1、市政管理学（第二版）21世纪公共管理系列教材 市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）杨宏山 编著 市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材第第4章章 国外市政体制国外市政体制 v重点问题重点问题 西方国家的城市自治制度西方国家的城市自治制度 西方国家市政体制的类型西方国家市政体制的类型 美国市政体制和市政职能美国市政体制和市政职能 议会经理制的优缺点分析议会经理制的优缺点分析 发达国家市政体制的特点发达国家市政体制的特点 大都市地区公共治理变革大都市地区公共治理变革 市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管
2、理系列教材4.1 国外市政体制概览国外市政体制概览v4.1.1 国外城市自治制度国外城市自治制度1、城市政府的治理地位是指城市政府在国内府际关系中所处的行政地位，它反映了城市政府在公共事务治理中的自主性程度。城市政府治理地位受制于国家结构形式。一般而言，国家的结构形式有单一制和联邦制之分。在不同国家结构形式下，城市在国家治理中的地位具有很大差异。联邦制国家是由若干政治实体（州、省、共和国）经过联合联邦制国家是由若干政治实体（州、省、共和国）经过联合而形成的主权国家。在联邦制国家，联邦政府与各成员政府实行法而形成的主权国家。在联邦制国家，联邦政府与各成员政府实行法定分权，各成员政府具有相对独立的
3、政治地位。由于设市是州政府定分权，各成员政府具有相对独立的政治地位。由于设市是州政府的专有权力，不同州政府的制度取向不同，因此，联邦制国家的市的专有权力，不同州政府的制度取向不同，因此，联邦制国家的市政体制具有多样性特征。（典型：美国）政体制具有多样性特征。（典型：美国）单一制国家是由若干行政区域组成的主权国家，全国所有地单一制国家是由若干行政区域组成的主权国家，全国所有地方政府都必须接受中央政府的统一领导。在单一制下，地方与中央方政府都必须接受中央政府的统一领导。在单一制下，地方与中央的关系不是法定分权关系，而是命令和服从关系。包括城市政府在的关系不是法定分权关系，而是命令和服从关系。包括城
4、市政府在内的所有地方政府，都必须执行中央政府政策，接受中央政府的统内的所有地方政府，都必须执行中央政府政策，接受中央政府的统一领导。（典型：英国、法国）一领导。（典型：英国、法国）市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.1 国外市政体制概览国外市政体制概览v 4.1.1 国外城市自治制度国外城市自治制度 2、西方国家的城市自治制度城市自治：城市自治：是指中央（联邦）政府或上级政府依法将城市公共事是指中央（联邦）政府或上级政府依法将城市公共事务的治理权力，交给经城市居民直接选举产生的自治机关，由该务的治理权力，交给经城市居民直接选举产生的自治机
5、关，由该自治机关对城市公共事务实行自主管理的城市管理制度。自治机关对城市公共事务实行自主管理的城市管理制度。各国城市自治制度的共同特点：各国城市自治制度的共同特点：（1）依法划定城市自治机关的自治职权。）依法划定城市自治机关的自治职权。（2）市自治机关由城市居民直接选举产生。）市自治机关由城市居民直接选举产生。（3）市政府负有推行城市自治和执行中央政令的双重职责。）市政府负有推行城市自治和执行中央政令的双重职责。（4）市政府有权通过法律手段抵制中央越权干预。）市政府有权通过法律手段抵制中央越权干预。（5）不同城市在法律关系上处于平等地位。）不同城市在法律关系上处于平等地位。市政管理学（第二版）
6、市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.1 国外市政体制概览国外市政体制概览v 4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型 市政体制，亦称市政组织形式，是关于城市政府的组织结市政体制，亦称市政组织形式，是关于城市政府的组织结构、职能配置、管理方式和运行机制的总称。构、职能配置、管理方式和运行机制的总称。一、议会市长制（弱市长制）实行议会市长制实行议会市长制(council-mayor form)(council-mayor form)的城市，其议决机构和行的城市，其议决机构和行政机构分设，市议会在与市长的关系上处于优势地位。市长只有政机构分设，市议会在与市
7、长的关系上处于优势地位。市长只有一些礼仪性的职权，包括主持议会会议、出席重要庆典活动、会一些礼仪性的职权，包括主持议会会议、出席重要庆典活动、会见重要宾客、授予荣誉称号等。见重要宾客、授予荣誉称号等。典型：日本各城市、美国一些中小城市和少数大城市典型：日本各城市、美国一些中小城市和少数大城市 城市选民市议会市长警察 消防 教育 公共工程 街道 卫生 公园 规划等市长主持 市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.1 国外市政体制概览国外市政体制概览v4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型 二、市长议会制（强市长制）实行市长议会制（实行
