1、第五章 减灾系统工程与措施 第一节第一节 减灾系统工程设计减灾系统工程设计 自然灾害的影响涉及方方面面，从人员伤亡到社自然灾害的影响涉及方方面面，从人员伤亡到社会各界的心理影响，从直接的经济损失到间接损失，会各界的心理影响，从直接的经济损失到间接损失，从建筑物的倒塌破坏到对生态环境的影响，从灾害区从建筑物的倒塌破坏到对生态环境的影响，从灾害区的损失到社会经济的发展，因此都应该把灾害看成是的损失到社会经济的发展，因此都应该把灾害看成是影响社会经济发展的一个重要因素，有必要将减灾与影响社会经济发展的一个重要因素，有必要将减灾与经济建设作为一个系统进行整体考虑，制定减灾与经经济建设作为一个系统进行整
2、体考虑，制定减灾与经济建设同步发展的计划。一个地区所受的灾害损失是济建设同步发展的计划。一个地区所受的灾害损失是各种灾害影响的总和，减灾计划要考虑各种灾害，需各种灾害影响的总和，减灾计划要考虑各种灾害，需要综合化和系统化。要综合化和系统化。一、减灾系统工程的设计依据一、减灾系统工程的设计依据(一一)系统科学理论基础系统科学理论基础1 1系统整体性原理系统整体性原理 系统的整体性原理是指，系统是由若干要素组系统的整体性原理是指，系统是由若干要素组成的具有一定新功能的有机整，系统要素一旦组成成的具有一定新功能的有机整，系统要素一旦组成系统，整体就具有独立要素所不具有的性质和功能，系统，整体就具有独
3、立要素所不具有的性质和功能，形成了新的系统的质的规定性，从而表现出整体的形成了新的系统的质的规定性，从而表现出整体的性能和功能不等于各个要素的性质和功能的简单加性能和功能不等于各个要素的性质和功能的简单加和。和。减灾系统是由预防与监测预警系统、应急管理减灾系统是由预防与监测预警系统、应急管理与救援系统以及灾后恢复重建系统三个子系统构成与救援系统以及灾后恢复重建系统三个子系统构成的。这三个子系统的结构和功能各不相同，若三个的。这三个子系统的结构和功能各不相同，若三个子系统协调合作就具有新的功能，能够快速、有序、子系统协调合作就具有新的功能，能够快速、有序、有效地行动，达到防灾减灾的目的，使损失减
4、到最有效地行动，达到防灾减灾的目的，使损失减到最小。小。2 2系统层次性原理系统层次性原理 系统层次性原理是指由于组成系统诸要素的种系统层次性原理是指由于组成系统诸要素的种种差异，包括结合方式上的差异，从而使系统组织种差异，包括结合方式上的差异，从而使系统组织在地位与作用、结构与功能上表现出等级秩序性，在地位与作用、结构与功能上表现出等级秩序性，形成了具有质的差异的系统等级，层次的概念就反形成了具有质的差异的系统等级，层次的概念就反映这种有质的差异的不同系统等级或系统中的等级映这种有质的差异的不同系统等级或系统中的等级差异性。减灾系统由预防与监测预报系统、应急管差异性。减灾系统由预防与监测预报
5、系统、应急管理与救援系统以及灾后恢复重建系统组成；而预防理与救援系统以及灾后恢复重建系统组成；而预防与监测预警系统由防灾教育、监测预警、防灾工程与监测预警系统由防灾教育、监测预警、防灾工程系统等子系统构成；这些子系统又是由次一级的子系统等子系统构成；这些子系统又是由次一级的子系统构成。处于不同层次上的子系统具有不同的作系统构成。处于不同层次上的子系统具有不同的作用和功能。由于次一级系统在组成和结构上的不同，用和功能。由于次一级系统在组成和结构上的不同，从而使得系统组织具有不同的结构和功能。从而使得系统组织具有不同的结构和功能。3 3系统相似性原理系统相似性原理 系统相似性原理指系统具有同构和同
6、态的性质，系统相似性原理指系统具有同构和同态的性质，体现在系统的结构和功能、存在方式和演化方式具体现在系统的结构和功能、存在方式和演化方式具有共同性，这是一种差异的共性，是系统统一性的有共同性，这是一种差异的共性，是系统统一性的表现。正是系统相似性才有各种系统理论。对于减表现。正是系统相似性才有各种系统理论。对于减灾系统，正是由于各种灾害系统具有的相似性才使灾系统，正是由于各种灾害系统具有的相似性才使得可以建立减灾系统。各类灾害的成因，持续时间得可以建立减灾系统。各类灾害的成因，持续时间以及造成的结果不同，都可分为灾前、灾中和灾后，以及造成的结果不同，都可分为灾前、灾中和灾后，分别对应的减灾子
