1、第二章第二章 政府预算管理政府预算管理的技术组织措施的技术组织措施 一、政府预算的编制形式一、政府预算的编制形式二、政府预算收支分类二、政府预算收支分类10/24/20221一、政府预算的编制形式一、政府预算的编制形式(一一)按照预算编制的组织形式按照预算编制的组织形式 单式预算单式预算 复式预算复式预算(二二)按照预算编制方法按照预算编制方法 基数预算基数预算 零基预算零基预算(三三)按照预算编制的政策侧重点按照预算编制的政策侧重点 投入预算投入预算 绩效预算绩效预算 设计规划预算设计规划预算 10/24/20222（一）按照组织形式的不同：（一）按照组织形式的不同：10/24/202231
2、、单式预算、单式预算在预算年度内，将全部的财在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各的总预算内，而不去区分各项或各种财政收支的经济性项或各种财政收支的经济性质。质。10/24/202242、复式预算、复式预算在预算年度内，将全部的财在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。两个以上的预算。10/24/20225 税收收入税收收入 经常收入经常收入 行政性收费收入行政性收费收入 非税收入非税收入 专项
3、收入专项收入 其他收入其他收入 经常预算经常预算 国防支出国防支出 行政管理支出行政管理支出 事业发展支出事业发展支出 经常支出经常支出 社会保障支出社会保障支出 专项支出专项支出政府预算政府预算 付息支出付息支出 其他支出等其他支出等 经常性预算结余经常性预算结余 资本收入资本收入 资本性收入资本性收入 各项基金收入各项基金收入 国有资产收益国有资产收益 债务收入债务收入（包括国内债务收入和国外债务收入）（包括国内债务收入和国外债务收入）资本预算资本预算 基本建设支出基本建设支出 挖潜改造支出挖潜改造支出 经济建设支出经济建设支出 科技三项费用科技三项费用 资本支出资本支出 流动资金、支援农
4、业生产支出等流动资金、支援农业生产支出等 债务本金支出债务本金支出10/24/2022610/24/20227一、我国实行复式预算的历史一、我国实行复式预算的历史1991年年,颁布国家预算管理条例颁布国家预算管理条例中规定：自中规定：自1992年起，我国财政实行年起，我国财政实行复式预算制度。复式预算制度。其基本内容是：在预算其基本内容是：在预算年度内，将全部的财政收入与支出按不同年度内，将全部的财政收入与支出按不同的经济性质分为经常性预算和建设性预算的经济性质分为经常性预算和建设性预算两部分。两部分。10/24/202281995年年1月月1日实施的中华人民共和日实施的中华人民共和国预算法第
5、国预算法第26条正式以法的形式规条正式以法的形式规定：定：“中央预算和地方政府预算按照中央预算和地方政府预算按照复式预算编制。复式预算编制。”10/24/202291995年颁布并实施的预算法实施条年颁布并实施的预算法实施条例第二十条规定例第二十条规定“各级政府预算按各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算其他预算”10/24/202210二、二、实行复式预算必要性实行复式预算必要性我国作为一个发展中国家，具有某些实行复式预算的先决条件.可以适当约束消耗性支出规模，提高纳税人的权利
6、主体意识多年实行复式预算制度已经逐渐成为理论界和实务部门的共识，在实践中取得一定的经验。社会转型的特殊原因123 410/24/202211我国具备某些实行复式预算的先决条我国具备某些实行复式预算的先决条件件BACK政府投资额占政府投资额占GDP重比发达国家高得多。重比发达国家高得多。国际机构向发展中国家国际机构向发展中国家提供贷款与援助，它们提供贷款与援助，它们要求分别编制经常预算要求分别编制经常预算和投资预算和投资预算。条件条件1条件条件210/24/202212三、我国复式预算制度基本构成三、我国复式预算制度基本构成建设性预算收入支出生产性基本建设支出，企业挖潜改造和新产品试制费，地质勘
7、探费，支援农业生产支出，支援经济不发达地区的发展资金等。经常预算的结余专项建设性收入 生产性企业亏损补贴 余额经常性预算收入支出非生产性基本建设支出事业发展支出国家政权建设支出政策性补贴支出等。除城市维护建设税、固定资产投资方向调节税和耕地占用税以外的各各项税收项税收，非生产性企业亏损补贴及其他收入等。余额10/24/202213四、存在的主要问题从涵盖的范围上看，复式预算未能完整从涵盖的范围上看，复式预算未能完整反映政府收支。反映政府收支。从债务管理上看，资金运行透明度差，从债务管理上看，资金运行透明度差，未能有效控制债务规模。未能有效控制债务规模。从收支划分标准上看，复式预算的划分从收支划
