1、公共管理学 1第三章第三章 公共管理的主体公共管理的主体 第一节第一节 公共管理的主体（公共管理的主体（1）：组织）：组织 第二节第二节 公共组织的类型与作用公共组织的类型与作用 第三节第三节 公共管理的主体（公共管理的主体（2）：个人）：个人 第四节第四节 传统公共组织的困境与变革传统公共组织的困境与变革公共管理学 2一、公共组织的概念一、公共组织的概念 （一）组织（一）组织 所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现
2、某种目的而有意识建立起来素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。（二）公共组织（二）公共组织 公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府
3、是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。现代社会公共组织的重要组成部分。公共管理学 3 （三）公共组织的基本要素（三）公共组织的基本要素 与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。物质要素和精神要素两大类。1物质要素物质要素 （1）人员。）人员。（2）经费。）经费。（3）物资设备）物资设备 2精神要素精神要素 （1）目标。）目标。（2）责权结
4、构。）责权结构。（3）人际关系。）人际关系。公共管理学 4二、公共组织的性质二、公共组织的性质（一）公共组织与非公共组织的区别（一）公共组织与非公共组织的区别 1活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。整体利益。2为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事为社会所提供的服务不同。非公共组
5、织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。公共管理学 53管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体是整个社会，对其职权范
6、围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。社会成员都必须遵从。4活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。绳。依法管理是公共组织的重要特点。公共管理学 6（二）公共组织的性质 1社会性。2权威性
7、。3法制性。4系统性。5主动性。公共管理学 7 三、公共组织的结构三、公共组织的结构 （一）公共组织的纵向结构（一）公共组织的纵向结构 公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。织。中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、
8、目标、方针和政策，以高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。放系统。公共管理学 8 基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组指挥之下，负责具体的带技术操
9、作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。基层公共组织为技术操作层，属公共组织内部问题。基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。法执行任务，纯属公共组织内部问题。公共管理学 9 公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共公共组织纵向
10、结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优缺点。组织运行中有其优缺点。优点：优点：（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；能做到事权集中，统一指挥；（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；就地组织实施，并有利于就地监督、控制；（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培）各层级行
11、政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。养全面型的管理人才。公共管理学 10缺点：缺点：（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；难于事事精通；（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；济和文化的交流与发展；（3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。宏观控制。公共管理学 11（二）公共组织的横向结构（二）公共组织的横向结构 1按业务性质分工。按业务性质分工，是指按公按业务性质分工。按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质
12、异同来组成公共组织单位。例如：共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。置不同的单位。优点：优点：（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。提高管理效率。（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的
13、方针、政策、法规，避免政出多一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。门的混乱状态。（3）体现事权一致的原则，便于协调。）体现事权一致的原则，便于协调。公共管理学 12缺点：缺点：（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。利于不同业务性质工作之间的合作、协调。（2）分工过细，易造成部门林立。）分工过细，易造成部门林立。（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。划分，易产生组织冲突。公共管理学 132按管理程序分工。按管理程序分工，是指按公按管理
14、程序分工。按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等。等。公共管理学 14优点：优点：（1）注重公共管理工作的）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；理人员的专业技术知识；（2）由于从事该项工作采）由于从事该项工作采用同样的技术设
15、备、工作用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、程序，有利于节省人力、物力、财力；物力、财力；（3）使公共管理中的重要）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整有利于提高公共管理的整体效能。体效能。缺点：缺点：（1）工作人员易产生重）工作人员易产生重技术、轻政策，重过技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；程、轻目的的倾向；（2）在使用上有一定的）在使用上有一定的局限性，只能对那些局限性，只能对那些有较大独立性的程序有较大独立性的程序才可以设置部门，而才可以设置部门，而多数工作程序则无法多数工作程序则无法独立出来。独立出来。公共管理学 153按管理对
