1、第二讲：行政职能第二讲：行政职能行政职能的涵义、类型和特点行政职能的涵义、类型和特点 一、什么是行政职能？一、什么是行政职能？行政职能是指行政机关在管行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及，主要涉及政府管什么？管到什政府管什么？管到什么程度？发挥什么作用？么程度？发挥什么作用？行政职能和国家职能的关行政职能和国家职能的关系系?二、行政职能的类型分析：二、行政职能的类型分析：（一）（一）行政管理的基本职能行政管理的基本职能(从从行政管理具有社会性和政治性两重属性来看行政管理具有社会性和政治性两重属性来看)：行政管理的基本职能包括：行政管理的基本
2、职能包括：政治职能和社会职能。政治职能和社会职能。政治统治职能是社会政治统治职能是社会管理职能的基础管理职能的基础;而而政治统治也只有在它政治统治也只有在它履行了其社会职能时履行了其社会职能时才能维持下去才能维持下去（1 1）政治职能是国家行政机关对政治职能是国家行政机关对国家国家政治事务政治事务的管理，的管理，包括包括专政专政职能和民主职能职能和民主职能,其核心在于巩固其核心在于巩固和维护国家政权和维护国家政权,建设高度的社会建设高度的社会主义民主。主义民主。（2 2）行政管理的社会职能是国行政管理的社会职能是国 家行政机关对政治领域以外的家行政机关对政治领域以外的 社会公共事务社会公共事务
3、的管理。的管理。具体包括：具体包括：(按照政府发挥作用的领域分按照政府发挥作用的领域分)经济、文化和社会经济、文化和社会(科科教文卫体等教文卫体等)服务服务职能。职能。u随着我国经济体制改革的深入，随着我国经济体制改革的深入，我国政府的经济职能主要是：我国政府的经济职能主要是：统筹规划、掌握政策、统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督提供服务、检查监督.u文化职能是指国家行政机关对公文化职能是指国家行政机关对公民的思想道德建设和科学文化建民的思想道德建设和科学文化建设。设。我们不仅要建设高度的社会我们不仅要建设高度的社会主义物质文明，而且要建设高度主义物
4、质文明，而且要建设高度的社会主义精神文明和政治文明的社会主义精神文明和政治文明u社会服务职能是指：社会服务职能是指：国家行政机关为维护人民正常生国家行政机关为维护人民正常生产和生活，为增进人民福利水平而采产和生活，为增进人民福利水平而采取的各种服务措施及其管理活动。取的各种服务措施及其管理活动。就目前来看，政府社会服务职能就目前来看，政府社会服务职能的主要内容在于为社会提供各种服务的主要内容在于为社会提供各种服务和搞好社会保障如环境保护，医疗卫和搞好社会保障如环境保护，医疗卫生，养老保险，待业保险等。生，养老保险，待业保险等。（二）（二）行政管理的运行职能行政管理的运行职能 行政管理的基本职能
5、必须通过各管行政管理的基本职能必须通过各管理环节才能实现。理环节才能实现。从管理过程看，行政职能必然又从管理过程看，行政职能必然又包含一系列运行职能。包含一系列运行职能。n我国学者则大多倾向于如下四项职我国学者则大多倾向于如下四项职能。具体分析如下：能。具体分析如下：法国管理学家法约尔法国管理学家法约尔1916年在其出年在其出版的版的工业管理和一般管理工业管理和一般管理一书一书中提出五职能论。中提出五职能论。“计划、组织计划、组织、指挥、协调、控制、指挥、协调、控制”1 1、计划职能，计划职能，这是行政管理过程的这是行政管理过程的首要职能首要职能。计划职能的要求是确定行政。计划职能的要求是确定
6、行政管理的管理的目标任务及实现目标的目标任务及实现目标的具体程序、步骤和方法具体程序、步骤和方法。计划职能的重要地位在于：计划职能的重要地位在于：计划是行政管理目标得以实现的重计划是行政管理目标得以实现的重要保障要保障计划是协调各方力量努力实现目标的计划是协调各方力量努力实现目标的重要纽带重要纽带计划也是执行的依据和控制的标准。计划也是执行的依据和控制的标准。2 2、组织职能：、组织职能：组织职能的要求是：组织职能的要求是：通过科学设计通过科学设计组织结构和权责关组织结构和权责关系系，合理安排和指挥组织系统内，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。各种机构及各类人员的工作。组织职能