8、分标准上看，复式预算的划分缺乏科学合理性。缺乏科学合理性。从配套措施上看，复式预算缺乏配套性。从配套措施上看，复式预算缺乏配套性。10/24/202214五五、进一步完善我国复式预算进一步完善我国复式预算制度制度完善我完善我国复式国复式预算的预算的基本原基本原则则完善我国完善我国预算制度预算制度的设想的设想两大完善两大完善10/24/202215 3.有利于规范有利于规范 预算收支，预算收支，硬化预算约硬化预算约 束。束。四大基本原则四大基本原则1.2.有利于体现有利于体现 社会主义国社会主义国 家的双重职家的双重职 能。能。4.有利于推动其有利于推动其 它方面的改革它方面的改革10/24/2
9、02216完善我国预算制度的设想完善我国预算制度的设想（一）建立复式预算结构体系应考虑的若干因素（一）建立复式预算结构体系应考虑的若干因素 1.资本性支出应 单独予以反映3.注重与民间非 盈利组织预算 的整合与协调。2.根据中国社会经济转型期的特殊国情，除政府公共预算和资本预算之外，增加特种预算。应该尽快推动预算收支分类改革，将资本性支出及其相应资金来源，集中体现与资本预算之中。民间非营利组织所从事的事业大多是满足社会民间非营利组织所从事的事业大多是满足社会公共需要的。这些组织虽独立于政府部门，但公共需要的。这些组织虽独立于政府部门，但鉴于其组织的公益性特点，我们也可以将鉴于其组织的公益性特点
10、，我们也可以将其作为公共预算的组成部分之一。其作为公共预算的组成部分之一。特种预算：我国社会转型阶段面临的急需解决的各种特大问题（如社会保障等）相对灵活的方式10/24/202217（二）未来中国式的复式预算制度的设想（二）未来中国式的复式预算制度的设想公共预算（内含经常预算、公共投资预算、社会保险基金预算）和国有资本预算（内涵国有资本收益预算、国有资源收益预算、政府投融资预算）公共预算（内含经常预算和资本预算）、国有资产经营预算、国有资产净预算、社会保障预算公共预算（内含公共经常性预算和公共建设性预算）、社会保障预算、国有资本预算、债务预算财政理论界就未来中国式预算体系的组成提出了几种代表性
11、的观点：10/24/202218（三）中国复式预算结构体系的基本框架（三）中国复式预算结构体系的基本框架市场经济市场经济公民与政府的公民与政府的委托代理关系委托代理关系以众人之财，以众人之财，办众人之事。办众人之事。政府预算政府预算特种预算特种预算资本预算资本预算社会公共需要社会公共需要公共预算公共预算民间非营利组织预算民间非营利组织预算政府公共预算政府公共预算10/24/202219（四）我国复式预算改革的目标模式（四）我国复式预算改革的目标模式公共公共预算预算国有资本国有资本经营预算经营预算社会保障社会保障预算预算我国复式预算我国复式预算改革的目标模式改革的目标模式这种分类是按政府以这种分
12、类是按政府以不同身份不同身份（社会管理（社会管理者和资产所有者）者和资产所有者）取取得的不同性质的收入得的不同性质的收入和支出进行划分的。和支出进行划分的。主主 辅辅辅10/24/202220公共预算的内容和管理公共预算是指国家以公共预算是指国家以社会管理者身份社会管理者身份取得的收入，用于管理取得的收入，用于管理社会发生的支出，包括社会发生的支出，包括经常性收支预算经常性收支预算和和公共建设性预算公共建设性预算。（一）经常性收支预算经常性收支预算：收入主要是各项税收、规费和罚没等收入主要是各项税收、规费和罚没等其他收入其他收入；支出主要包括国家机关、国防、科教文卫体等部门；支出主要包括国家机
13、关、国防、科教文卫体等部门的经费。的经费。（二）公共建设性预算：提供公共商品和准公共商品，比如，（二）公共建设性预算：提供公共商品和准公共商品，比如，各种公共设施、基础设施和公益性设施建设项目。各种公共设施、基础设施和公益性设施建设项目。（非营利）（非营利）10/24/202221国有资本经营预算（一）定义：指国家以（一）定义：指国家以国有资产所有者身份国有资产所有者身份取得取得的收益和资产经营性收入，为国有资产再生产而的收益和资产经营性收入，为国有资产再生产而投入的支出。投入的支出。（营利、市场性）（营利、市场性）2007年年9月，国务院关于试行国有资本经营预月，国务院关于试行国有资本经营预