8、市长议会制（mayor-council formmayor-council form）的城市，其议决机构和行）的城市，其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位。法国所有城市政机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位。法国所有城市都实行市长议会制，市长在每次市议会选举后由议员选举产生，市长都实行市长议会制，市长在每次市议会选举后由议员选举产生，市长不仅是议会的议长，也是中央政府的代理人和代表。市长虽然由议会不仅是议会的议长，也是中央政府的代理人和代表。市长虽然由议会选出，但市长一旦任职，议会便无权罢免，只有中央政府有权撤销市选出，但市长一旦任职，议会便无权罢免，只有中央政
9、府有权撤销市长的职务。长的职务。典型：法国所有城市、美国多数大城市典型：法国所有城市、美国多数大城市 城市选民市议会市长警察 消防 教育 公共工程 街道 卫生 公园 规划等市长有否决权 市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.1 国外市政体制概览国外市政体制概览选民议会（市长由议会推选，礼仪性职权）警察消防教育公共工程街道卫生公园规划等v4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型 三、市议会制 市议会制（市议会制（council formcouncil form）由市议会兼行议决权和行政权，市议会就）由市议会兼行议决权和行政权，市议会就
10、是市政府。是市政府。典型：英国各城市、加拿大大多数城市典型：英国各城市、加拿大大多数城市 市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.1 国外市政体制概览国外市政体制概览v4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型 四、市委员会制 市委员会制市委员会制(commission form)(commission form)类似于市议会制，即由市委员会兼行类似于市议会制，即由市委员会兼行市政管理的议决权和执行权。市委员会制与市议会制的区别在于，市市政管理的议决权和执行权。市委员会制与市议会制的区别在于，市委员会的成员并非都是由市民选举产生，部分成
11、员可能由上层政府任委员会的成员并非都是由市民选举产生，部分成员可能由上层政府任命产生。命产生。美国有美国有3 3的小城市采用这种体制，人口在的小城市采用这种体制，人口在2525万万-50-50万的城市只有万的城市只有3 3个个采用此制采用此制。选民委员会（市长主持会议）警察消防教育公共工程街道卫生公园规划等上层机构 市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.1 国外市政体制概览国外市政体制概览v4.1.2 国外市政体制的类型国外市政体制的类型 五、议会经理制五、议会经理制 议会经理制（议会经理制（council-manager formcoun
12、cil-manager form）起源于美国弗吉尼亚州的斯）起源于美国弗吉尼亚州的斯汤顿（汤顿（StauntonStaunton）市，）市，19081908年该市议会制定一项法案，决定设立年该市议会制定一项法案，决定设立“总总经理经理”一职。一职。该制在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘任一位该制在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理对城市公共事务进行专业市经理，把行政权授予市经理行使，市经理对城市公共事务进行专业化管理。化管理。美国部分中等城市和多数小城市实行这种市政体制。美国部分中等城市和多数小城市实行这种市政体制。城市选民市议会市长警察 消防
13、 教育 公共工程 街道 卫生 公园 规划等市长是市议会成员/市长主持议会 城市经理任命 市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.2 国外市政体制举要国外市政体制举要v 4.2.1 美国的市政体制美国的市政体制 1、市政体制的类型 美国市政体制主要有强市长制、弱市长制、市委员会制和议会经理制四种类型。其中，实行市长制（包括强市长制和弱市长制）的城市约占43，多数城市实行议会经理制。美国大城市普遍采用市长制，美国大城市普遍采用市长制，市长和市立法机构的议员均为市长和市立法机构的议员均为全职并有薪金。强市长制主要全职并有薪金。强市长制主要见于美国的
14、大城市。弱市长制见于美国的大城市。弱市长制常见于中小城市。常见于中小城市。市委员会制将城市分成几个区域市委员会制将城市分成几个区域每个区域选出一个代表进入市委每个区域选出一个代表进入市委员会，该委员会集议决权和执行员会，该委员会集议决权和执行权于一身。在委员会体制下，市权于一身。在委员会体制下，市长的地位是礼仪性的。长的地位是礼仪性的。市经理制的特点是城市公共事务的管市经理制的特点是城市公共事务的管理权集中于市经理，市议会和市长并理权集中于市经理，市议会和市长并不履行具体管理职能。该制实际上是不履行具体管理职能。该制实际上是把企业管理制度运用于市政管理。把企业管理制度运用于市政管理。市政管理学