7、主要包括：组织职能主要包括：目标分解目标分解人员任用人员任用 制度建立制度建立资源配置资源配置 工作指挥工作指挥3 3、协调职能：、协调职能：协调职能的作用是加强组织协调职能的作用是加强组织和组织之间及组织内部各个结构和组织之间及组织内部各个结构、各个环节和各类人员的沟通联、各个环节和各类人员的沟通联系和合作，以保证计划目标的实系和合作，以保证计划目标的实现。现。行政管理过程重视协调功能行政管理过程重视协调功能的发挥，通过的发挥，通过组织协调、制度协组织协调、制度协调、目标协调和利益协调等调、目标协调和利益协调等各种各种协调方法引导组织之间、人员之协调方法引导组织之间、人员之间建立良好的协调关
8、系。间建立良好的协调关系。4 4、控制职能：、控制职能：这是指通过建立这是指通过建立信息反馈和绩效信息反馈和绩效评估机制评估机制，按照行政计划标准，按照行政计划标准，衡量计划完成并纠正计划执行中衡量计划完成并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现的偏差，以确保计划目标的实现。控制一般可分为：。控制一般可分为：前馈控制、现场控制和反馈控制前馈控制、现场控制和反馈控制三种三种做好控制工作必须具备两个前提做好控制工作必须具备两个前提一是要有计划和标准；一是要有计划和标准；二是要有健全的组织机构和得二是要有健全的组织机构和得力的控制手段。力的控制手段。(三三)从职能构成上划分从职能构成上划分 维护
9、功能维护功能(maintenance)-维护国家法典和制度的职能维护国家法典和制度的职能 保卫功能保卫功能(protection)-保卫国家安全、民族独立保卫国家安全、民族独立.保卫保卫公民的生命公民的生命,财产财产,自由选择等公民权利自由选择等公民权利,维护基本社会秩序维护基本社会秩序.扶助功能扶助功能(assistance)-保持各种利益团体发展的均衡保持各种利益团体发展的均衡,维护弱势群体的生存维护弱势群体的生存.服务功能服务功能(direct service)-促进公益事业促进公益事业.管制功能管制功能(regulation)-制定规则来规范社会经济文化制定规则来规范社会经济文化生活生
10、活.发展功能发展功能(development)-促进国家社会经济的发展促进国家社会经济的发展.台湾台湾,张金鉴教授张金鉴教授关于行政职能的关于行政职能的分析分析(四四)从作用手段上划分从作用手段上划分行政立法性功能行政立法性功能-(1982(1982年宪法年宪法)各级各级行政机关行政机关在本机关权限内在本机关权限内,在依据国家的宪法和法律进行行政管理活动的在依据国家的宪法和法律进行行政管理活动的过程中可以根据实际情况和客观需要过程中可以根据实际情况和客观需要,也可以接受立法机关的委也可以接受立法机关的委托托,通过法定的程序通过法定的程序,就某一专门的领域制定法律就某一专门的领域制定法律、法规、
11、法规.行政执法性功能行政执法性功能-政府机构根据国家宪法和法律政府机构根据国家宪法和法律的有关规定的有关规定,通过合法的手段和途径推行政令和对社会公共事务通过合法的手段和途径推行政令和对社会公共事务进行管理进行管理.行政司法性功能行政司法性功能-政府机构根据国家宪法和法律政府机构根据国家宪法和法律的有关规定的授权的有关规定的授权,执行法律和法规的实施和对社会公共事务进执行法律和法规的实施和对社会公共事务进行有效的监督的职能行有效的监督的职能.权威性和程序性权威性和程序性行政法规行政法规、行政规章和行政规章和行政措施行政措施行政职能的扩展行政职能的扩展,表现为行政裁决表现为行政裁决、行政复议行政
12、复议、行政诉讼行政诉讼、行政处罚行政处罚、行政赔偿行政赔偿三、行政职能的特点p执行性执行性p多样性多样性p动态性动态性四、西方行政职能的历史演变：四、西方行政职能的历史演变：（一）前资本主义时期的行政职（一）前资本主义时期的行政职能能 前资本主义时期包括奴隶制、封建制前资本主义时期包括奴隶制、封建制时期，这一时期的行政职能是建立在落后时期，这一时期的行政职能是建立在落后的自然经济基础上的。这一时期的行政职的自然经济基础上的。这一时期的行政职能体现出的两方面的特点：能体现出的两方面的特点：其一是政治统治职能的极端强化。其一是政治统治职能的极端强化。其二是社会管理职能的相对微弱。其二是社会管理职能
13、的相对微弱。（二）（二）自由资本主义时期的行政职能自由资本主义时期的行政职能最强大的市场和最最强大的市场和最弱小的政府弱小的政府对外国防安全对外国防安全,对内维护个人生命对内维护个人生命、财产、财产安全安全.制定市场公平的游戏规则制定市场公平的游戏规则.提供最基本的公共设施提供最基本的公共设施.守夜人政府：最强大守夜人政府：最强大的市场和最弱小的政的市场和最弱小的政府府市场能做到一切，市场就被神话与此同时要求限制政府力量资料:市场的缺陷n 商人急功近利的投机行为商人急功近利的投机行为-非理性行为非理性行为n 企业的利己行为导致的恶果却要社会大多数人企业的利己行为导致的恶果却要社会大多数人来承担