14、算的意见出台，决定中央本级国有资本经营预算的意见出台，决定中央本级国有资本经营预算从算从2008年开始实施年开始实施 10/24/202222（二）国有资本经营预算收入项目的界定（二）国有资本经营预算收入项目的界定（1）来自企业的国有资本收入，包括国有企业上交的税后利润，国有股东分得的股息、红利和股利，各级政府授权的投资部门或机构以国有资产投资形成的收益应上缴国家的部分，国有资本处置收入及其他收入；（2）专项基金收入，包括从企业征收、用于特定企业和行业发展的专项基金收入（不包括用于履行社会管理职能的、带有公共预算性质的基金）；（3）各类企业占用的国有划拨土地变现收益；（4）依法可以作为国有资本
15、经营预算收入的其他项目，包括公共财政划转收入。10/24/202223（三）国有资本经营预算支出范围的界定（三）国有资本经营预算支出范围的界定（1）对企业的资本性支出，包括政府投资和新设企业的国有资本支出，对原有企业的追加资本支出，非资本性支出（如流动资金、科技三项费用等不增加国有资本的支出），解决企业办社会等问题的支出等增购股份制企业国有股份的支出及其他增加国有资本的投资支出；（2）支持国有企业改革的经费支出，包括国有企业重组改制经费支出，解困补助支出及其他改革支出（3）支持国有企业发展的经费支出，包括支持国有企业自主创新补助支出，国有企业发展环境建设支出以及其他支持国有企业发展的补助支出；
16、（4）专项基金支出，包括对应于专项基金收入，从企业征收、用于特定企业和行业发展的专项基金支（5）依法可以从国有资本经营预算收入中支出的其他项目,包括按国家规定划转全国社保基金的支出以及在国有企业改革重组基本结束之后划转公共预算的支出。10/24/202224社会保障预算 指国家在维护社会稳定、保障公指国家在维护社会稳定、保障公民生活、实施扶贫救助及各项社会保民生活、实施扶贫救助及各项社会保障基金投资运营活动中的收支预算。障基金投资运营活动中的收支预算。思考：我国社会保障预算构建的思考：我国社会保障预算构建的目标和模式目标和模式10/24/202225 代表性的研究成果主要有：贾康的建立中国基本
17、社会保障体系的大思路（2006），周顺明的试论建立社会保障预算（1999）、积极试编，探索新路，全面建立社会保障预算体系（2000）和建立健全社会保障预算体系（2001），丛树海的社会保障预算化管理的探讨（1999），林治芬的社会保障预算：目标模式与操作设计（2000），包丽萍、张晓红的建立我国社会保障预算的设想（1999），刘晓莲、许杰的建立社会保障预算体系，促进社会保障事业发展（1999），孙丽霞的关于构建社会保障预算的建议（2000）和建立中国特色的社会保障预算（2000），徐玉明的关于构建社会保障预算收支体系的设想（2000），冯瑞、王杏云的建立社会保障预算的探讨（2001），刘峻的论
18、社会保障预算管理（2002），王琪、焦秋云的对编制社会保险基金预算的几点看法（2003），陈立的建立和完善科学的社会保障预算体制（2005），杨晓波的对我国建立社会保障预算的思考（2006），亢永刚的建立健全社会保障预算体系的思考（2006）等论文。一些专著，如曾海水的社会保障预算概论（经济管理出版社，2000），周顺明的社会保障预算（湖北人民出版社，2000），林治芬、高文敏的社会保障预算管理（中国财政经济出版社，2006）等。10/24/202226（二）按照编制方法的不同：（二）按照编制方法的不同：10/24/2022271、基数预算（、基数预算（IB）基数预算又称为增量预算，指在安排基
19、数预算又称为增量预算，指在安排预算年度收支时，以上年度或基期的预算年度收支时，以上年度或基期的收支为基数，综合考虑预算年度国家收支为基数，综合考虑预算年度国家政策变化、财力增加额及支出实际需政策变化、财力增加额及支出实际需要量等因素，确定一个增减调整比例，要量等因素，确定一个增减调整比例，据以测算预算年度有关收支指标，并据以测算预算年度有关收支指标，并编制预算的方法。编制预算的方法。10/24/2022282、零基预算（、零基预算（ZBB）任何使用预算资金的单位在提出预任何使用预算资金的单位在提出预算计划时，无论是原有项目，还是新算计划时，无论是原有项目，还是新增项目，都要以其产生的支出效益为
