1、论文题目：中国地方财政隐性风险论文题目：中国地方财政隐性风险 地方政府学 单松 文章作者：马俊（JUN MA)中山大学政治与公共管理学院教授、博导、教育 部“长江学者”特聘教授 中山大学中国公共管理研究中心主任 专著编著：西方公共行政学理论前沿国家治理与公共 预算 中国公共预算改革：理性化与民主 文章来源：AJPA (Australian Journal of Public Administration)【摘要】公共债务以及与之相关的财政风险已成为全球关注的问题。本文主要考察了中国政府的财政风险，尤其是地方政府层面的财政风险。在当前中国政府间关系体制下，地方政府无权借贷以及为任何借贷活动提供担
2、保。然而，几乎所有的地方政府都卷入了主要以或有负债形式存在的地方债务活动中。虽然在未来一段时间里，中国地方政府不会出现严重债务危机，但是其存在着一定程度的隐性债务风险。因此在当前中国深化改革的过程中，建议改革政府间关系以及授予地方政府借贷权限，使地方政府的债务融资受制于透明的债务市场。【关键词】地方政府债务 或有债务 隐性财政风险 地方政府债务地方政府债务：是指地方机关事业单位及其他地方政府部门为保障基础性设施建设、提供公益性服务而直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务。20092009年财政部在登记地方政府性债务的报表中年财政部在登记地方政府性债务的报表中,对地方政府债对地方政府债务
3、给予了新的分类务给予了新的分类:(1)政府负有直接偿债责任的债务。(2)政府负有担保责任的债务。(3)政府负有兜底责任的债务。政府政府或有负债或有负债：由过去事项形成的可能义务，其存在须通过未来不确定事项的发生或不发生予以证实；或者由过去事项形成的现时义务，但由于履行该义务不确定会导致资源的流出或该义务的金额不能可靠计量而未被确认。从我国财政体制的现金收付制原则角度而言，政府或有负债是在现行财政体制下未被纳入正常的财政预算内，而当某一特定事件发生后会导致支付缺口，并由政府承担一部分最后的偿还责任，从而有可能对政府财政构成压力和风险的预算外债务。财政风险财政风险：是指财政发展过程中，受外部或内部
4、因素影响，而导致的地方政府正常履职出现问题的可能性。一一地方政府债务发展及基本概况地方政府债务发展及基本概况（一）法律法规对地方政府借债及融资的有关规定（1）中华人民共和国预算法第二十条明文规定，地方各级 政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；第二十八条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。（2）中华人民共和国担保法等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。（二）地方政府债务发展状况
5、（二）地方政府债务发展状况19971997年年亚洲金融危机后,通货紧缩、消费不足、经济低迷使得地方金融机构的风险日益暴露,为维护金融与社会秩序的稳定,地方政府不得不承担其支付缺口（这一时期地方政府的债务还表现在大量的拖欠款项,如粮食亏损挂账、拖欠公务员和教师工资、拖欠养老金等）。1998200519982005 我国实行积极财政政策期间,中央政府发行的9900亿元长期建设国债中约1/3转贷给地方政府使用。20082008年底年底 我国为应对全球金融危机出台了4 万亿元的经济刺激计划,其中的70%即28200亿元要由地方政府筹集,再加上地方的配套资金以及地方政府的自行投资,地方政府的资金缺口非常
6、大,这样以国债转贷、发行城投债、地方政府融资平台贷款等形式出现的地方政府债务规模出现了超常规增长。2011年年35月月 国家审计署对全国地方政府性债务进行了全面审计,此次审计的范围是所有涉及债务的25590个政府部门和机构、6576 个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目,共1873683笔债务。审计结果显示,截至2010年年底,全国地方政府性债务余额为107174.91 亿元,其中政府负有偿还责任的债务67109.51 亿元,占债务总额的62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.742亿元,占21.80%;政府可