7、系统是灾前的预防与监测预报、分别对应的减灾子系统是灾前的预防与监测预报、灾中应急救援、灾后的恢复重建系统。此外，正是灾中应急救援、灾后的恢复重建系统。此外，正是由于系统的相似性原理，才能避免对于不同灾种的由于系统的相似性原理，才能避免对于不同灾种的减灾系统重复建设。灾后恢复重建系统中也利用了减灾系统重复建设。灾后恢复重建系统中也利用了系统的相似性原理，就是根据不同灾害灾前系统的系统的相似性原理，就是根据不同灾害灾前系统的结构和功能重建一个相似的恢复重建系统，使灾后结构和功能重建一个相似的恢复重建系统，使灾后重建的经济社会系统达到新的动态平衡。重建的经济社会系统达到新的动态平衡。4 4系统目的性
8、原理系统目的性原理 系统目的性原理是指在组织系统与环境系统目的性原理是指在组织系统与环境的相互作用中，在一定的范围内其发展变化的相互作用中，在一定的范围内其发展变化不受或者少受条件变化或途径经历的影响，不受或者少受条件变化或途径经历的影响，坚持表现出某种趋向预先确定的状态的特性。坚持表现出某种趋向预先确定的状态的特性。对于减灾系统而言，减灾系统的建设朝着减对于减灾系统而言，减灾系统的建设朝着减轻灾害、减少损失的方向开展。轻灾害、减少损失的方向开展。一个地区的减灾工作，应把社会作为受一个地区的减灾工作，应把社会作为受灾体，调动社会各界、各部门的积极性，发灾体，调动社会各界、各部门的积极性，发挥联
9、合力量进行综合减灾，对系统工程中的挥联合力量进行综合减灾，对系统工程中的每一项措施的规划设计，都应全面兼顾、系每一项措施的规划设计，都应全面兼顾、系统考虑，且要与本地区的社会经济发展规划统考虑，且要与本地区的社会经济发展规划相协调。相协调。（二）地球系统科学理论（二）地球系统科学理论 地球表层的四大圈层的发展演化不仅受地球自身运动和地球表层的四大圈层的发展演化不仅受地球自身运动和变化的影响，而且也直接受到太阳和其他天体的作用和影响。变化的影响，而且也直接受到太阳和其他天体的作用和影响。太阳辐射和地球运动状态的变化、地球各个圈层的物质运动太阳辐射和地球运动状态的变化、地球各个圈层的物质运动和变异
10、以及人类和生物活动等因素的变化超过人类所能承受和变异以及人类和生物活动等因素的变化超过人类所能承受的范围，就产生了灾害。实际上，某类灾害的产生不仅是某的范围，就产生了灾害。实际上，某类灾害的产生不仅是某个圈层变化的结果，往往是多个圈层相互作用的结果，并且个圈层变化的结果，往往是多个圈层相互作用的结果，并且由于各个圈层的相互作用容易诱发次生灾害。一些自然灾害，由于各个圈层的相互作用容易诱发次生灾害。一些自然灾害，特别是强度大的灾害，在他们发生和发展的同时常常诱发一特别是强度大的灾害，在他们发生和发展的同时常常诱发一系列次生灾害和衍生灾害形成灾害链。各种灾害都不是孤立系列次生灾害和衍生灾害形成灾害
11、链。各种灾害都不是孤立发生的，它们往往在某些地区或时间段集中出现，形成灾害发生的，它们往往在某些地区或时间段集中出现，形成灾害链、灾害群。因此在防灾减灾的过程中，不仅要防止灾害的链、灾害群。因此在防灾减灾的过程中，不仅要防止灾害的发生，更要着重考虑采取措施中止某些灾害链的发生和预防发生，更要着重考虑采取措施中止某些灾害链的发生和预防灾害群的发生。这就需要当灾害发生时，不仅涉及应急管理灾害群的发生。这就需要当灾害发生时，不仅涉及应急管理还应及时监测灾害动态变化和发出预警，预防次生灾害的发还应及时监测灾害动态变化和发出预警，预防次生灾害的发生。此外，一个地区的减灾工作，应把社会作为受灾体，根生。此
12、外，一个地区的减灾工作，应把社会作为受灾体，根据各类灾害综合影响和各类灾害的减灾能力，进行系统设计据各类灾害综合影响和各类灾害的减灾能力，进行系统设计和综合减灾，不应只针对某种灾害制定措施。和综合减灾，不应只针对某种灾害制定措施。二、减灾系统工程的内容二、减灾系统工程的内容 减灾系统由预防与监测预测系统、应急减灾系统由预防与监测预测系统、应急管理与救援系统和灾后恢复重建系统组成，管理与救援系统和灾后恢复重建系统组成，这三者是相互衔接、相互依存、密不可分的，这三者是相互衔接、相互依存、密不可分的，要对这些子系统分别进行管理也要协调行动。要对这些子系统分别进行管理也要协调行动。(一一)预防与监测预
13、警系统预防与监测预警系统 建立预防与监测预警系统的目的在于防建立预防与监测预警系统的目的在于防患于未然，使灾害损失降低到最小。预防与患于未然，使灾害损失降低到最小。预防与监测预警系统应从四个方面着手。监测预警系统应从四个方面着手。1、灾害教育灾害教育 人们在无数次灾害所付出的巨大代价中已经认识人们在无数次灾害所付出的巨大代价中已经认识到，灾害面前的无知是人类的最大的灾害。第到，灾害面前的无知是人类的最大的灾害。第4646届届联合国大会关于联合国大会关于“国际减轻自然灾害十年国际减轻自然灾害十年”的的“4646149”149”号决议指出，教育是减轻灾害计划的中心，号决议指出，教育是减轻灾害计划的