14、来承担.n 产生的社会问题多多产生的社会问题多多.n 公共设施破旧公共设施破旧,落后落后,无人问津无人问津.n 垄断破坏了自由竞争法则垄断破坏了自由竞争法则.（三）垄断资本主义时期的行政职能（三）垄断资本主义时期的行政职能罗凯主义罗凯主义-政府干预挽政府干预挽救了市场救了市场,但也导致政府但也导致政府的扩张和低效率的扩张和低效率.1919世纪末到世纪末到2020世纪初，资本主义的发世纪初，资本主义的发展进入到垄断阶段，为了维护资产阶级的展进入到垄断阶段，为了维护资产阶级的统治，垄断资产阶级充分运用和强化政府统治，垄断资产阶级充分运用和强化政府统治职能。政府由统治职能。政府由“守夜人守夜人”变成
15、了变成了“社会主宰者社会主宰者”。在经济上实行垄断资本和。在经济上实行垄断资本和国家政权的紧密结合，强化政府对经济的国家政权的紧密结合，强化政府对经济的干预和调节。干预和调节。“罗斯福新政罗斯福新政”就是典型的表现。就是典型的表现。巨型政府巨型政府+福利国家福利国家+低低效率效率+惊人的财政赤字惊人的财政赤字（四）当代资本主义国家的行政职能（四）当代资本主义国家的行政职能无为政府消失了无为政府消失了,全能政府也全能政府也退出了历史的舞台退出了历史的舞台,剩下的是剩下的是一个游离于政府与市场之间的一个游离于政府与市场之间的“有限政府有限政府”建立法律基础建立法律基础维护宏观经济稳定维护宏观经济稳
16、定为社会中易受伤害成员提供广泛的安全为社会中易受伤害成员提供广泛的安全网网保护生存环境保护生存环境有限政府的观念当代政府职能当代政府职能p首先，当代资本主义国家政治职能中的首先，当代资本主义国家政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强节职能趋于加强.强调建立和谐社会和协商强调建立和谐社会和协商政治政治 p其次，伴随科技和社会经济的迅猛发展其次，伴随科技和社会经济的迅猛发展，政府的社会管理职能日益拓展，经济，政府的社会管理职能日益拓展，经济职能成为政府职能的重点。职能成为政府职能的重点。政府奉行政府奉行“尽可能尽可能市场，必要时市场，必要时国
17、家国家”，在充分发挥，在充分发挥“无形的手无形的手”的前提的前提下也强调利用下也强调利用“有形的手有形的手”（政府）来弥补（政府）来弥补市场机制的不足。市场机制的不足。p再次，当代国家政府的宏观调控，综合再次，当代国家政府的宏观调控，综合协调职能的强化与行政职能的社会化同协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。步进行。其目的在于缩小政府规模，减轻政府财其目的在于缩小政府规模，减轻政府财政负担，提高政府工作效率。政负担，提高政府工作效率。公共服务主体的多公共服务主体的多元化元化四、研究行政职能的作用和意义：四、研究行政职能的作用和意义：u行政职能是认识行政管理的前提行政职能是认识行政管理的前提
18、.u行政职能体现了政府的角色和地位行政职能体现了政府的角色和地位.u行政职能是行政机构设置和改革的重要依据行政职能是行政机构设置和改革的重要依据.u行政职能决定了行政管理的内容和方式行政职能决定了行政管理的内容和方式.u行政职能是实现行政效益的重要标准行政职能是实现行政效益的重要标准.u梳理行政职能是正确处理党政关系、政企关系、政社梳理行政职能是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提关系的前提.u研究行政职能对于实现行政管理过程的科学化有着重研究行政职能对于实现行政管理过程的科学化有着重要意义。要意义。五、我国行政职能转变五、我国行政职能转变为什么中国政府行为会发生变化?u19781978
19、年年1212月召开党的十月召开党的十一界三中全会一界三中全会u19821982年十二大提出年十二大提出“计计划经济为主划经济为主,市场调节为市场调节为辅辅”u19871987十三大提出十三大提出”国家国家调节市场调节市场,市场引导企业市场引导企业”u19921992年十四大正式提出年十四大正式提出我国经济体制改革的目我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场标是建立社会主义市场经济经济.（一）我国行政职能转变的必（一）我国行政职能转变的必然性然性1 1、行政职能转变是经济体制由计划经济向市、行政职能转变是经济体制由计划经济向市场经济转变的必然要求：场经济转变的必然要求：我国在我国在1992199