7、能承担一定求助责任的其他相关债务16695.66 亿元,占15.58%20102010年底全国地方性政府债务规模及构成年底全国地方性政府债务规模及构成全国政府性债务规模情况表全国政府性债务规模情况表The Ratio of Debt Outstanding to GDP:Direct and Explicit Liabilities The Ratio of Deficit to GDP三地方政府参与三地方政府参与地方地方债务融资债务融资 （1）被动参与 随着以放权让利为特征的的渐进式改革，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，由原来的彻底服从于中央政府的分支机构逐渐转变为财政上“
8、自负盈亏”的公共主体。地方政府的“公共主体性”客观上要求它在经济建设发展、社会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方面需要一定的资金支持，而中央赋予地方的“财权”与“事权”的并非对成，加上地方政府可以利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务约束，不得已地方政府各职能部门自觉不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义举借大量债务。（2）被动参与 为地方企业（主要是地方国有企业）及企事业单位提供隐 性担保 地方政府向公共服务部门提供直接的或间接的借贷担保 成立地方国有投资公司（GOIC），建立地方投融资平台，发行企业债券及向政策银行和商业银行借贷 （1990 上海成
9、立“上海城市建设投资公司”）但由于近些年来，地方债务出现了一些未能偿还及面临违约的情况下，金融机构开始对此产生警惕。要求地方政府提供明确的担保才予以借贷 。（3）地方政府债券试点2008-2009年为刺激经济发展，地方政府通过地方融资平台借贷7.38万亿元较2008年增长了70.4%，发行企业债券2000亿元。为改变地方融资平台发行企业债券的状况，中央开始摸索实行地方政府债券试点。2009年 财政部推出了“中央代理发行地方债”经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的地方政府债券。2012 2012 中央政府选择四个地方
10、政府试点地方债券上海市/浙江省/广东省/深圳市2013 2013 +江苏/山东省20142014 +北京/青岛/宁夏/江西三地方财政风险的几大表现方面三地方财政风险的几大表现方面（1）基于地方政府在债券市场发行债券受限，地方政府的债务收入主要来自银行贷款，债务融资渠道单一，且贷款期限一般相对较短，且主要用于了周期较长的投资项目，还债压力巨大。（2）地方政府缺乏相应的债务管理机制及能力，且地方政府借贷主体不规范，主要是地方公共部门自行借贷，但地方财政部门却充当债务人。松散的借贷行为既不利于债务管理，也不利于财政风险控制，且容易导致公共部门中出现财政机会主义（Fiscal Opportunism）
11、。（3）债务收入的低效率配置及错配，未能有效合理使用债务收入，将大量债务收入投入资本市场、房地产市场、高能耗高污染产业以及一些产能过剩的产业，地方融资平台违规借贷融资、非法贷款、蓄意提高贷款额度。（4）地方财政实行现金收付制度，或有债务不能有效估算且纳入地方预算系统，以及地方债务系统透明度极低，不能接受有效监督。（3）债务收入的低效率配置及错配，未能有效合理使用债务收入，将大量债务收入投入资本市场、房地产市场、高能耗高污染产业以及一些产能过剩的产业，地方融资平台违规借贷融资、非法贷款、蓄意提高贷款额度。（4）地方财政实行现金收付制度，或有债务不能有效估算且纳入地方预算系统，以及地方债务系统透明
12、度极低，不能接受有效监督。(5)地方政府资产的可变现程度低。根据2012年发表的中国国家资产负债表研究，估算了2010年中国地方政府资产负债情况。一个主要结论是，地方政府有很多的资产，但绝大部分是非金融资产，占到了80%多。有较好变现能力的金融资产的比重只有百分之十几百分之十几。这说明，一旦地方政府出现偿债困难的话，它通过变现资产来偿债的能力有限。因此，一些地方政府虽然整个资产负债表上显示有很大的净资产，但也可承担着很大的偿债风险。核心建议：核心建议：（1）当下需要改革政府间关系，并且需要对地方政府借贷发债 进行合理授权。或有负债 直接债务 地方融资平台发 行的企业债券 市政债券 将地方政府投
13、融资公司在债券市场发行的城投债(企业债、中期票据、短融券等)转化成中国版本的“市政债券”选择是扩大地方债的范围 促使地方政府的债务受制于债务市场，并且建立有效的债务管理机制及改善地方政府债务透明度，提高地方政府在债务市场中的竞争力。（2）借鉴经合组织国家经验，在各层级政府建立债务控制系统及相应控制政策，且纳入到相应的预算管理当中。选择允许发债的地方政府的若干主要指标/因素可以包括：债务余额占财政收入(包括转移支付）的比例、还本付息占财政收入的比例、地方政府净金融资产、财政透明度（资产负债表，或有负债的披露等）、财政可持续性（中长期财政与债务预测）、违约记录等。（3）立法规定地方债的上限和用途