20、增项目，都要以其产生的支出效益为标准，重新评估其必要性和社会经济标准，重新评估其必要性和社会经济效益，凡是不必要和经济效益不佳的效益，凡是不必要和经济效益不佳的项目，不予保留；对于需要继续列入项目，不予保留；对于需要继续列入预算的项目，也要重新核定其支出数预算的项目，也要重新核定其支出数额，相当于从零开始核算。额，相当于从零开始核算。10/24/202229零基预算编制程序(1)确定决策单位(2)制定一揽子决策方案(3)按排序来确定政府预算的优先顺序(4)根据拨款数额编制详细政府预算10/24/202230零基预算创始者派尔的一个案例：零基预算创始者派尔的一个案例：美国某城市美国某城市“住宅废
21、弃物住宅废弃物收集收集”。决策单位的任务是收集并运送所有的住宅废弃物，。决策单位的任务是收集并运送所有的住宅废弃物，以便丢弃。决策的一揽子计划包括：确认完成这项任务的不以便丢弃。决策的一揽子计划包括：确认完成这项任务的不同方法；预测不同的努力水平所产生的结果。同方法；预测不同的努力水平所产生的结果。（1）完成任务的不同方法完成任务的不同方法第一种方案第一种方案(建议采取的方法建议采取的方法)：由市政府收集全部垃圾，同：由市政府收集全部垃圾，同时要求居民将全部垃圾都装入塑料袋，塑料袋由居民自己购时要求居民将全部垃圾都装入塑料袋，塑料袋由居民自己购买买,政府派车装运垃圾。全年需要开支政府派车装运垃
22、圾。全年需要开支79.03万美元。万美元。第二种方案第二种方案：不使用塑料袋，而使用垃圾桶，需要额外增加：不使用塑料袋，而使用垃圾桶，需要额外增加清理垃圾桶的工人，增加开支清理垃圾桶的工人，增加开支9.6万美元。万美元。第三种方案第三种方案：市政府将清理垃圾的任务交给私人部门，一星：市政府将清理垃圾的任务交给私人部门，一星期清理一次需要增期清理一次需要增9万美元；一星期清理两次需要增万美元；一星期清理两次需要增10.88万万美元。美元。通过比较，第一种建议采取的方法最优。通过比较，第一种建议采取的方法最优。10/24/202231（2）不同努力水平所产生的结果不同努力水平所产生的结果 第一种，
23、清理垃圾（第一种，清理垃圾（最低努力水平最低努力水平），一般性垃圾每），一般性垃圾每周清理一次，大型垃圾一周清理两次，成本开支周清理一次，大型垃圾一周清理两次，成本开支60.7万万美元。美元。第二种，清理垃圾（第二种，清理垃圾（中等努力程度中等努力程度），对各类垃圾每），对各类垃圾每周清理两次，成本开支增加周清理两次，成本开支增加14.28万，达到万，达到74.98万美元。万美元。第三种，清理垃圾（第三种，清理垃圾（最高程度努力水平最高程度努力水平），除了对各），除了对各类垃圾每星期清理两次外，对于大型垃圾和白色垃圾每类垃圾每星期清理两次外，对于大型垃圾和白色垃圾每周增加清理两次，成本开支达到
24、周增加清理两次，成本开支达到79.03万美元。万美元。10/24/202232评估中国的零基预算评估中国的零基预算改革改革10/24/202233核心问题核心问题中国零基预算的效果如何？中国零基预算的效果如何？是否成功？是否成功？中国零基预算是控制预算吗？中国零基预算是控制预算吗？中国零基预算实践的约束是中国零基预算实践的约束是什么？什么？10/24/202234实行零基预算的主要动机实行零基预算的主要动机A省（财力比较紧张的省）积极推行零基省（财力比较紧张的省）积极推行零基预算的主要动机预算的主要动机运用零基预算来解决在财力紧张的情况运用零基预算来解决在财力紧张的情况下进行资金分配所面临的各
25、种冲突和问下进行资金分配所面临的各种冲突和问题题重新审查长期实行的重新审查长期实行的“基数加增长基数加增长”模模式所形成的不合理式所形成的不合理“基数基数”加强财政部门对各个部门的预算控制加强财政部门对各个部门的预算控制10/24/202235零基预算还是控制预算零基预算还是控制预算?零基预算是在预算控制数下编制的。零基预算是在预算控制数下编制的。在每年的两上两下的预算流程中，财在每年的两上两下的预算流程中，财政部门在收到各个部门的预算（一上）政部门在收到各个部门的预算（一上）并审查之后，就给各个部门下达一个并审查之后，就给各个部门下达一个预算控制数（一下）。预算控制数（一下）。10/24/2
26、02236零基预算还是控制预算零基预算还是控制预算?A省强调项目库的建设和约束力。在建立项目库省强调项目库的建设和约束力。在建立项目库时，财政部门先让各个部门建立他们自己的项目时，财政部门先让各个部门建立他们自己的项目库，要求各个部门对明年的项目进行预测，并根库，要求各个部门对明年的项目进行预测，并根据轻重缓急将项目进行排序；在部门项目库的基据轻重缓急将项目进行排序；在部门项目库的基础上，财政部门将建立整体的项目库。一旦财政础上，财政部门将建立整体的项目库。一旦财政的项目库建立之后，它就会对部门的专项经费决的项目库建立之后，它就会对部门的专项经费决策产生影响。各个部门在形成自己的专项经费预策产