16、象分工。按管理对象分工是指按公共按管理对象分工。按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。同对象类别实行分部管理。优点：优点：（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。满足其管理对象的需要。（2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通
17、和监督。和监督。公共管理学 16缺点：缺点：（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。部门林立，不利于精简节约。（2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。可能产生综合性的工作无人管理的现象。（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。发，有碍于整体的利益。（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推
18、诿责任、踢门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。皮球的情况，降低了工作效率。公共管理学 17（三）公共组织的主要结构形式（三）公共组织的主要结构形式 1直线制直线制 2职能制职能制 3直线职能制直线职能制 4矩阵制矩阵制公共管理学 18第二节第二节 公共组织的类型与作用公共组织的类型与作用一、政府一、政府（一）政府的概念（一）政府的概念 在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。权国家的代理者。国家必须具备四个条件：一
19、是必须有人民；二国家必须具备四个条件：一是必须有人民；二是必须有定居的土地，流浪的民族不是国家；三是必须有定居的土地，流浪的民族不是国家；三是必须有一个政府，有一个或更多的人来代表人是必须有一个政府，有一个或更多的人来代表人民，并且按照本国的法律进行统治。民，并且按照本国的法律进行统治。公共管理学 19 政治学中的政府，是统治集团借以实现其统政治学中的政府，是统治集团借以实现其统治意志的政治统治机关。政府是国家实体的一部分，治意志的政治统治机关。政府是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。在行政学意义上，政是政治组织的核心组成部分。在行政学意义上，政府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行
20、政机关。府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。社会学一般将政府视为社会组织的一种，它与一般社会学一般将政府视为社会组织的一种，它与一般的社会组织如家庭相比，具有较强的政治性。的社会组织如家庭相比，具有较强的政治性。综上所述，政府是指国家进行阶级统治和社会综上所述，政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。政府的概念有广义和狭义之分。广义的务的机关。政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负
21、责制定法律，法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。判案件。公共管理学 20狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权的机关体系，是国家权力的执行机关。这里所研究的对象主要就是狭义的政府。力的执行机关。这里所研究的对象主要就是狭义的政府。（二）政府的主要类型（二）政府的主要类型 现代国家的政府有
22、三种主要形式：现代国家的政府有三种主要形式：1总统制政府。总统制是以总统为政府首脑的一种总统制政府。总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。拥有实权。美国是这种体制的典型代表。公共管理学 212内阁制政府。
23、这是一种在形式上由国家元首负责，内阁制政府。这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。3委员会制政府。委员会制，或称合议制政府的职委员会制政府。委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。集体行使。公共管理学 22二、非营利组织二、非营利组织（一）非营利组织的概念（一）非营利组织的概念
24、与非营利性组织的有关定义很多，如与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组非政府组织织”、“第三部门第三部门”、“独立部门独立部门”、“慈善组织慈善组织”、“志愿者组织志愿者组织”、“公民社会组织公民社会组织”、“民间组民间组织织”、“免税组织免税组织”等等。等等。我们认为，非营利组织是指不以营利为目的，而我们认为，非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。是服务社会公众的非官方性公共组织。公共管理学 23（二）非营利组织的主要类型 从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类如下：1宗教性组织。包括教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。2社会性组织。包括奉献俱乐部
25、、友爱团体。3文化性组织。包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。4学术性组织。包括私立学校、私立大学、研究机构。5保护性组织。包括同行业者联合会、工会。公共管理学 246.政治性组织。包括政党、政治后援集团。政治性组织。包括政党、政治后援集团。7.慈善性组织。包括私立福利团体、私立财团、慈善慈善性组织。包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。医院、老人院、看护中心。8.社会运动组织。包括和平运动集团、家族计划推进社会运动组织。包括和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消者运动组组织、环境保护组织、人权运动组织、消者运动组织、女权运动组织，
26、犯罪扑灭运动组织。织、女权运动组织，犯罪扑灭运动组织。根据中国的具体国情，参照国际惯例，可以从管根据中国的具体国情，参照国际惯例，可以从管理体制和功能两个角度对我国的非营利组织进行具理体制和功能两个角度对我国的非营利组织进行具体分析。体分析。公共管理学 25 一方面，按照管理体制，可划分为公办的非营一方面，按照管理体制，可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。利组织与民办的非营利组织。公办的非营利组织是指由政府主办的、不以营利公办的非营利组织是指由政府主办的、不以营利为目的、而是以推进社会公益事业为宗旨的社会组为目的、而是以推进社会公益事业为宗旨的社会组织。从层次角度而言，还可分为中央、地
27、方以及基织。从层次角度而言，还可分为中央、地方以及基层政府主办的非营利组织。在某种意义上，政府也层政府主办的非营利组织。在某种意义上，政府也属于广义的非营利组织。属于广义的非营利组织。民办的非营利组织是指由民间主办的、不以营民办的非营利组织是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。公共管理学 26民办的非营利组织主要可分为以下类型：民办的非营利组织主要可分为以下类型：1慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、慈善基金会。慈善基金会。2社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、社会福利机构。如民间兴