14、预算法（或未来的地方财政法）应规定地方政府债的上限和用途，规定地方政府发债所筹得的资金必须用于资本性项目，不得用于经常性支出。地方政府的经常性预算必须平衡。地方人大也应该立法，将本级政府债务控制在某些偿债指标之内（比如直接债务余额占财政总收入比重或直接债务余额占GDP比重的上限，直接债务加或有债务余额占财政总收入比重的上限等）。（4）建立地方人大对地方债的约束机制 所有市政债的发行计划，都必须通过地方人大的预算批准。地方政府必须对地方人大、公众和资本市场公开详细的财政收支、资产负债表、偿债能力指标的信息。要求地方政府公布资产负债表与或有负债，对其进行审计。所有发债的地方政府都必须公布资产负债表
15、，以及或有负债。由中央审计部门负责对地方政府公布的财政收支、资产负债表和偿债能力数据的真实性进行审计并公布结果。总总 结结 一个政府只有维持健康的经济活动（GDP）及由此创造健康的财政收入，才能保持对债务的支付能力。对于现代政府来说，借债并对债务进行有效的管理，已是国家治理重要的组成部分。一个负债累累的政府不是好的政府，一个不借债的政府同样也不是一个会治理的政府。实际上，对于公共设施的资本性支出来说，以债务融资来提供所需资金其实是最公平的方式。然而，有了债务就应有债务管理。若说治国即理财，这个理财必然包括“理债”。总之，有债务并不可怕。可怕的是，一个政府有了债务，却没有债务管理，或者债务管理水
16、平不高。而这恰恰是中国当前存在的问题。相关资料参考：马雪彬：地方政府融资平台中的或有负债与财政风险 李中义：地方政府债务现状、成因与管控马 骏：中国公共预算面临的最大挑战：财政可持续 以市政债制度硬化地方政府预算约束 建立以市政债为主体的地方政府融资体系 地方举债的改革路径王 蓓：地方财政风险表现形式及化解对策研究户沣楠：浅析我国地方政府债务风险及防范 谢谢Thanks!2 0 0 9 年财政部在登记地方政府性债务的报表中年财政部在登记地方政府性债务的报表中,对地方政府债对地方政府债务给予了新的分类务给予了新的分类:(1)政府负有直接偿债责任的债务。包括地方政府债券;上级财政转贷(外债转贷、国
17、债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷)债务中,投人无收益的公益性(基础性)项目全部以财政性资金作为偿债资金来源的债务;政府部门和机构拖欠单位与个人的债务;经费补助事业单位举借的已由财政性资金直接偿还的债务;融资平台举借的已明确由财政性资金直接偿还的债务。(2)政府负有担保责任的债务。包括上级财政转贷(外债转贷、国债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷)中,投人有收益的竞争性项目的债务;政府担保的融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位的直接债务;扣除已明确由财政性资金直接偿还的债务。(3)政府负有兜底责任的债务。包括经费补助事业单位(高校、医 院等)为公益性(基础性)项目建设(供水、供热
18、、供气、污水处理、垃圾处理等)举借的债务;融资平台公司为公益性(基础性)项目建设举借的债务;这些都是政府未确信承担直接还款责任,也未提供担保的债务(不含上级财政转贷债务)。经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司为公益性(基础性)项目建设提供担保形成的债务(不包括已作为被担保人直接债务反映的债务)笔者建议:应该建立一个以市政债市场为基础的，有自我约束（风险控制）机制的地方政府债务融资体制。这个新体制有如下好处:(1)有更好的透明度，即将许多隐形负债（如平台债）转化为公开的政府直接负债，因而容易在早期识别和化解风险，避免风险扩大和从地方向全国转移；(2)有自我约束机制，即对风险较大的地方政府，债券市场会以较高的乃至惩罚性的利率抑制其融资能力，甚至完全切断其融资的渠道；(3)投资者有足够的分散度（来自于银行、保险、基金、其他机构、外资、个人等），不会过度集中于银行体系，因此降低了系统性风险；(4)通过提高中央政府不“买单”（或“不完全买单”）的可信度，降低道德风险，减少地方政府因上级政府的“隐性担保”而过度借债的冲动，同时减少投资人因为“隐性担保”而低估风险、过度投资的倾向；
