1、模型：模型：主体为了特定的认识主体为了特定的认识目的，依据相似性原目的，依据相似性原则对原型进行的模拟则对原型进行的模拟或抽象，用于代表研或抽象，用于代表研究对象究对象具体模型：具体模型：与原型在形态上几何相似的模与原型在形态上几何相似的模型型抽象模型：抽象模型：用语言、符号、图标、数字等用语言、符号、图标、数字等抽象形式反映原型内在特征的抽象形式反映原型内在特征的模型模型p政策分析模型政策分析模型 源于实践的不同的政策分析角度、理论体系和方法源于实践的不同的政策分析角度、理论体系和方法1围绕围绕“理性理性”探索的途径：探索的途径：理性模型理性模型有限理性模型有限理性模型渐进模型渐进模型2政治
2、学途径：政治学途径：精英模型精英模型团体模型团体模型制度模型制度模型政治系统模型政治系统模型过程模型过程模型3经济学途径：经济学途径：博弈模型博弈模型公共选择理论公共选择理论福利经济学福利经济学3伦理学途径：伦理学途径：价值分析价值分析职业伦理职业伦理“理性理性”政治学政治学经济学经济学伦理学伦理学19401950196019701976新增加的政策过去政策的承诺可选择的可选择的政策立场政策立场团体团体A的影响力的影响力团体团体B的影响力的影响力均均 衡衡公共公共政策政策请运用团体模型分析请运用团体模型分析“禁止吃野生动物禁止吃野生动物”政政策策p团体团体 环境保护主义团体环境保护主义团体 消
3、费者团体消费者团体 野味经营者团体野味经营者团体 旅游团体旅游团体p团体指标团体指标 成员数量成员数量 财富财富 组织强度组织强度 领导者领导者 接近决策者的渠道接近决策者的渠道 内部凝聚力内部凝聚力 项目项目中国（中国（%）美国（美国（%）行政公务行政公务 37.6 12.5公共管理与社会管理公共管理与社会管理 25.0 75.0经济建设经济建设 11.6 5.0其他其他 25.8 7.5A.大制度大政策大制度大政策B.大制度小政策大制度小政策C.小制度大政策小制度大政策D.小制度小政策小制度小政策p制度与政策的联系制度与政策的联系 外在形式上的重叠性外在形式上的重叠性 功能的共同性功能的共
4、同性 适用的互补性适用的互补性 作用的冲突性作用的冲突性p制度与政策的区别制度与政策的区别 两者产生的途径不同两者产生的途径不同 政策和制度的稳定性不同政策和制度的稳定性不同 政策与制度的实施机制不一样政策与制度的实施机制不一样 政策与制度调控的范围不同政策与制度调控的范围不同典型范例典型范例农民负担问题农民负担问题的探讨，可以从各级政府以及村民自的探讨，可以从各级政府以及村民自治组织之间的财政权关系着手：治组织之间的财政权关系着手：中央和地方的财政权：中央有权决定税种和税制中央和地方的财政权：中央有权决定税种和税制政府和村民自治组织的财政权：政府有权收税政府和村民自治组织的财政权：政府有权收
5、税中央和地方税之间的划分：中央税的税源广、税中央和地方税之间的划分：中央税的税源广、税基大、税种优基大、税种优地方政府之间税权的划分：上一级政府税源广、地方政府之间税权的划分：上一级政府税源广、税基大、税种优税基大、税种优结果结果：中央吃了肥肉，上级地方政府吃了瘦肉，：中央吃了肥肉，上级地方政府吃了瘦肉，基层政府啃骨头，村级财务被抽血，基层和村级职基层政府啃骨头，村级财务被抽血，基层和村级职能从能从“费费”上下功夫，农民负担只减不轻上下功夫，农民负担只减不轻19941994年分税制主要内容年分税制主要内容 按照中央政府与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的按照中央政府与地方政府的事权划分，合
6、理确定各级财政的支出范围支出范围 根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税方税、中央与地方共享税 科学核定地方财政收支数额，实行规范的中央财政对地方财科学核定地方财政收支数额，实行规范的中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度政的税收返还和转移支付制度 建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束各级财政的支出范围各级财政的支出范围 中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改造的新产品试制费、地
7、质勘探费等，直属国有企业的技术改造的新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外指出，中央级行政管理费国防费，武警经费，外交和援外指出，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。担的国内外债务的还本付息支出。地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市国有企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和维护和建设经费，地方文化、