27、生影响。各个部门在形成自己的专项经费预算时，必须考虑它准备开展的项目是否已经被包算时，必须考虑它准备开展的项目是否已经被包括进财政的项目库中，排在什么位置。括进财政的项目库中，排在什么位置。10/24/202237控制预算下的零基预算控制预算下的零基预算10/24/202238在中国式的控制预算框架内，零基预在中国式的控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。算主要用于专项经费决策。“人员经费按实际，公用经费人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序按标准，专项经费按排序”。10/24/202239零基预算：零基预算：改变了预算过程和结果？改变了预算过程和结果？零基预算在我国地方政府的
28、实施中面临着一些制约因素零基预算在我国地方政府的实施中面临着一些制约因素对于纳入专项经费中的那一部分预算支出来说，虽然零基对于纳入专项经费中的那一部分预算支出来说，虽然零基预算已经被确定为主要的预算决策方式，但是，由于地方预算已经被确定为主要的预算决策方式，但是，由于地方政府的财力非常紧张，零基预算对于实际预算过程的影响政府的财力非常紧张，零基预算对于实际预算过程的影响是非常有限的。在财力非常紧张的情况下，如果严格实施是非常有限的。在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算的话，绝大部分的专项都可能无法得到资助。所零基预算的话，绝大部分的专项都可能无法得到资助。所以，财政部门最后只好放弃零基
29、预算，转而采取传统的方以，财政部门最后只好放弃零基预算，转而采取传统的方式，即大多数的项目都能得到一点预算拨款，但是每一个式，即大多数的项目都能得到一点预算拨款，但是每一个项目都不能得到很多。此外，支出部门必须在财政部门规项目都不能得到很多。此外，支出部门必须在财政部门规定的控制数之内编制预算。实际上使得支出部门最初根据定的控制数之内编制预算。实际上使得支出部门最初根据零基预算形成的预算要求失去了意义。支出部门没有积极零基预算形成的预算要求失去了意义。支出部门没有积极性继续做零基预算，最后主要是关心去年财政下达的预算性继续做零基预算，最后主要是关心去年财政下达的预算控制数，关心能不能获得某些领
30、导人的支持。控制数，关心能不能获得某些领导人的支持。10/24/202240零基预算：零基预算：改变了预算过程和结果？改变了预算过程和结果？由于受财力制约，由于受财力制约，A省各个部门的预算内公用经省各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况，公用经费的不足同样严费长期处于不足的状况，公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。重地制约了零基预算的实施。零基预算在中国的实施还面临着一些政治和行政零基预算在中国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约体制上的制约许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多，很难对许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多，很难对预算进行真正意义上的排序预算进行真正意义上
31、的排序预算分配权上的分散状况并没有得到彻底改变，某些预算分配权上的分散状况并没有得到彻底改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手中门手中地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，将会干扰零基预算的排序过程的现象仍然继续存在，将会干扰零基预算的排序过程和排序结果和排序结果10/24/202241零基预算：零基预算：改变了预算过程和结果？改变了预算过程和结果？地方政府没有足够的预算自主权，极大地方政府没有足够的预算自主权，极大地制约着零基预算的实施地制约着零基预算
