资产实行综合管理。行政单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理（二）行政单位国有资产管理的内容和原则 o行政单位国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权界定、产权纠纷调处、产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等。o行政单位国有资产管理活动，应当遵循资产管理与预算管理相结合的原则、资产管理与财务管理相结合的原则以及实物管理与价值管理相结合的原则 第三节 国有资产管理制度 o一、国有资产产权界定制度o产权界定，系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。o产权界定遵循“谁投资、
11、谁拥有产权”的原则进行，在界定过程中，既要维护国有资产所有者及经营使用者的合法权益，又不得侵犯其他财产所有者的合法权益 二、国有资产产权登记制度 o国有资产产权登记，是指国有资产管理机构对占有国有资产的单位的资产、负债、所有者权益等产权状况进行登记，依法确认产权归属关系的行为。产权登记是国有资产管理的一项基础性工作 o按照企业国有资产产权登记管理办法的规定，产权登记分为占有产权登记、变动产权登记和注销产权登记。企业办理产权登记，应当按照规定填报国有资产产权登记表并提交有关文件、凭证、报表等。o填报的内容或者提交的文件、凭证、报表等不符合规定的，国有资产管理部门有权要求企业补正。产权登记实行年度
12、检查制度 三、国有资产评估管理制度 o（一）国有资产评估概述o国有资产评估，是指评估机构及其评估人员根据特定的评估目的，按照一定的评估原则、标准、方法和程序，对国有资产的市场价值进行评定估算的活动。加强国有资产评估建设，有利于规范经济结构调整中的国有资本运营行为，维护国有资产合法权益（二）国有资产评估的情形 o（1）整体或部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；o（2）以非货币资产对外投资；o（3）合并、分立、清算；o（4）除上市公司以外的原股东股权比例变动；o（5）除上市公司以外的整体或者部分产权(股权)转让；o（6）资产转让、置换、拍卖；o（7）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；o（8
13、）确定涉讼资产价值；o（9）法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。o占有单位收购非国有资产、与非国有单位置换资产以及接受非国有单位以实物资产偿还债务时，应当对相关非国有资产进行评估（三）国有资产评估项目管理 o国有资产评估项目实行核准制和备案制。经国务院批准实施的重大经济事项涉及的资产评估项目，由财政部负责核准。经省级（含计划单列市）人民政府批准实施的重大经济事项涉及的资产评估项目，由省级财政部门（或国有资产管理部门）负责核准。其他项目实行备案制。（四）国有资产评估法律责任 o国有资产占有单位违反规定，向评估机构提供虚假情况和资料，或者与评估机构串通作弊并导致评估结果失实的，由财政部门予
14、以处罚 四、国有资产流转管理制度 o（一）企业国有产权无偿划转o1无偿划转的概念。o根据国资委2019年8月发布的企业国有产权无偿划转管理暂行办法的规定，企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。无偿划转是国有资产流转的一种基本形式 2无偿划转的原则 o企业国有产权无偿划转应当符合国家有关法律法规和产业政策的规定，符合国有经济布局和结构调整的需要，有利于优化产业结构和提高企业核心竞争力。另外，划转双方还应当就划拨事宜协商一致 3无偿划转的对象 o被划转企业国有产权的权属应当清晰。权属关系不明确或存在权属纠纷的企业国有产权不得进行无偿划
15、转。被设置为担保物权的企业国有产权无偿划转，应当符合担保法的有关规定。有限责任公司国有股权的划转，还应当遵循公司法的有关规定 4无偿划转的程序 o划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。o划转双方协商一致后，应当签订企业国有产权无偿划转协议，划转协议包含被划转企业涉及的职工分流安置方案、被划转企业涉及的债权、债务（包括拖欠职工债务）以及或有负债的处理方案等内容。5禁止性行为 o（1）被划转企业主业不符合划入方主业及发展规划的；o（2）中介机构对被划转企业划转基准日的财务报告出具否定
16、意见、无法表示意见或保留意见的审计报告的；o（3）无偿划转涉及的职工分流安置事项未经被划转企业的职工代表大会审议通过的；o（4）被划转企业或有负债未有妥善解决方案的；o（5）划出方债务未有妥善处置方案的。（二）企业国有产权转让 o1产权转让的概念。o根据2019年12月国资委发布的企业国有产权转让管理暂行办法的规定，企业国有产权转让是指国有资产监督管理机构、持有国有资本的企业将所持有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织的活动。国有资产监督管理机构负责企业国有产权转让的监督管理工作 2产权转让的原则和方式 o企业国有产权转让在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出
17、资或者隶属关系的限制。产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行 3产权转让的基本程序 o（1）转让方做好可行性研究，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。o（2）按规定程序报批 o（3）开展清产核资，委托会计师事务所实施全面审计。o（4）在清产核资和审计的基础上，委托资产评估机构进行资产评估。评估报告作为转让价格的参考依据。o（5）转让方委托产权交易机构在省级以上公开发行的经济或者金融类报刊和产权交易机构的网站上刊登产权转让公告。o（6）采取拍卖、招投标或者协议方式组织实施产权交易。o（7）签订转让合同，支付转让价款 第四节 政府投资管理 o一、政府投
18、资概述o政府投资是指政府利用财政资金或者国际贷款投资基础设施、关键产业等事关公共利益和经济安全的社会经济领域的活动，是政府财政支出的重要方式，也是政府参与市场经济活动、提供公共服务的一种形式。o我国在深化改革，促进市场经济发展的过程中，政府投资是引导产业结构调整、平衡区域间经济发展的必要手段 o政府投资立法是界定政府投资领域、规范政府投资程序、明确政府投资权责的规范体系。加强政府投资立法，有利于促进政府职能的转变，科学发挥市场机制和政府调控的双重调节功能。o2019年7月，国务院发布了关于投资体制改革的决定，提出要“完善政府投资体制，规范政府投资行为”。地方政府也先后出台规范政府投资项目的规范