15、（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.2 国外市政体制举要国外市政体制举要v 4.2.1 美国的市政体制美国的市政体制 2、城市议会1分区选举分区选举优点：各选区都有代优点：各选区都有代表进入市议会，有利表进入市议会，有利于促使市政府更贴近于促使市政府更贴近市民市民缺点：所有议员都会缺点：所有议员都会追求本选区利益，市追求本选区利益，市议会对城市整体发展议会对城市整体发展和总体利益缺少关注和总体利益缺少关注2不分区选举不分区选举优点：有利于超越选优点：有利于超越选区利益关注整个城市区利益关注整个城市的问题，减少政治集的问题，减少政治集团的控制机会团的
16、控制机会问题：有可能多数议问题：有可能多数议员都出自一个选区，员都出自一个选区，从而出现强者独占城从而出现强者独占城市利益市利益3混合选举混合选举由于分区选举和不分由于分区选举和不分区选举各有利弊，混区选举各有利弊，混合选举就产生了。合选举就产生了。问题：在全市范围内问题：在全市范围内不分区选举产生的议不分区选举产生的议员，往往认为自己比员，往往认为自己比各分区选举产生的议各分区选举产生的议员更重要，甚至将自员更重要，甚至将自己视为与市长相匹敌己视为与市长相匹敌市市议议员员选选举举的的三三种种方方式式 市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.
17、2 国外市政体制举要国外市政体制举要v 4.2.1 美国的市政体制美国的市政体制 3、市政职能 治安 公共工程 公共卫生和环境保护 公共教育 社会福利 公共事业 城市规划 市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.2 国外市政体制举要国外市政体制举要v 4.2.2 英国的市政体制英国的市政体制 英国是议会民主和地方自治制度的发源地。英国城市很早就设置议会，城市议会集立法权和行政权于一身，实行议行合一体制，行政权由议会内部设置的若干行政委员会行使。英国的城市议会由选民直接选举产生的议员组成。议会领导人为议长，由全体议员和名誉议员选举产生，议长通常
18、就是市长。英国城市议会的议员均为兼职，并且不领取薪金。城市行政职权由议会授权各委员会行使，委员会根据议会的授权自行处理各自主管的事务。城市议会的行政委员会主要有两类：一是法定委员会，二是常设委员会。城市自治并不意味着市议会在所有事务上都有自主权，城市议会的职权由国家通过立法作出规定。城市政府掌握属于城市自治事务的自由裁量权，也有一些事务由中央政府设立的派出机构直接管理。这就是说，英国城市自治是在法律范围内的有限自治。市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.2 国外市政体制举要国外市政体制举要v 4.2.3 法国的市政体制法国的市政体制 在法国
19、地方行政体制中，市镇是基层行政单位。根据法国法律，所有的居民共同体，不论人口多寡，均为市镇，享有市镇的法律地位。市镇拥有公法人资格，具有独立的行政地位，拥有独立的预算和财政体系，对辖区内的行政事务拥有决策权。法国城市议会由市民普选产生。市议员职位是无报酬的，也不享有司法豁免权。大城市的议会议员具有一定职务津贴。市长既是市议会议长，又是城市的行政首脑，全面领导城市的行政管理工作。法国市议会负责设立和组织市行政机构，决定市预算并监督执行，决定公共工程及实施方式，领导城市建设规划，审议市长签订的合同等。市议会有权创建和组织公共事业。法国市长具有双重身份：他既是城市的最高行政长官，又是中央政府在城市的
20、代理人。法国市政管理越来越多地实行委托管理和企业化运作。市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.2 国外市政体制举要国外市政体制举要v 4.2.4 日本的市政体制日本的市政体制 日本的地方政府均称地方公共团体，均实行地方自治。日本地方自治法规定，地方公共团体是具有法人资格的公法人。现行地方自治体制采用“都、道、府、县”和“市、町、村”两级制。日本城市分为两大类：一类是一般的市，另一类是政令指定市。一般市和政令指定市的设置标准有所不同。城市政府由议决机关和执行机关（即议会和地方公共团体的行政首脑）组成。市议会是市政府的最高权力机关，由选民直接选
21、举产生。议会设有议长和副议长，从议员中选举产生。市议会还设有若干个委员会。实行定期会议制度。城市政府的执行机关为市长及其工作机构。市长由辖区选民直接选举产生，任期4年。市长代表执行机关，负责全面领导和处理该市的行政管理事务。市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.3 国外市政体制比较国外市政体制比较v 4.3.1 国外市政体制的共性特点国外市政体制的共性特点 1.1.城市政府为基层行政单位城市政府为基层行政单位 2.2.城市政府普遍享有自治权力城市政府普遍享有自治权力 3.3.议会在城市管理中扮演重要角色议会在城市管理中扮演重要角色 4.4.