32、的实施在专项资金和配套条件不明确的情况下，为了争取在专项资金和配套条件不明确的情况下，为了争取中央或上级政府的转移支付，在年初编制预算时，中央或上级政府的转移支付，在年初编制预算时，地方政府通常只好先预留一部分的资金不分配。这地方政府通常只好先预留一部分的资金不分配。这一部分预留下来与中央政府的补助金配套的地方财一部分预留下来与中央政府的补助金配套的地方财政收入实际上是在年初的零基预算程序之外进行安政收入实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的排的中央政府或上级政府经常运用强制性支出要求地方中央政府或上级政府经常运用强制性支出要求地方政府执行但并不提供任何资金或者只提供一部分资政府执行但并不
33、提供任何资金或者只提供一部分资金。这些强制性支出经常会干扰地方政府预算，进金。这些强制性支出经常会干扰地方政府预算，进而妨碍了零基预算的实施。而妨碍了零基预算的实施。10/24/202242小结小结从实际来看，零基预算并没有成为地从实际来看，零基预算并没有成为地方政府的一种基本预算框架；方政府的一种基本预算框架；在控制预算的框架内，零基预算主要在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策；被运用于专项经费的决策；由于一些制约因素，零基预算并没有由于一些制约因素，零基预算并没有根本上改变预算过程。根本上改变预算过程。10/24/202243（三）按照预算编制的（三）按照预算编制的 政策
34、侧重点不同政策侧重点不同10/24/2022441、投入预算（分项排列预算）、投入预算（分项排列预算）（LIB）以预算支出的若干特定目标以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付资金，由拨款机构加以拨付,是一种以单位为基础编制预是一种以单位为基础编制预算的模式。算的模式。10/24/2022452、绩效预算（、绩效预算（PB）年美国总统预算办公年美国总统预算办公室的定义：室的定义：“绩效预算是这样一绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了种预算，它阐述请求拨款是为了达到何种目标，为实现这些
35、目标达到何种目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况成绩和完成工作的情况”10/24/202246美国国家绩效评估委员会将绩效预算定义为“使命驱动，结果定位”的预算。我们将其定义为：一种强调预算一种强调预算投入与产出关系，通过成本效投入与产出关系，通过成本效益分析，决定支出项目是否必要益分析，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。及其金额大小的预算形式。10/24/2022473、设计规划预算（、设计规划预算（PPBS）根
36、据国家的经济现状与发展趋势根据国家的经济现状与发展趋势以及国家当前所要达到的总体目以及国家当前所要达到的总体目标标,利用系统分析以及成本效益分利用系统分析以及成本效益分析等工具来评估各项公共计划的析等工具来评估各项公共计划的成本效益，协助政府拟订最优决成本效益，协助政府拟订最优决策，以利于国家经济资源合理配策，以利于国家经济资源合理配置的一种预算制度。置的一种预算制度。10/24/202248绩效预算制度1.绩效预算是什么？绩效预算是什么？2.绩效预算制度的建立和发展绩效预算制度的建立和发展3.绩效预算的特征绩效预算的特征4.绩效预算的原理绩效预算的原理5.绩效预算的操作程序绩效预算的操作程序
37、6.绩效预算指标的设定绩效预算指标的设定7.绩效预算中绩效的衡量绩效预算中绩效的衡量8.绩效预算的效果绩效预算的效果9.绩效预算的难题绩效预算的难题附：财政支出绩效评价指标体系附：财政支出绩效评价指标体系10/24/2022491.绩效预算是什么？绩效预算是一种以目标（绩效预算是一种以目标（purposes and objectives)为导向，以项目成本为导向，以项目成本(costs of programs)为衡量，以业绩评估为衡量，以业绩评估(outputs to be produced or services to be rendered)为核心为核心的一种预算制度。的一种预算制度。严格