8、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。税种划分税种划分 中央固定收入主要包括：关税，消费税，海关代征的消费税和中央固定收入主要包括：关税，消费税，海关代征的消费税和增值税，中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险公增值税，中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的收入等。司总公司集中缴纳的收入等。地方固定收入主要包括：营业税，地方企业所得税，个人所得地方固定收入主要包括：营业税，地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护
9、建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，契税，国有土地有农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，契税，国有土地有偿使用收入等。偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享75%75%，地方分享，地方分享25%25%），证券交易税（中央和地方各分享），证券交易税（中央和地方各分享50%50%）和资源税（其中）和资源税（其中海洋石油资源税归中央）。海洋石油资源税归中央）。按税种划分中央与地方财政收入后，要相应分设中央与地方税按税种划分中央与地方
10、财政收入后，要相应分设中央与地方税务机构。中央税种和共享税种由中央税务机构负责征收，共享务机构。中央税种和共享税种由中央税务机构负责征收，共享税按比例分给地方。地方税种由地方税务机构征收。税按比例分给地方。地方税种由地方税务机构征收。实行中央对地方的税收返还制度实行中央对地方的税收返还制度 税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以中央财政对地方税收返还数额，以19931993年为基期年核定。按年为基期年核定。按照照19931993年地方实际收入以及税制改革后中央和地
11、方收入划分年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定情况，合理确定19931993年中央从地方净上划的收入数额，并以年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还技术，保证此作为中央对地方税收返还技术，保证19931993年地方既得财力。年地方既得财力。19941994年以后，税收返还额在年以后，税收返还额在19931993年技术上逐年递增，递增率年技术上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的按全国增值税和消费税增长率的1 1：0.30.3系数确定，即全国增系数确定，即全国增值税和消费税每增长值税和消费税每增长1%1%，中央财政对地方的税收返还增长，中央财政
12、对地方的税收返还增长0.3%0.3%。分税制后的问题分税制后的问题:地方财政缺乏大宗稳定收入和税收设置权地方财政缺乏大宗稳定收入和税收设置权 基层财政困难基层财政困难 中央补助不合理，地区间财政能力差距日益扩大中央补助不合理，地区间财政能力差距日益扩大地方财政缺乏大宗稳定收入和税收设置权地方财政缺乏大宗稳定收入和税收设置权 1960-19851960-1985年，地方政府均有预算盈余，年，地方政府均有预算盈余，1986-19931986-1993年，盈余年，盈余与赤字的年份参半。与赤字的年份参半。19941994年的税制改革完全改变了这个局面，地方政府预算从年的税制改革完全改变了这个局面，地方
13、政府预算从19931993年的总体达年的总体达6161亿元的盈余骤然下滑为亿元的盈余骤然下滑为19941994年总体达年总体达17271727亿元的赤字，从亿元的赤字，从19941994年开始，各省每年均有预算赤字。年开始，各省每年均有预算赤字。1994-20011994-2001年，地方政府的赤字以年均年，地方政府的赤字以年均16%16%的速度增加。基于的速度增加。基于20022002年预算，地方政府的债务在年预算，地方政府的债务在20022002年达到年达到36303630亿元，比亿元，比20012001年增加了年增加了25%,25%,即使是最富有的省份也需要大笔的中央返即使是最富有的省份
14、也需要大笔的中央返还才可付清预算赤字。例如还才可付清预算赤字。例如19991999年中央向广东省返还年中央向广东省返还208.6208.6亿亿元，占该省预算收入元，占该省预算收入27%27%，对上海返还，对上海返还229229亿元，占上海预算亿元，占上海预算收入收入54%54%，对江苏返还，对江苏返还203203亿元，占江苏预算收入亿元，占江苏预算收入29%29%。基层财政困难基层财政困难 19851985年底地方财政收入的比重为年底地方财政收入的比重为61.6%61.6%，到分税制正式实施前，到分税制正式实施前的的19931993年，地方比重上升到年，地方比重上升到78%78%。199419