14、中心，知识是减轻灾害成败的关键。中国是世界上自然灾知识是减轻灾害成败的关键。中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，加强灾害教育、提高全民的害最严重的国家之一，加强灾害教育、提高全民的减灾意识的任务尤为迫切，国家对灾害教育越来越减灾意识的任务尤为迫切，国家对灾害教育越来越重视，但有关灾害教育的理论与实践的研究还是比重视，但有关灾害教育的理论与实践的研究还是比较少，需更深入地探讨。较少，需更深入地探讨。灾害教育是为达到防灾减灾的目的，以培养灾灾害教育是为达到防灾减灾的目的，以培养灾害意识为核心的教育，受教育者能掌握一定的关于害意识为核心的教育，受教育者能掌握一定的关于灾害本身及减灾防灾的知识与能力
15、，树立正确的灾灾害本身及减灾防灾的知识与能力，树立正确的灾害观，正确看待灾害的发生、发展规律。害观，正确看待灾害的发生、发展规律。(1)(1)灾害教育的内容灾害教育的内容 1)1)注重灾害知识的普及。合理地将灾害教育纳注重灾害知识的普及。合理地将灾害教育纳入教学计划中，充分利用各种媒体进行减灾教育和入教学计划中，充分利用各种媒体进行减灾教育和宣传工作，包括报纸、电视、广播、网络等，尽量宣传工作，包括报纸、电视、广播、网络等，尽量覆盖全社会所有公民。覆盖全社会所有公民。2)2)学习运用灾害知识。学习有效的预防、防治、学习运用灾害知识。学习有效的预防、防治、逃生、抢险、救助手段，包括战胜灾害的信心
16、和勇逃生、抢险、救助手段，包括战胜灾害的信心和勇气。气。3)3)树立正确的道德行为准则。包括积极的减灾树立正确的道德行为准则。包括积极的减灾防灾意识及对有关设施的保护、灾害发生时团结互防灾意识及对有关设施的保护、灾害发生时团结互助精神及灾后恢复和自力更生的意识。助精神及灾后恢复和自力更生的意识。4)4)开展防灾减灾培训和演习，提高应急抢险救开展防灾减灾培训和演习，提高应急抢险救灾能力。防灾培训和演练在国外一些发达的国家可灾能力。防灾培训和演练在国外一些发达的国家可以说是一项经常性活动，无论是面向灾害管理专业以说是一项经常性活动，无论是面向灾害管理专业人员，还是普通民众、商业部门等，都设有定期或
17、人员，还是普通民众、商业部门等，都设有定期或不定期的防灾培训和演练。不定期的防灾培训和演练。(2)(2)灾害教育系统的形式灾害教育系统的形式 灾害教育按照时间维度可以分成：学前灾害教育，中学灾害教育按照时间维度可以分成：学前灾害教育，中学灾害教育，大学灾害教育，成人灾害教育。按照空间维度可灾害教育，大学灾害教育，成人灾害教育。按照空间维度可以分成：学校范围内的灾害教育，家庭范围内的灾害教育，以分成：学校范围内的灾害教育，家庭范围内的灾害教育，社区中进行的灾害教育，区域中的灾害教育。按照实施者维社区中进行的灾害教育，区域中的灾害教育。按照实施者维度可以分成：正规的灾害教育，非正规的灾害教育，正式
18、的度可以分成：正规的灾害教育，非正规的灾害教育，正式的和非正式的灾害教育。和非正式的灾害教育。灾害教育作为有效应对重大灾害风险的重要环节是一项灾害教育作为有效应对重大灾害风险的重要环节是一项长期、系统的工程。针对我国目前防灾教育的现状，应将灾长期、系统的工程。针对我国目前防灾教育的现状，应将灾害教育系统纳入各级各类教育教学内容，使学生和公众掌握害教育系统纳入各级各类教育教学内容，使学生和公众掌握防灾减灾方面的科学知识；各级政府部门要注重公众灾害教防灾减灾方面的科学知识；各级政府部门要注重公众灾害教育的普及与宣传，建立宣传、组织、管理系统，积极调动公育的普及与宣传，建立宣传、组织、管理系统，积极
19、调动公众参与到减灾行动中，为深入开展减灾工作打下良好基础。众参与到减灾行动中，为深入开展减灾工作打下良好基础。通过各级政府部门及人民群众的共同努力，才能减少灾害所通过各级政府部门及人民群众的共同努力，才能减少灾害所造成的损失，确保我国经济快速稳定的发展和人民群众安定造成的损失，确保我国经济快速稳定的发展和人民群众安定和谐的生活。和谐的生活。2 2防灾减灾工程防灾减灾工程 防灾减灾工程是为了建立和发展用以提高工程防灾减灾工程是为了建立和发展用以提高工程结构和工程系统抵御自然灾害和人为灾害的能力的结构和工程系统抵御自然灾害和人为灾害的能力的科学理论、设计方法和工程技术，通过工程措施最科学理论、设计