38、来说，绩效预算是把资源分配的增加与绩效严格来说，绩效预算是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的一种预算制度的提高紧密结合的一种预算制度绩效预算制度是政府依据其需实现的职能和施政绩效预算制度是政府依据其需实现的职能和施政计划，确定实现计划所需要的支出经费，并评估计划，确定实现计划所需要的支出经费，并评估和测量某项支出计划可能产生的社会经济效果和和测量某项支出计划可能产生的社会经济效果和业绩。业绩。BACK10/24/2022502.绩效预算制度的建立和发展最早的绩效预算是最早的绩效预算是20世纪世纪50年代初期美国联邦政年代初期美国联邦政府首先采用的。但由于没有获得国会的支持，因府首先采用的。
39、但由于没有获得国会的支持，因而未能继续推行。而未能继续推行。原因：原因：一政府活动不同于市场经济活动。难以用数字来说明一政府活动不同于市场经济活动。难以用数字来说明政府活动的经济效益，如国防支出的绩效就很难评价；政府活动的经济效益，如国防支出的绩效就很难评价；二是主观性大。为了纯粹的预算意图或以成本为数据二是主观性大。为了纯粹的预算意图或以成本为数据为由加大支持预算，没有提出合理有效的衡量决策制为由加大支持预算，没有提出合理有效的衡量决策制定的制度；定的制度；三是当时缺乏改革的基本条件。如会计核算和会计信三是当时缺乏改革的基本条件。如会计核算和会计信息、公共事务成本概念和公共产品的成本核算方法
40、等。息、公共事务成本概念和公共产品的成本核算方法等。10/24/2022512.绩效预算制度的建立和发展 90年代的重新运用，即新绩效预算年代的重新运用，即新绩效预算 93年克林顿政府通过了政府绩效成果法，并相应建年克林顿政府通过了政府绩效成果法，并相应建立了国家绩效评鉴制度核心是提高政府效率，政府立了国家绩效评鉴制度核心是提高政府效率，政府绩效成果法要求政府提供服务要贯穿绩效成果法要求政府提供服务要贯穿“顾客顾客”观念，部观念，部门达到的成果或产出来编制预算，部门提交预算时，必门达到的成果或产出来编制预算，部门提交预算时，必须同时提交一套与其业务相适应，且可以考核的绩效指须同时提交一套与其业
41、务相适应，且可以考核的绩效指标。这表明了美国预算改革进入了标。这表明了美国预算改革进入了以效果为导向的预算以效果为导向的预算为特征为特征的制度改革阶段。其贡献在于，通过绩效监督，的制度改革阶段。其贡献在于，通过绩效监督，对官员的评价由过去的法律标准与行政标准，转向服务对官员的评价由过去的法律标准与行政标准，转向服务质量的业绩标准，那些照章办事、但求无过的公务员不质量的业绩标准，那些照章办事、但求无过的公务员不再被认为是好公务员，那些具有创新精神，能够为民从再被认为是好公务员，那些具有创新精神，能够为民从提供数量更多，质量更好的公共服务的公务员将获得尊提供数量更多，质量更好的公共服务的公务员将获
42、得尊重。重。目前世界上有目前世界上有50多个国家不同程度地采用了绩效预算。多个国家不同程度地采用了绩效预算。10/24/202252新绩效预算的基本特征新绩效预算把市场经济的一些基本理念融人公共预算改革新绩效预算把市场经济的一些基本理念融人公共预算改革之中，从而有效地降低了政府提供公共产品的成本，提高之中，从而有效地降低了政府提供公共产品的成本，提高了财政资金的使用效益了财政资金的使用效益.新绩效预算改革的根本目的是提新绩效预算改革的根本目的是提高公共支出的高公共支出的“货币价值货币价值”，即使纳税人缴纳给政府的税，即使纳税人缴纳给政府的税收在使用后能创造出最大的货币价值。因此，新绩效预算收在
43、使用后能创造出最大的货币价值。因此，新绩效预算不仅仅是改变一种预算方法，更是政府管理理念的变革。不仅仅是改变一种预算方法，更是政府管理理念的变革。新绩效预算的基本特征新绩效预算的基本特征:对支出进行目标和总量的集中控对支出进行目标和总量的集中控制，增大各个部门的资金支配空间，更好的调动了各部门制，增大各个部门的资金支配空间，更好的调动了各部门的积极性的积极性;从管人转向管事从管人转向管事.并且更注重成本核算。新绩效并且更注重成本核算。新绩效预算按照企业化经营模式，政府作为提供公共品的经济部预算按照企业化经营模式，政府作为提供公共品的经济部门，通过对公共品的核算，进行预算编制门，通过对公共品的核
44、算，进行预算编制;具有客观公正具有客观公正的绩效评价体系，并要求预算执行者对结果负责新绩效预的绩效评价体系，并要求预算执行者对结果负责新绩效预算要求建立一套能反映政府支出活动绩效的评价体系，预算要求建立一套能反映政府支出活动绩效的评价体系，预算机构与各支出部门签定绩效合同，列出支出部门的目标，算机构与各支出部门签定绩效合同，列出支出部门的目标，并排列其重要性，最后明确测量这些目标是否实现的以结并排列其重要性，最后明确测量这些目标是否实现的以结果为导向的绩效测量指标。果为导向的绩效测量指标。BACK10/24/2022533.绩效预算的特征 强调结果强调结果 强调控制强调控制 减少控制减少控制