15、94年实行分税制后，地方年实行分税制后，地方比重急骤下降到比重急骤下降到44.3%44.3%，随后几年又显示出缓慢上升趋势，随后几年又显示出缓慢上升趋势，20002000年时保持在年时保持在50%50%左右。同时，根据体制确定的上解和补助左右。同时，根据体制确定的上解和补助数额计算地方可用财力，地方可用财力占全国财政收入的比数额计算地方可用财力，地方可用财力占全国财政收入的比重也是从重也是从19851985年以后开始的，而且其上升的趋势并没有因为年以后开始的，而且其上升的趋势并没有因为实行分税制而停止。实行分税制而停止。19851985年地方可用财力占全国财政收入的年地方可用财力占全国财政收入
16、的比重为比重为48.8%48.8%，19931993年上升到年上升到68.4%68.4%，19991999年上升到年上升到79.4%79.4%。19941994年以来，中央的资金集中程度实际在下降（从年以来，中央的资金集中程度实际在下降（从19941994年的年的55.7%55.7%下降到下降到20002000年的年的52.2%52.2%），而省级政府的集中程度不断），而省级政府的集中程度不断加大，年均提高加大，年均提高2%2%（从（从19941994年的年的16.8%16.8%提高到提高到20002000年的年的28.8%28.8%）。市一级政府同样在香坊设法增加集中程度。）。市一级政府同样
17、在香坊设法增加集中程度。20002000年年地方财政净结余地方财政净结余134134亿元，而县、乡财政赤字增加。这些说明亿元，而县、乡财政赤字增加。这些说明实际上财力在向省、市集中。实际上财力在向省、市集中。中央在确定补助方面存在的问题中央在确定补助方面存在的问题 确定补助额时运用基数法，在核定地方收支基数后给予确定补助额时运用基数法，在核定地方收支基数后给予“差差额补助额补助”。由于各地技术的核定过程中，一方面重点放在承。由于各地技术的核定过程中，一方面重点放在承认既得利益上，导致地方政府虚增政府支出；另一方面，讨认既得利益上，导致地方政府虚增政府支出；另一方面，讨价还价的现象也很严重。因此
18、基数很难体现出真正的客观性，价还价的现象也很严重。因此基数很难体现出真正的客观性，而基数一旦确定，又会对以后每年的返还额产生影响。而基数一旦确定，又会对以后每年的返还额产生影响。中央补助款大部分不是专项使用的，地方拿到各自的一块补中央补助款大部分不是专项使用的，地方拿到各自的一块补助总额后再自行安排，并不对这笔资金承担项目责任，也不助总额后再自行安排，并不对这笔资金承担项目责任，也不必对资金使用跟踪问效。这样很不利于贯彻中央补助在优化必对资金使用跟踪问效。这样很不利于贯彻中央补助在优化国民经济结构等方面的政策意图，也不利于加强补助资金的国民经济结构等方面的政策意图，也不利于加强补助资金的管理级
19、提高资金使用的经济效益与社会效益。管理级提高资金使用的经济效益与社会效益。政政 治治 系系 统统 输出输出 输入输入 环境环境 环境环境 要求要求 支持支持 环境环境 环境环境反馈反馈七、政治系统模型七、政治系统模型广义决策广义决策广义执广义执行行社会问题出现社会问题出现问题确认问题确认议程建立议程建立政策规划政策规划决策决策政策执行政策执行政策评估政策评估政策终结政策终结谢明谢明公共政策导论公共政策导论 问题与议程问题与议程规划与决定规划与决定实施与调整实施与调整评估与终结评估与终结沪宁生沪宁生现代公共政策研究现代公共政策研究政策制定政策制定政策执行政策执行政策评估政策评估政策监控政策监控政
20、策终结政策终结陈振明陈振明公共政策分析公共政策分析九、博弈模型九、博弈模型 囚徒囚徒B B 坦白坦白 抵赖抵赖囚徒囚徒A A 坦白坦白 8 8，8 81 1，1010 抵赖抵赖 1010，1 12 2 ，2 2 按按钮的猪按按钮的猪 吃到的猪食数量吃到的猪食数量 大猪大猪 小猪小猪 大猪大猪 4 4单位单位 4 4单位单位 小猪小猪 7 7单位单位 1 1单位单位 两猪同时两猪同时 5 5单位单位 3 3单位单位三个人同时开枪三个人同时开枪枪法最差者先打枪法最差者先打 A A 1/3 1/3 B B 2/3 2/3 C C 3/3 3/3讨论讨论公地悲剧公地悲剧环境污染环境污染失败的渔业失败的
21、渔业国有资产流失国有资产流失交通堵塞交通堵塞人民公社的解体人民公社的解体难治的矿难难治的矿难市场决策与公共决策的联系与区别市场决策与公共决策的联系与区别 内容内容媒体媒体 杠杆杠杆 主体主体动力动力经济经济市场市场 物物交换物物交换 （商品）（商品）钞票钞票 价格价格（等价交换、（等价交换、平等自愿平等自愿）个人之间可进行个人之间可进行的简单交易的简单交易（个人、厂商）（个人、厂商）个人利个人利益最大益最大化化政治政治市场市场参与者公共承参与者公共承认的公共产品认的公共产品的成本的成本（政策、法律（政策、法律制度）制度）选票选票 规则规则（不平等性（不平等性和强制性服和强制性服从与统治）从与统治）个人或集体之间个人或集体之间进行的复杂交易进行的复杂交易（政客、组织）（政客、组织）p经济人经济人 福利经济学家阿马蒂亚福利经济学家阿马蒂亚库马尔库马尔森曾以一个故事讽刺公森曾以一个故事讽刺公共选择理论：共选择理论：有一个外地人问：有一个外地人问：“请问到火车站怎么走？请问到火车站怎么走？”“当然当然”，本地人一边说一边指向相反的方向，邮局正，本地人一边说一边指向相反的方向，邮局正好在那里。好在那里。“您能顺路帮我发封信吗？您能顺路帮我发封信吗？”“当然当然”，外地人一边回答，一边想着打开信封，看看，外地人一边回答，一边想着打开信封，看看里面有没有值得偷的东西。里面有没有值得偷的东西。