20、方法和工程技术，通过工程措施最大限度地减轻未来灾害可能造成破坏，保证人民的大限度地减轻未来灾害可能造成破坏，保证人民的生命和财产安全，保障灾后经济恢复和发展能力，生命和财产安全，保障灾后经济恢复和发展能力，提高国防工程和人防工程的防护能力。防灾减灾工提高国防工程和人防工程的防护能力。防灾减灾工程涉及土木工程、信息工程、环境工程等学科中的程涉及土木工程、信息工程、环境工程等学科中的多学科，其主要任务是：建立和发展用以提高工程多学科，其主要任务是：建立和发展用以提高工程结构和工程系统抵御自然灾害和人为灾害能力的科结构和工程系统抵御自然灾害和人为灾害能力的科学理论、设计方法和工程技术，保证人民生命和
21、财学理论、设计方法和工程技术，保证人民生命和财产的安全，保障灾后经济恢复和发展的能力。产的安全，保障灾后经济恢复和发展的能力。防灾减灾工程内容包括：生命线系统工程，包防灾减灾工程内容包括：生命线系统工程，包括民居、供水、供电、供气、供热、交通、通信工括民居、供水、供电、供气、供热、交通、通信工程；生态系统工程，包括环境生态、农业生态、程；生态系统工程，包括环境生态、农业生态、工业生态、水生态、景观生态、城市与园林生态等工业生态、水生态、景观生态、城市与园林生态等工程；公共管理系统工程，包括国防、市政、水工程；公共管理系统工程，包括国防、市政、水利、消防、医卫、信息工程等；河海系统工程，利、消防
22、、医卫、信息工程等；河海系统工程，包括隧道、船舶、水电站、港口及近海结构与设施、包括隧道、船舶、水电站、港口及近海结构与设施、桥梁工程等；生产线系统工程，包括厂矿、场地、桥梁工程等；生产线系统工程，包括厂矿、场地、设备、商贸等。设备、商贸等。我国目前的减灾工程，主要集中在防洪、减轻我国目前的减灾工程，主要集中在防洪、减轻海洋灾害、抗震、防风沙和水土保持和防治滑坡泥海洋灾害、抗震、防风沙和水土保持和防治滑坡泥石流等方面。其他灾种的减灾工程相对较弱。随着石流等方面。其他灾种的减灾工程相对较弱。随着人口增长和经济发展，我们也越来越重视防灾减灾人口增长和经济发展，我们也越来越重视防灾减灾系统工程建设。
23、系统工程建设。3 3灾害立法灾害立法 减灾立法就是要以法律规范的形式，把这一综减灾立法就是要以法律规范的形式，把这一综合灾害管理系统固定化、制度化，赋予其权威性和合灾害管理系统固定化、制度化，赋予其权威性和强制性。当前我国防灾减灾立法体系制定应遵循的强制性。当前我国防灾减灾立法体系制定应遵循的基本原则有：基本原则有：1)1)坚持减灾防灾工作同经济、社会发展和环境、坚持减灾防灾工作同经济、社会发展和环境、资源保护相结合。资源保护相结合。2)2)坚持以预防为主，测、报、防、抗、救等各坚持以预防为主，测、报、防、抗、救等各工作环节相结合。工作环节相结合。3)3)坚持把握全局，突出加强重点灾种、重点地
24、坚持把握全局，突出加强重点灾种、重点地域的预防工作，并协调好灾害链的关系。域的预防工作，并协调好灾害链的关系。4)4)坚持调动一切积极因素，充分发挥中央、地坚持调动一切积极因素，充分发挥中央、地方和各部门各行业及社会共同参与的做法。方和各部门各行业及社会共同参与的做法。5)5)坚持全面建立和健全我国防灾减灾的立法和坚持全面建立和健全我国防灾减灾的立法和执法监督部门间的分级分部门分行业的管理体制及执法监督部门间的分级分部门分行业的管理体制及运行机制的原则。运行机制的原则。目前，我国防治灾害方面的法律有目前，我国防治灾害方面的法律有传染病防传染病防治法治法、突发公共卫生事件应急条例突发公共卫生事件
25、应急条例、保险保险法法、防洪法防洪法、防震减灾法防震减灾法等，大多是全等，大多是全国人民代表大会针对某个灾种或个案而制定的法律。国人民代表大会针对某个灾种或个案而制定的法律。虽然它在减灾方面发挥了重要的作用，但治理时也虽然它在减灾方面发挥了重要的作用，但治理时也有一定的局限性。纵观每次灾害的形成，必有次生有一定的局限性。纵观每次灾害的形成，必有次生灾害发生，如地震可能引发火灾、水灾和瘟疫，火灾害发生，如地震可能引发火灾、水灾和瘟疫，火灾可能引发房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞等，针灾可能引发房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞等，针对这种情况，急需有一部综合减灾法来应对各类突对这种情况，急需有一部综合减灾