45、增强管理自由度增强管理自由度 没有管理自由没有管理自由 可以考核支出效益可以考核支出效益 无法考核无法考核 项目管理者要项目管理者要 项目管理者项目管理者 对业绩负责对业绩负责 要向资金的使用量和要向资金的使用量和 如何使用负责如何使用负责BACK10/24/2022544.绩效预算的原理 是根据是根据“花钱买效果，而不是买过程花钱买效果，而不是买过程“的思想来设计预算的思想来设计预算的。归纳起来有以下几点：的。归纳起来有以下几点：绩效预算是一种以效果为导向的预算：政府向各行政绩效预算是一种以效果为导向的预算：政府向各行政事业单位拨款是为了事业单位拨款是为了”购买购买“其服务，政府提供的每其服
46、务，政府提供的每项劳务都是要付钱的。但每一分钱都应当有效果。项劳务都是要付钱的。但每一分钱都应当有效果。（实现的条件：一是要有相应的效果指标；二是要建（实现的条件：一是要有相应的效果指标；二是要建立成本核算机制对支出指标进行测算；三是建立公开、立成本核算机制对支出指标进行测算；三是建立公开、公平、公正的指标考核体系）公平、公正的指标考核体系）绩效预算是一种部门预算：首先绩效指标应当绩效预算是一种部门预算：首先绩效指标应当根据部根据部门实际业务门实际业务提出来的；其次它强调提出来的；其次它强调实现实现这些这些绩效指标绩效指标的成本的成本，成本是对于，成本是对于部门部门工作来说的；再次它强调工作来
47、说的；再次它强调业业绩的考核绩的考核，这是对于部门工作成果的衡量；最后它的，这是对于部门工作成果的衡量；最后它的编制是自下而上编制是自下而上的，要依托于部门。的，要依托于部门。10/24/202255绩效预算是一个体系。传统认为预算部门就是编制绩效预算是一个体系。传统认为预算部门就是编制预算及分配资金给不同部门，至于执行以及执行中预算及分配资金给不同部门，至于执行以及执行中存在什么问题那是执行部门的事，而存在什么问题那是执行部门的事，而绩效预算则认绩效预算则认为，应当将业绩的指标、成本核算和执行结果都纳为，应当将业绩的指标、成本核算和执行结果都纳入预算体系入预算体系。即每一笔支出必须符合。即每
48、一笔支出必须符合业绩、预算、业绩、预算、和效果和效果三要素要求。三要素要求。业绩：是指公共财政支出所应达到的并且是可以量化的具体目标计划。不同的部门，应当根据自己的业务和服务，提出不同的、能够体现本部门绩效的业绩指标。如社会治安中的百万人口的发案率、破案率和群众满意率。应尽量量化或指标化。预算:是指达到这一业绩所需的拨款额,即提供公共产品与服务的成本。应尽量量化公共支出，计算并公布标准成本。对于不能量化的可用公开招标方式定价（如政府采购）或由有关部门与财政部门会同编制分部门的“业绩指数”并以此来计算。效果:是指业绩的考核以及业绩与预算(成本)的挂钩方式.即财政支出完成以后所取得的成绩和完成工作
49、的情况。4.绩效预算的原理10/24/202256绩效预算体现了以效率为中心的理财思想绩效预算体现了以效率为中心的理财思想.首先在政府与财政的关系上首先在政府与财政的关系上,财政不再是过去的那种被财政不再是过去的那种被动的出纳机构动的出纳机构,而成为政府的理财者而成为政府的理财者.其次从技术上说绩效预算与传统政府预算的区别是增其次从技术上说绩效预算与传统政府预算的区别是增加了加了“效效”的概念的概念,一是在预算表的支出上一是在预算表的支出上,以以“单位单位+业绩指标业绩指标”为对象为对象,而不是以投入项目为对象而不是以投入项目为对象;二是确立二是确立了财政拨款与用款单位业绩考核挂钩的机制了财政
50、拨款与用款单位业绩考核挂钩的机制.对那些对那些“只想要钱只想要钱,不想办事不想办事”的机关肯定是有压力的的机关肯定是有压力的.因此因此,它是与现代市场经济要求相适应的财政管理它是与现代市场经济要求相适应的财政管理方法方法.BACK4.绩效预算的原理10/24/2022575.绩效预算的操作程序先进行项目的业绩分类，即按照政府职能先进行项目的业绩分类，即按照政府职能如经济、国防、行政、教育等进行分类。如经济、国防、行政、教育等进行分类。再考虑不同职能由不同的部门协作实施，再考虑不同职能由不同的部门协作实施，而每一部门都有其自己的方案或计划。而每一部门都有其自己的方案或计划。最后，对各项计划就可以