22、实行公共产品的多中心供给体制实行公共产品的多中心供给体制 市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.3 国外市政体制比较国外市政体制比较v 4.3.2 国外市政体制的不同特征国外市政体制的不同特征发达国家的市政体制形式多样，市长和行政机关的职权范围和权力大小具有很大差异。（比较英法美日）（比较英法美日）西方国家的市政体制之所以呈现出多样化特征，其主西方国家的市政体制之所以呈现出多样化特征，其主要原因在于：要原因在于：（1 1）各国政治和历史传统不同。）各国政治和历史传统不同。（2 2）各国国家结构形式不同。）各国国家结构形式不同。（3 3）各国
23、普遍实行地方自治。）各国普遍实行地方自治。市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.4 大都市区市政体制大都市区市政体制v 4.4.1 大都市地区的形成与发展大都市地区的形成与发展 从从2020世纪世纪5050年代开始，发达国家城市的发展模式发生变化。一方年代开始，发达国家城市的发展模式发生变化。一方面，城市工业和科学技术高度发展，导致人口、资金和技术以更快的面，城市工业和科学技术高度发展，导致人口、资金和技术以更快的速度向大城市及其周围地区集聚；另一方面，随着城乡之间交通的高速度向大城市及其周围地区集聚；另一方面，随着城乡之间交通的高度发达，
24、城市发展模式由长期的中心集聚转而向多中心和郊区化发展。度发达，城市发展模式由长期的中心集聚转而向多中心和郊区化发展。大城市的周边地区由于交通方便、自然环境优美，成为住宅建设首选大城市的周边地区由于交通方便、自然环境优美，成为住宅建设首选地区，许多高收入家庭相继迁往郊区居住。为了减轻城市中心地区的地区，许多高收入家庭相继迁往郊区居住。为了减轻城市中心地区的人口、环境和就业压力，一些特大城市也有意识地在郊区规划建设新人口、环境和就业压力，一些特大城市也有意识地在郊区规划建设新城。随着郊区住宅区的形成，工业和零售业也出现外迁趋向，造成郊城。随着郊区住宅区的形成，工业和零售业也出现外迁趋向，造成郊区急
25、剧扩张和市镇化，大城市的边缘地带涌现出许多新城镇。区急剧扩张和市镇化，大城市的边缘地带涌现出许多新城镇。这种城市集聚和扩散的双向运动，推动着大城市地域迅速扩张和这种城市集聚和扩散的双向运动，推动着大城市地域迅速扩张和膨胀，与周围的市镇逐渐连接和融为一体。同时，由于城市外迁人口膨胀，与周围的市镇逐渐连接和融为一体。同时，由于城市外迁人口仍在中心城市上班，郊区与中心城市之间形成稳定的社会经济联系。仍在中心城市上班，郊区与中心城市之间形成稳定的社会经济联系。这样，就形成了中心城市与周边市镇具有内部关联、空间层次、地域这样，就形成了中心城市与周边市镇具有内部关联、空间层次、地域分工和连带景观的巨型地域
26、综合体，形成了以大城市为核心、包括周分工和连带景观的巨型地域综合体，形成了以大城市为核心、包括周围市镇的围市镇的大都市地区大都市地区（metropolitan regionmetropolitan region）。在经济高度发达地）。在经济高度发达地区，多个中心市镇的扩张和合作发展，最终在地域上相互交叉连接，区，多个中心市镇的扩张和合作发展，最终在地域上相互交叉连接，进而形成了多中心的大都市地区乃至进而形成了多中心的大都市地区乃至大都市连绵地带大都市连绵地带。市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.4 大都市区市政体制大都市区市政体制v 4.