20、2年后确立了社会主义市场经年后确立了社会主义市场经济理论，使我国开始了由计划经济向市场经济理论，使我国开始了由计划经济向市场经济的根本改变。经济基础的这一变革，必然济的根本改变。经济基础的这一变革，必然要求包括行政管理体制在内的整个上层建筑要求包括行政管理体制在内的整个上层建筑与之相配套，相适应。与之相配套，相适应。2 2、行政职能转变是实现职能体系合理配置、行政职能转变是实现职能体系合理配置的根本保证。的根本保证。过去我国的行政职能体系是参照苏联模过去我国的行政职能体系是参照苏联模式建立起来的，这一模式的主要特点是在政式建立起来的，这一模式的主要特点是在政治、经济、社会方面都实行高度集中统一
21、的治、经济、社会方面都实行高度集中统一的体制。随着社会的发展，这一管理模式的弊体制。随着社会的发展，这一管理模式的弊端逐渐暴露：主要是：端逐渐暴露：主要是：政治统治功能太强，社会管理职能太弱；政政治统治功能太强，社会管理职能太弱；政企不分，职能交叉，相互扯皮，相互推诿。企不分，职能交叉，相互扯皮，相互推诿。因此，只有切实转变职能，才能理顺关因此，只有切实转变职能，才能理顺关系，实现政府职能体系的合理配置。系，实现政府职能体系的合理配置。3 3、行政职能转变是机构改革的重要前提、行政职能转变是机构改革的重要前提和基础：和基础：职能是机构设置和机构改革的重要依职能是机构设置和机构改革的重要依据。过
22、去的机构改革往往追求据。过去的机构改革往往追求“精简机构精简机构”的表层目标，忽视了以转变职能为基础的表层目标，忽视了以转变职能为基础的原则，结果导致步入的原则，结果导致步入“精简膨胀再精简膨胀再精简再膨胀精简再膨胀”的怪圈。因此机构改革必的怪圈。因此机构改革必须抓住转变职能这一关键。须抓住转变职能这一关键。(二二)中国政府的角色和职能的基本定位中国政府的角色和职能的基本定位弥补市场不足管理宏观经济实事求是的选择u 从地域上看,地理条件相当复杂.u 人口问题u 后发型国家u 我们发展市场经济的起点是计划经济u 复杂的中央和地方关系 主导型政府是必然的选择主导型政府是必然的选择管制经济：最大的问
23、题是寻租和腐败。另一方面权力经济则可以利用权力发展市场化的各种条件。比如说降低市场交易成本的制度建设、金融、通讯、投资环境的建设等（二）我国行政职能转变的主（二）我国行政职能转变的主要内容和基本方向：要内容和基本方向：十一届三中全会以来，我国行十一届三中全会以来，我国行政职能进行了一系列转变，主政职能进行了一系列转变，主要是：要是：1 1、职能重心职能重心由过去重政治统治，轻社由过去重政治统治，轻社会管理；重阶级斗争轻经济建设向以会管理；重阶级斗争轻经济建设向以经济建设为中心转变。经济建设为中心转变。2 2、职能方式职能方式也发生了如下重要也发生了如下重要 变化变化（1 1）由过去运用行政手段
24、为主转向运用经）由过去运用行政手段为主转向运用经济手段（价格、财政、税收、信贷、利率济手段（价格、财政、税收、信贷、利率等）为主等）为主 ；（2 2）由微观管理、直接管理转向宏观管理）由微观管理、直接管理转向宏观管理、间接管理为主；、间接管理为主；（3 3）由重视计划、排斥市场转向把计划和）由重视计划、排斥市场转向把计划和市场有机结合起来，注重发挥市场对资源市场有机结合起来，注重发挥市场对资源配置的基础性作用。配置的基础性作用。3 3、职能关系职能关系上注重：上注重：（1 1）加强中央与地方、上级与下）加强中央与地方、上级与下级政府的关系：级政府的关系：既要维护国家政令的统一，发挥既要维护国家
25、政令的统一，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，调动地方地方、基层能够因地制宜，调动地方和基层的积极性；和基层的积极性；（2 2）理顺政企关系：基本原则是）理顺政企关系：基本原则是：权力下放，政企分开。权力下放，政企分开。具体具体做到：做到：第一：把所有权和经营权分开；第一：把所有权和经营权分开；第二：把政府作为国有资产所有者职能和第二：把政府作为国有资产所有者职能和行政管理职能分开；行政管理职能分开；第三：实行国有资产分级管理。第三：实行国有资产分级管理。建立起政府以经济、法律、行政等综合手建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的调控体制。段控制市场，市场引导企业的调控体制。（3 3）理顺政府各职能部门关系。）理顺政府各职能部门关系。在职能分解和职能分析的基础上，明确在职能分解和职能分析的基础上，明确各自职能，建立严格的工作责任制和岗各自职能，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清，人位责任制，从制度上解决职能不清，人浮于事的弊端。浮于事的弊端。