28、办的老年福利院、养老院、护理院、老年公寓、医疗康复中心、文养老院、护理院、老年公寓、医疗康复中心、文化体育设施、孤儿院、儿童健康娱乐中心。化体育设施、孤儿院、儿童健康娱乐中心。3文化教育事业。如各类民办大学、职业技术文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专、中学、小学、幼儿园，等等。学院、中专、中学、小学、幼儿园，等等。公共管理学 27 4财团（基金会）机构。这是通过接受中央、财团（基金会）机构。这是通过接受中央、地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金，而地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金，而成立的财团（基金会），主要集中在科学研究、文成立的财团（基金会），主要集中在科学研究、
29、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中华环境委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中华环境保护基金会、中国经济改革研究基金会，等等。保护基金会、中国经济改革研究基金会，等等。5群众团体。这是由群众自愿组合而成立的群众团体。这是由群众自愿组合而成立的各种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、球各种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、球迷协会，等等。迷协会，等等。公共管理学 28三、公共组织的作用三、公共组织的作用（一）公共组织是公共管理的主体（一）公共组织是公共管理的主体（二）公共组织是公共管理活动的基本支
30、点（二）公共组织是公共管理活动的基本支点（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量公共管理学 29第三节第三节 公共管理的主体（公共管理的主体（2）：个人）：个人一、公共组织中的领导者一、公共组织中的领导者 （一）领导与领导者（一）领导与领导者 “领导”一词有两种含义：一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。的个人或集团。理
31、解领导的含义必须把握三点：理解领导的含义必须把握三点：（1）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。其为领导。（2）领导者拥有影响被领导者的能力或力量。）领导者拥有影响被领导者的能力或力量。（3）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。公共管理学 30 领导者的影响力可以分为两种：领导者的影响力可以分为两种：1权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以
32、外推力的形式发影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。权力性影响力对人的作用是有限的。2非权力性影响力。它与法定权力无关，是非权力性影响力。它与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予的。由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予的。其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。起着权力影响力所起不到的作用。公共管理学 31 公共管理学还从另外的角度研究领导者的行公共管理学还
33、从另外的角度研究领导者的行为，这就是权力基础或者说基础性权力问题。一般为，这就是权力基础或者说基础性权力问题。一般来说，领导者的权力基础或基础性权力有来说，领导者的权力基础或基础性权力有5种，即种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。（二）领导者的素质（二）领导者的素质 优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好的心德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好的心理品质和健康的身体素质。理品质和健康的身体素质。1思想品德素质思想品德素质 2文化知识素质文化知识素质 3领导能力
34、素质领导能力素质 4心理素质心理素质 5身体素质身体素质公共管理学 32 （三）领导方式（三）领导方式领导方式大体上有领导方式大体上有4种类型：种类型：1集权型领导方式集权型领导方式 2民主型领导方式民主型领导方式 3放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。一种不负责任的领导方式。4“无为而治无为而治”型领导方式。型领导方式。公共管理学 33 对于上述领导方式的运用，不存在一种绝对对于上述领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（的标准
35、。美国管理学家菲德勒（F.E.Fiedler）在）在大量研究的基础上提出了有效领导的权变理论。权大量研究的基础上提出了有效领导的权变理论。权变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相互影响。该理论认为，一种具体的领导方式不可能互影响。该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示：示：E=f（L，F，S）其中：其中：E：领导的有效性：领导的有效性 L：领导者：领导者 F:被领被领导者
36、导者 S:环境环境 f:函数关系函数关系 即领导工作受到领导者所处的客观环境的影响，即领导工作受到领导者所处的客观环境的影响，领导方式是领导者特征、追随者的特征和环境的函领导方式是领导者特征、追随者的特征和环境的函数。数。公共管理学 34二、公共组织中的一般管理者二、公共组织中的一般管理者 （一）领导者与管理者的区别（一）领导者与管理者的区别 管理者与领导者是有区别的：管理者是被任命管理者与领导者是有区别的：管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。相反，
37、领导者则既可能是被任命的，也可能是从相反，领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不一个群体中自然产生出来的，领导者可以不 运用运用正式权力来影响他人的活动。正式权力来影响他人的活动。公共管理学 35 （二）管理者的主要类型与职责（二）管理者的主要类型与职责 根据在公共管理活动中地位与作用的差异，根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、可以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。监督与参谋人员等不同角色。三、被管理者三、被管理者 （一）作为被管理者的公共组织成员（一）作为被管理者的公共组织成员 1管
38、理者与被管理者的静态划分管理者与被管理者的静态划分 2管理者与被管理者的动态划分管理者与被管理者的动态划分公共管理学 36（二）作为被管理者的社会公众（二）作为被管理者的社会公众 社会公众从几个方面影响着公共管理：社会公众从几个方面影响着公共管理：社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存 在的基础。在的基础。社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度。社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度。社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结 构设计。构设计。社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。社会公众的素质影响着