26、法来应对各类突发性灾害事件的发生。我国是自然灾害与人为灾害发性灾害事件的发生。我国是自然灾害与人为灾害频发的国家，相信我国近期将开展综合减灾立法研频发的国家，相信我国近期将开展综合减灾立法研究并制定综合减灾法，在法律保障和法律监督的前究并制定综合减灾法，在法律保障和法律监督的前提下，建立灾害救援体系，实施有效的综合减灾管提下，建立灾害救援体系，实施有效的综合减灾管理模式。理模式。4 4监测预报系统监测预报系统 在全球或一定区域内，随时监测与灾害有关的在全球或一定区域内，随时监测与灾害有关的各种要素的动态演变，是作好灾害预警的基础。通各种要素的动态演变，是作好灾害预警的基础。通过监测网络获取的各
27、种信息，经过科学分析，如果过监测网络获取的各种信息，经过科学分析，如果在临灾或可能带来灾害性后果的事件出现之前及时在临灾或可能带来灾害性后果的事件出现之前及时给出预警，并且使这一预警能及时传递到灾害管理给出预警，并且使这一预警能及时传递到灾害管理部门、决策领导及可能受到灾害影响的每一个人，部门、决策领导及可能受到灾害影响的每一个人，及时作出正确的抉择并予以实施，个人也做好一切及时作出正确的抉择并予以实施，个人也做好一切物质和思想准备物质和思想准备(包括人员紧急疏散，转移贵重物品包括人员紧急疏散，转移贵重物品及对即将来临的灾害时能采取对策和措施的知识，及对即将来临的灾害时能采取对策和措施的知识，
28、如避灾及个人自救互救知识等如避灾及个人自救互救知识等)就能有效地减轻灾害就能有效地减轻灾害损失。损失。自然灾害的监测预报系统是以所获得的自然灾害的监测预报系统是以所获得的资料数据来满足各种自然灾害的分析诊断、资料数据来满足各种自然灾害的分析诊断、预报、统计、科研和其他减灾应用的需要。预报、统计、科研和其他减灾应用的需要。站网密度和质量、观测仪器、装备和手段、站网密度和质量、观测仪器、装备和手段、观测项目、观测方法、资料数据采集、传输观测项目、观测方法、资料数据采集、传输等是衡量自然灾害监测系统能力和水平的主等是衡量自然灾害监测系统能力和水平的主要指标体系。要指标体系。灾害监测预警系统主要包括灾
29、害及相关灾害监测预警系统主要包括灾害及相关要素和现象的观察网络，观测资料的收集传要素和现象的观察网络，观测资料的收集传输和交换的电信系统，灾害全程动态监测及输和交换的电信系统，灾害全程动态监测及资料处理分析模拟和预报警报制作系统，预资料处理分析模拟和预报警报制作系统，预报警报的传播，分发和服务系统等。报警报的传播，分发和服务系统等。(二二)应急管理系统应急管理系统 20032003年出现的非典型肺炎年出现的非典型肺炎(“SARS”)(“SARS”)疫情、疫情、20052005年初的印度洋海啸、年初的印度洋海啸、20082008年的冰冻灾害以及年的冰冻灾害以及20082008年的汶川地震颇让世人
30、感到年的汶川地震颇让世人感到“束手无策束手无策”。应急管理是指在应对突发事件的过程中为了降应急管理是指在应对突发事件的过程中为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。它包括：事故分析，预测预警，控制和处理的过程。它包括：事故分析，预测预警，资源计划、组织、调配，事件的后期处理，应急体资源计划、组织、调配，事件的后期处理，应急体系的建设等。应急管理的
31、根本任务是对突发事件做系的建设等。应急管理的根本任务是对突发事件做出快速有效的应对，这里的有效是指应对方案的可出快速有效的应对，这里的有效是指应对方案的可操作性、准确性、经济性。操作性、准确性、经济性。应急管理系统建设应遵循以下原则。应急管理系统建设应遵循以下原则。应急管理系统建设应遵循以下原则。应急管理系统建设应遵循以下原则。(1)(1)全面性全面性 应急管理保障体系应该能够涵应急管理保障体系应该能够涵盖处置各类灾害突发事件的所有方面，任何方面盖处置各类灾害突发事件的所有方面，任何方面的遗漏都有可能在遇到突发事件的时候暴露出问的遗漏都有可能在遇到突发事件的时候暴露出问题，并可能导致灾难性的后