27、4.2 大都市地区的市政体制大都市地区的市政体制 西方国家的普通城市一般不下辖区，实行市县分治，市政府与周围的乡西方国家的普通城市一般不下辖区，实行市县分治，市政府与周围的乡镇政府也没有辖属关系。随着城市化的高度发展，大都市地区存在着多镇政府也没有辖属关系。随着城市化的高度发展，大都市地区存在着多个互不归属、相互独立的市镇。由于城市管辖区不大，不同市镇各自独个互不归属、相互独立的市镇。由于城市管辖区不大，不同市镇各自独立行使自治权。州政府对城市行使监督权，但却无权干预市镇政府的自立行使自治权。州政府对城市行使监督权，但却无权干预市镇政府的自治决策。治决策。由此，城市管理出现许多新问题：由此，城
28、市管理出现许多新问题：一部分基础设施和公用事业具有规模经济效益，需要跨越自治市镇的一部分基础设施和公用事业具有规模经济效益，需要跨越自治市镇的管辖地区提供服务；各市镇也面临一些共同问题，如环境保护、社会管辖地区提供服务；各市镇也面临一些共同问题，如环境保护、社会治安、公共教育等，需要通过政府间合作进行处理。治安、公共教育等，需要通过政府间合作进行处理。这些需要跨辖区提供的公共管理和公共服务，与各市镇相互独立的管这些需要跨辖区提供的公共管理和公共服务，与各市镇相互独立的管理体制发生矛盾。地方主义、多中心主义与大都市区范围内横向合作理体制发生矛盾。地方主义、多中心主义与大都市区范围内横向合作需求的
29、矛盾日益突出，影响了城市管理的效果和质量。需求的矛盾日益突出，影响了城市管理的效果和质量。市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材4.4 大都市区市政体制大都市区市政体制v 4.4.2 大都市地区的市政体制大都市地区的市政体制 西方国家对大都市地区的地方治理改革：1.市政府下设分区政府2.市政府与市镇缔结联盟3.市政府与市镇分立合作(1)大城市兼并周围的郊区。大城市兼并周围的郊区。(2)市县联盟、市镇联盟。市县联盟、市镇联盟。(3)成立特别功能都市服务区。成立特别功能都市服务区。(1)签订合作协议签订合作协议。(2)职能转移。职能转移。(3)都市
30、政府联合会。都市政府联合会。市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材关键术语关键术语v 市政体制市政体制 v 议会市长制议会市长制 v 市长议会制市长议会制 v 强市长制强市长制 v 弱市长制弱市长制 v 市议会制市议会制 v 市委员会制市委员会制 v 议会经理制议会经理制 v 市政职能市政职能 v 城市自治城市自治 v 大都市地区大都市地区 市政管理学（第二版）市政管理学（第二版）2121世纪公共管理系列教材世纪公共管理系列教材复习思考题复习思考题v 1.西方国家城市自治制度有哪些基本特点？西方国家城市自治制度有哪些基本特点？v 2.什么是市议会制？什么是议会经理制？什么是市议会制？什么是议会经理制？v 3.美国的市政体制有哪些类型？美国的市政体制有哪些类型？v 4.简述法国市政体制的基本特点。简述法国市政体制的基本特点。v 5.西方国家市政体制有哪些共性特征？西方国家市政体制有哪些共性特征？v 6.简述美国大都市地区的政治结构。简述美国大都市地区的政治结构。v 7.西方国家大都市地区主要有哪些管理模式？西方国家大都市地区主要有哪些管理模式？市政管理学（第二版）21世纪公共管理系列教材