19、 二、政府投资管理制度 o（一）政府投资范围o政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化（二）政府投资项目决策机制 o政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应当实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议（三）政府投资资金 o政府投资资金包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要
20、，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表（四）政府投资项目审批 o采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告（五）政府投资项目管理 o按项目建设进度下达投资资金计划。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位（六）政府投资效益 o各级政府可以利用特许经营
21、、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。o对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设 三、国有企业改革概述 o（一）国有企业概述o国有企业是国家投资经营的一种企业形态，是指政府绝对控股或者产生实质性影响的企业形态。o传统意义上的国有企业，是指国家全部投资，实行厂长（经理）负责制和职工代表大会的管理模式的企业，即国有独资企业；o现代意义上的国有企业，是指按照公司制度设立的、国家依照其
22、出资额或者股权行使经营管理权的公司，包括国有独资公司、国家参股或者控股的公司（二）国有企业改革的主要形式 o1区别不同情况，对国有企业实施战略性改组 o2着力培育实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团，有的可以成为跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。o3.采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有小企业。o4对大中型国有企业实行规范的公司制改造（三）国有企业改革的部分制度 o1债转股制度o债转股的全称为“债权转股权”，是指国有商业银行组建金融资产管理公司，依法将收购国有银行不良贷款取得的债权转为对借款企业的股权，国有企业相应增资减债，从而优化资产
23、负债结构的活动 2利用外资 o改组制度2019年11月8日，原外经贸部、财政部、国家工商局、外汇管理局联合发布利用外资改组国有企业暂行规定，自2019年1月1日起施行。该暂行规定列举了利用外资改组国有企业的五种情形：o（1）国有企业的国有产权持有人将全部或部分产权转让给外国投资者，企业改组为外商投资企业；o（2）公司制企业的国有股权持有人将全部或部分国有股权转让给外国投资者，企业改组为外商投资企业；o（3）国有企业的境内债权人将持有的债权转给外国投资者，企业改组为外商投资企业；o（4）国有企业或含有国有股权的公司制企业将企业的全部或主要资产出售给外国投资者，外国投资者以所购买的资产独自或与出售
24、资产的企业等共同设立外商投资企业；o（5）国有企业或含国有股权的公司制企业通过增资扩股吸收外国投资者投资，将该企业改组为外商投资企业 3管理层收购制度 o管理层收购，英文为“Management Buyout”，简称MBO。o2019年4月14日国务院国资委和财政部联合公布的企业国有产权向管理层转让暂行规定，用“企业国有产权向管理层转让”来代替“管理层收购”的概念，是指向管理层转让，或者向管理层直接或间接出资设立企业转让的行为 o按照上述暂行规定，地区或部门可以探索中小型国有及国有控股企业国有产权向管理层转让。大型国有、国有控股企业及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权、上
25、市公司的国有股权不向管理层转让 o企业国有产权向管理层转让，应当符合下列要求：o（1）国有产权持有单位严格按照国家规定委托中介机构对转让标的企业进行审计，其中标的企业或者标的企业国有产权持有单位的法定代表人参与受让企业国有产权的，应当对其进行经济责任审计。o（2）国有产权转让方案的制定以及与此相关的清产核资、财务审计、资产评估、底价确定、中介机构委托等重大事项应当由有管理职权的国有产权持有单位依照国家有关规定统一组织进行，管理层不得参与 o（3）管理层应当与其他拟受让方平等竞买。企业国有产权向管理层转让必须进入经国有资产监督管理机构选定的产权交易机构公开进行，并在公开国有产权转让信息时详尽披露
26、法定事宜。产权转让公告中的受让条件不得含有为管理层设定的排他性条款，以及其他有利于管理层的安排。o（4）企业国有产权持有单位不得将职工安置费等有关费用从净资产中抵扣；不得以各种名义压低国有产权转让价格。o（5）管理层受让企业国有产权时，应当提供其受让资金来源的相关证明，不得向包括标的企业在内的国有及国有控股企业融资，不得以这些企业的国有产权或资产为管理层融资提供保证、抵押、质押、贴现等 4企业经营者业绩考核制度 o2019年11月25日，国务院国资委发布中央企业负责人经营业绩考核暂行办法，建立有效的激励和约束机制，对中央企业负责人进行业绩考核 o中央企业负责人，是指国务院国资委履行出资人职责的
27、国有及国有控股企业的下列人员：o（1）国有独资企业和不设董事会的国有独资公司的总经理、副总经理、总会计师；o（2）设董事会的国有独资公司的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理、总会计师；o（3）国有控股公司国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事；总经理，列入国资委党委管理的副总经理、总会计师 o中央企业负责人的经营业绩，实行年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一、考核结果与奖惩相挂钩的考核制度。o（1）年度考核。年度经营业绩考核以公历年为考核期，考核指标包括基本指标与分类指标 o（2）任期考核。任期经营业绩责任书以3年为考核期。任期经营业绩考核指标包括基本指标和分类指标 思考题o1观察一下生活中哪些资产属于国有资产。o2公民如何参与政府投资项目的监督管理？o3以“郎顾之争”为例，谈谈国有企业改革的途径和障碍