32、果。题，并可能导致灾难性的后果。(2)(2)层次性层次性 应急管理保障体系应该能够根应急管理保障体系应该能够根据突发事件的性质、可能造成的危害程度、波及据突发事件的性质、可能造成的危害程度、波及范围、影响力的大小及人员财产损失等情况，对范围、影响力的大小及人员财产损失等情况，对事件的处理采用不同级别的预案、组织不同层次事件的处理采用不同级别的预案、组织不同层次机构参与、联动。机构参与、联动。(3)(3)可操作性可操作性 建立应急管理保障体系就是建立应急管理保障体系就是为了能够在突发事件出现时可以立刻进行处置，为了能够在突发事件出现时可以立刻进行处置，因此必须具备可操作性的特点。这个可操作性指因
33、此必须具备可操作性的特点。这个可操作性指在突发事件战时状态下能够救灾和减灾，在非警在突发事件战时状态下能够救灾和减灾，在非警戒及平时状态下则可以用于训练人员和普及突发戒及平时状态下则可以用于训练人员和普及突发事件应急知识。事件应急知识。(4)(4)可重构性可重构性 任何根据以往经验和预测方任何根据以往经验和预测方法构建出来的系统都不可能解决未来发生的所有问法构建出来的系统都不可能解决未来发生的所有问题，这就需要构建出来的应急管理保障体系各个模题，这就需要构建出来的应急管理保障体系各个模块可以很方便的进行组合和切换，从而在突发事件块可以很方便的进行组合和切换，从而在突发事件发生时能够更恰当地根据
34、当地实际需要达到有效控发生时能够更恰当地根据当地实际需要达到有效控制事件影响范围，并最大限度地减少突发事件造成制事件影响范围，并最大限度地减少突发事件造成的损失。的损失。(5)(5)高可靠性高可靠性 有许多重大突发事件造成的有许多重大突发事件造成的破坏性后果是相当巨大的，甚至是人类所无法承受破坏性后果是相当巨大的，甚至是人类所无法承受的，对于这些重大事件应急管理系统应该能够提供的，对于这些重大事件应急管理系统应该能够提供更高的可靠性。提高可靠性就要求提供的多种处置更高的可靠性。提高可靠性就要求提供的多种处置方案之间应该相互尽量独立，不要相互依赖。当突方案之间应该相互尽量独立，不要相互依赖。当突
35、发事件发生时，保障系统本身有可能遭到破坏而丧发事件发生时，保障系统本身有可能遭到破坏而丧失部分功能，这时的备用系统便成为提高可靠性的失部分功能，这时的备用系统便成为提高可靠性的重要保证。重要保证。(6)(6)高集成性高集成性 根据突发事件发生发展的情况，可以将相应的应急管理根据突发事件发生发展的情况，可以将相应的应急管理保障体系的运行状态划分为三种：平时状态、警戒状态和战保障体系的运行状态划分为三种：平时状态、警戒状态和战时状态。应急管理系统不同运行状态下的作用不同：平时时状态。应急管理系统不同运行状态下的作用不同：平时能够正常运行，提供一系列突发事件事前准备的功能，包括能够正常运行，提供一系
36、列突发事件事前准备的功能，包括应急预案、安排演练、组织实施相关技术培训以及提高安全应急预案、安排演练、组织实施相关技术培训以及提高安全保障、协调各种资源进行日常的防范处理准备工作；防止保障、协调各种资源进行日常的防范处理准备工作；防止突发事件的发生，尤其在警戒期根据事态发展，迅速做好突突发事件的发生，尤其在警戒期根据事态发展，迅速做好突发事件的防范处理准备是恰当处置突发事件的关键保障；发事件的防范处理准备是恰当处置突发事件的关键保障；在突发事件出现后，以最快的速度响应把事件的危害降到最在突发事件出现后，以最快的速度响应把事件的危害降到最小，突发事件发生后，应急系统能够迅速判断事态发展，调小，突
37、发事件发生后，应急系统能够迅速判断事态发展，调剂各种资源，根据相应的预案对事件进行恰当的处置，减小剂各种资源，根据相应的预案对事件进行恰当的处置，减小事件的影响，降低损失。事件的影响，降低损失。应急管理系统一般是由指挥调度系统、处置实施系统、应急管理系统一般是由指挥调度系统、处置实施系统、资源保障系统、信息管理系统、决策辅助系统构成。资源保障系统、信息管理系统、决策辅助系统构成。(三三)恢复重建系统恢复重建系统 一次灾难发生以后，来自政治、经济、社会和精神方面一次灾难发生以后，来自政治、经济、社会和精神方面的压力都要求我们尽可能快地重建家园。灾后重建是一项庞的压力都要求我们尽可能快地重建家园。