39、公共管理方式的选择。公共管理学 37第四节第四节 传统公共组织的困境与变革传统公共组织的困境与变革一、科层制的基本特征一、科层制的基本特征 （一）马克斯（一）马克斯韦伯的科层制理论韦伯的科层制理论 德国社会学家马克斯德国社会学家马克斯韦伯，被称为韦伯，被称为“组织组织理论之父理论之父”。韦伯的科层制（或译官僚制）理论，。韦伯的科层制（或译官僚制）理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型；持的，而合法的权威主要有三种类型；一是基于一是基于习
40、俗惯例的传统型权威；二是基于领袖个人超凡习俗惯例的传统型权威；二是基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；三是基于理性法规的法理型魅力的超人型权威；三是基于理性法规的法理型权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。公共管理学 38（二）科层制组织的特征（二）科层制组织的特征 具体而言，在公共组织的管理中，科层、制方具体而言，在公共组织的管理中，科层、制方法的主要方法（特征）是：法的主要方法（特征）是：1组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，科
41、层制管理在组织中推行标准化方法，以此务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括提高工作绩效。包括3个方面：（个方面：（1）分工专业化。）分工专业化。（2）工作指标化。（）工作指标化。（3）人员统一化。）人员统一化。2工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括
42、工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。关系等。公共管理学 39 3管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。包括：（坚决抵制人情关系的干扰。包括：（1）组织成员）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（际关系的影响。（2）对所有的人都一视同仁，使）对所有的人都一视同仁，使组织成
43、员具有平等感和公平感。（组织成员具有平等感和公平感。（3）明确规定每）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织成）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。观、合理地处理问题。公共管理学 40 3管理规范化。包括：（管理规范化。包括：（1）组织成员之间的关）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不
44、良人际关系情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（的影响。（2）对所有的人都一视同仁，使组织）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。（成员具有平等感和公平感。（3）明确规定每一）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。客观、合理地处理问题。公共管理学 41二、传统科层制组织的困境二、传统科层制组织的困境 （一）对传统科层制理
45、论的评述（一）对传统科层制理论的评述 传统科层制理论的基本贡献：传统科层制理论的基本贡献：首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。般的原则基础。其次，总结概括出管理的基本原理，提出建其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。组织。公共管理学 42 第三，倡导第三，倡导“理性化法律化理性化法律
46、化”的组织形态，的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统科强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调适中，权责相称，协调 一致，法规完备，高效合一致，法规完备，高效合理的组织体系。理的组织体系。公共管理学 43 不足表现为：不足表现为：第一，他们只研究了公共组织的静态结构，第一，他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态方面的研究。他们关注的而忽视了对组织的动态方面的研究。他们关注的重点
47、是组织的结构，以及如何分工，如何建立层重点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等，级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。标的实现产生不利影响。第二，他们在强调组织的非人格化、理性化第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。人的尊严与价值。第三，他们只将组织当作一个封
48、闭型的系统第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。互关系、相互影响。公共管理学 44（二）科层制组织的内在缺陷（二）科层制组织的内在缺陷 1科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。间的被动运转。2采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。和多样性。3排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办排除了竞争的必要与可能，组织成
49、员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。4依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠 公共管理学 45 科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规范，与装配流水线给工厂给公共组织带来的逻辑规范，与装配流水线给工厂带来的逻辑规范一样，十分稳定、公平和精确。但带来的逻辑规范一样，十分稳定、公平和精确。但是，公共组织的科层制，形成了一种典型的官僚体是，公共组织的科层制，形成
50、了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如果导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如果环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任的。然而，在新兴么传统的官僚体制还是可以胜任的。然而，在新兴的信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，的信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度也大大增加了，科层制管理事物的变化幅度与速度也大大增加了，科层制管理模式已经不能有效地运转，必须采用新的管理方法。