38、灾后重建是一项庞大的系统工程，它涉及社会、经济、自然、政府、个人等方大的系统工程，它涉及社会、经济、自然、政府、个人等方方面面，以及社会学、管理学、地质学、规划学、工程学、方面面，以及社会学、管理学、地质学、规划学、工程学、环境科学等多学科的综合运用，需要在多方协调与合作的基环境科学等多学科的综合运用，需要在多方协调与合作的基础上完成。本质上恢复重建系统是一种社会系统。础上完成。本质上恢复重建系统是一种社会系统。1 1恢复重建系统的总体要求恢复重建系统的总体要求 恢复重建的系统工程恢复重建的系统工程就是以灾后重建系统为研究对象，对构成这一复杂系统的各就是以灾后重建系统为研究对象，对构成这一复杂
39、系统的各个子系统进行规划、设计、调节与控制，以期实现系统整体个子系统进行规划、设计、调节与控制，以期实现系统整体优化的理论与方法。综合集成体系是解决灾后重建问题的一优化的理论与方法。综合集成体系是解决灾后重建问题的一种有效的系统科学体系，它由综合集成思想、理论、方法、种有效的系统科学体系，它由综合集成思想、理论、方法、技术与工程构成。灾后恢复重建系统内容包括：基础设施体技术与工程构成。灾后恢复重建系统内容包括：基础设施体系及房屋重建、行政体系重建、经济体系重建、社会体系建系及房屋重建、行政体系重建、经济体系重建、社会体系建设和社区重建等。设和社区重建等。2 2恢复重建系统中要遵循的原则恢复重建
40、系统中要遵循的原则 (1)(1)和谐原则和谐原则 和谐原则要求以人为本，民和谐原则要求以人为本，民生优先。在重建中遵循人与自然、人与社会的和谐，生优先。在重建中遵循人与自然、人与社会的和谐，充分考虑自然环境的承载能力，充分发扬民主，合充分考虑自然环境的承载能力，充分发扬民主，合理协调个人、企业与政府在重建中的权益和责任。理协调个人、企业与政府在重建中的权益和责任。要把保障民生作为恢复重建的基本出发点，把修复要把保障民生作为恢复重建的基本出发点，把修复重建城乡居民住房摆在突出和优先的位置，尽快恢重建城乡居民住房摆在突出和优先的位置，尽快恢复公共服务设施和基础设施，积极扩大就业，增加复公共服务设施
41、和基础设施，积极扩大就业，增加居民收入，切实保护灾区群众的合法权益。居民收入，切实保护灾区群众的合法权益。(2)(2)科学原则科学原则 科学原则要求尊重自然、科科学原则要求尊重自然、科学布局，在科学测度和规划的基础上实施重建。要学布局，在科学测度和规划的基础上实施重建。要根据资源环境承载能力，考虑灾害和潜在灾害威胁，根据资源环境承载能力，考虑灾害和潜在灾害威胁，科学确定不同区域的主体功能，优化城乡布局、人科学确定不同区域的主体功能，优化城乡布局、人口分布、产业结构和生产力布局。口分布、产业结构和生产力布局。(3)(3)全局原则全局原则 全局原则要求全面重建不仅局限于建筑全局原则要求全面重建不仅
42、局限于建筑的修复与重建，还要恢复和重建灾区的行政体系、经济体系的修复与重建，还要恢复和重建灾区的行政体系、经济体系和社会体系。解放思想、开拓创新，正确区分政府职责与市和社会体系。解放思想、开拓创新，正确区分政府职责与市场作用。充分发挥对口支援的重要作用，建立政府、企业、场作用。充分发挥对口支援的重要作用，建立政府、企业、社会组织和个人共同参与、责任明确、公开透明、监督有力、社会组织和个人共同参与、责任明确、公开透明、监督有力、多渠道投资的重建机制。多渠道投资的重建机制。(4)(4)发展原则发展原则 发展原则要求统筹兼顾，协调发展。发展原则要求统筹兼顾，协调发展。重建不能局限于解决目前的困难，要
43、借重建的机会，大胆尝重建不能局限于解决目前的困难，要借重建的机会，大胆尝试改革，将乡村重建与新农村建设相结合，统筹城乡发展，试改革，将乡村重建与新农村建设相结合，统筹城乡发展，调整产业发展布局，实现跨越式发展。要着眼长远，适应未调整产业发展布局，实现跨越式发展。要着眼长远，适应未来发展提高需要适度超前考虑，并与推进新型工业化、城镇来发展提高需要适度超前考虑，并与推进新型工业化、城镇化、新农村建设相结合，注重科技创新，推动结构调整和发化、新农村建设相结合，注重科技创新，推动结构调整和发展方式转变，努力提高灾区的自我发展能力。加大对少数民展方式转变，努力提高灾区的自我发展能力。加大对少数民族地区和
44、贫困地区的扶持力度，增进民族团结。族地区和贫困地区的扶持力度，增进民族团结。v(5)(5)预防原则预防原则 预防原则要求安全第一，预防原则要求安全第一，保证质量。要认真分析和总结灾害造成巨大保证质量。要认真分析和总结灾害造成巨大损失的原因，特别是对其中涉及的人的因素。损失的原因，特别是对其中涉及的人的因素。要严格执行灾害设防要求，提高学校、医院要严格执行灾害设防要求，提高学校、医院等人员密集的公共服务设施设防标准。城乡等人员密集的公共服务设施设防标准。城乡居民点和重建项目选址，要避开重大灾害隐居民点和重建项目选址，要避开重大灾害隐患点。严格执行国家建设标准及技术规范，患点。严格执行国家建设标准
45、及技术规范，严把设计、施工、材料质量关，做到监控有严把设计、施工、材料质量关，做到监控有力，确保重建工程质量。力，确保重建工程质量。3 3恢复重建涉及的要素恢复重建涉及的要素 灾后恢复重建系统涉及灾后损失评估、政策保障和灾害灾后恢复重建系统涉及灾后损失评估、政策保障和灾害保险等要素。保险等要素。(1)(1)灾害损失评估灾害损失评估 灾害损失评估是恢复重建系统应灾害损失评估是恢复重建系统应着重考虑的基本依据之一。灾害评估是指在掌握丰富的历史着重考虑的基本依据之一。灾害评估是指在掌握丰富的历史与现实灾害数据资料基础上，运用统计计量分析方法对灾害与现实灾害数据资料基础上，运用统计计量分析方法对灾害(
46、包括单一灾害事故或并发、联发的多种灾害事故，下同包括单一灾害事故或并发、联发的多种灾害事故，下同)可可能造成的、正在造成的或已经造成的人员伤害与财产或利益能造成的、正在造成的或已经造成的人员伤害与财产或利益损失进行定量的评价与估算，以准确把握灾害损失现象的基损失进行定量的评价与估算，以准确把握灾害损失现象的基本特征的一种灾害统计分析、评价方法。灾害损失评估的内本特征的一种灾害统计分析、评价方法。灾害损失评估的内容包括：确定灾害损失评估的具体对象与评估时段；对容包括：确定灾害损失评估的具体对象与评估时段；对灾害事故危害的区域进行实地勘查；对灾害事故损失从不灾害事故危害的区域进行实地勘查；对灾害事
47、故损失从不同角度进行评价。从系统论的角度出发，灾害损失评估也是同角度进行评价。从系统论的角度出发，灾害损失评估也是一个系统，它由灾害损失评估数据库系统、灾害损失评估指一个系统，它由灾害损失评估数据库系统、灾害损失评估指标系统、灾害损失评估模型系统等三大主体及灾害损失评估标系统、灾害损失评估模型系统等三大主体及灾害损失评估结论构成。结论构成。除了灾后损失评估还有专项评估和民意工作调查的评估。除了灾后损失评估还有专项评估和民意工作调查的评估。特别是对人口分布、地质环境、基础设施、资源承载能力；特别是对人口分布、地质环境、基础设施、资源承载能力；产业结构的专项评估，是编制灾后重建规划的依据，是灾后产
48、业结构的专项评估，是编制灾后重建规划的依据，是灾后重建合理布局与选址规划的基础，也是建立长期减灾防灾机重建合理布局与选址规划的基础，也是建立长期减灾防灾机制的保障。灾后评估完成后要科学做好灾后重建规划编制工制的保障。灾后评估完成后要科学做好灾后重建规划编制工作科学规划是做好灾后重建工作的关键。在严谨的现场调查作科学规划是做好灾后重建工作的关键。在严谨的现场调查研究、科学论证的基础上，为编制灾后重建总体规划和专项研究、科学论证的基础上，为编制灾后重建总体规划和专项规划提供依据。规划提供依据。(2)(2)政策保障政策保障 灾后重建需要大量资金，重建资金的灾后重建需要大量资金，重建资金的来源包括政府
49、投入、社会捐款、重建基金、重建债券、商业来源包括政府投入、社会捐款、重建基金、重建债券、商业投资等各种形式。在保障灾后重建财政资金充裕的同时，政投资等各种形式。在保障灾后重建财政资金充裕的同时，政府还可通过财政补贴、贴息、资助、税率确定、税收优惠、府还可通过财政补贴、贴息、资助、税率确定、税收优惠、退税等措施长期支持引导灾区企业恢复重建和生产自救，也退税等措施长期支持引导灾区企业恢复重建和生产自救，也可以通过金融政策、产业政策和移民政策等政策保障灾后恢可以通过金融政策、产业政策和移民政策等政策保障灾后恢复重建。复重建。(3)(3)灾害保险灾害保险 灾害保险是指对于特定原因可能引起的损失预灾害保
50、险是指对于特定原因可能引起的损失预先已补偿的法律制度，灾害保险是一种根据当事人先已补偿的法律制度，灾害保险是一种根据当事人的合意或法律的直接规定而发生的法律关系，其实的合意或法律的直接规定而发生的法律关系，其实质是以损害赔偿为核心内容的债权债务关系。包括质是以损害赔偿为核心内容的债权债务关系。包括以下三要素：主体，即灾害保险的双方当事人；以下三要素：主体，即灾害保险的双方当事人；客体，即主体的权利与义务所共同指向对象，灾客体，即主体的权利与义务所共同指向对象，灾害保险中指财产和人身等实在的本体；内容，即害保险中指财产和人身等实在的本体；内容，即主体的债权和债务。灾害保险关系成立，通常以对主体的
