1、【内容提要】1986年4月26日凌晨1点23分，前苏联统治下乌克兰普里皮亚季邻近的切尔诺贝利核电厂的第四号反应堆发生了爆炸。这为乌尔里希贝克提出的风险社会理论提供了佐证。进入21世纪，随着世界多极化、经济全球化、社会信息化和生态环境极速变化，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等频繁发生，人类进入了高风险社会。反观中国，由于正处于社会转型与体制转型、机遇和风险并存的社会高风险期，加上各种自然灾害与人为事故纠结在一起，在社会极速变化的过程中，各类公共危机问题被迅速地集中和放大，潜藏着各种不可忽视的各类风险。所以说，中国社会目前面临的风险呈现出叠加性的特征，这些风险的交织共存深刻地考
2、验着中国政府的执政能力。2003年SARS事件突然爆发，灾情迅速蔓延到全中国，甚至影响了其他国家和地区，中国政府面临着极其严峻的考验。自此开始，掀起了中国应急管理的新篇章。第七章 应急管理第一节 应急管理的基本概念第二节 国内应急管理的研究第三节 应急管理的基本框架一、应急预案体系建设二、应急管理体制建设三、应急管理机制建设四、应急法制建设第四节 应急管理的基本流程一、预防准备二、监测预警三、信息报告四、决策指挥五、危机沟通六、社会动员七、恢复重建八、调查评估九、应急保障第五节 应急管理的发展趋势（1）突发事件。突发事件是指突然发生、造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会
3、危害，危及公共安全的应急事件。（2）紧急事件。紧急事件是指由于自然的、人为的或社会政治等原因引起而突然发生的，不以事件的相对人和事件管理者的意志为转移的，在一定范围内对现有社会、生活秩序造成影响、冲击或危害的事件。紧急事件的特点表现为突发性、破坏性、扩散性、潜在性、紧迫性等特征。（3）危机事件。危机事件一般是指非常规类突发事件，对社会安全秩序及其他价值可能会造成特别重大或特别严重的威胁，具有高度的不确定性事件需要非常规性决策才能解决的事件。某种意义上来说，比一般突发事件严重程度更难预测、更难处理，对政府的应对提出要求更高。下面对“风险管理”“应急管理”“危机管理”进一步梳理。（1）风险管理。即
4、通过风险识别、风险分析、风险评估、风险决策等环节和方式，对风险实施有效控制和妥善处理损失，是典型的应急管理“关口前移”之环节。风险管理的对象是“风险”主要是对不确定性和可能性进行管理的。风险管理的最重要功能是“超前预防”。即在风险事故发生前防患于未然，预见将来可能发生的损失，或者在风险事故发生后，采取一些消除事故隐患和减少损失的措施，避免损失扩大化。所以，有学者说，风险管理工作的终点就是应急管理工作的起点。（2）应急管理。即对突发事件进行的事前、事发、事中、事后的全过程管理，包括预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等多个环节。应急管理的目标是预防和减小突发事件发生所造成的损失，紧急动
5、员各种资源，尽快恢复社会的正常秩序。（3）危机管理。即对非常规性突发事件管理。对于常规性的突发事件，应急工作可以根据以往经验，利用常规化的管理和程序性决策将突发事件有效地解决。而对于非常规性突发事件而言，不确定性大、影响大，事件更为复杂，这就需要非常规决策，这正是危机管理的重点。第一阶段：应急管理研究的萌芽时期（2003年以前）第二阶段：应急管理研究的快速发展时期（20032007年）第三阶段：应急管理研究质量提升时期（2008年以后）总的来讲，这一阶段我国应急管理工作进一步得到加强，应急管理研究更加深入。2008年1月，国务院应急管理专家组召开会议，时任国务委员兼国务院秘书长华建敏指出“几年
6、来应急管理工作一个显著特点和一条重要经验，就是依靠技术，充分发挥专家队伍在知识传承、经验总结、理论研究、技术创新等方面的重要作用，为推进应急管理体系建设、妥善应对突发事件做出了新的贡献。”这是中国政府对应急管理研究在理论和实践两个方面所取得成绩的充分肯定。一、应急预案体系建设应急预案是为了妥善应对突发事件而预先制定的工作方案，既要根据有关法律、法规的规定制定，又要对法律、法规的规定作进一步细化，重点是要根据各类突发事件的不同性质、特点和可能造成的社会危害程度，作出有针对性、便于实际操作的具体规定。应急预案是应急管理的“龙头”，是“一案三制”的起点，具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载
7、体。因此，要重视应急预案体系的建设。（一）我国应急预案体系建设的基本情况（二）根据实际需要和情势变化，应对应急预案适时修订完善 二、应急管理体制建设应急管理体制主要指国家机关、部队、企事业单位、社会团体等应急管理中利益相关方在突发事件防范、处置和善后等过程中在机构设置、权力划分、职能配置等方面的体系、制度、规范、方法、形式等总称。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府组织与社会组织相结合的复杂系统，包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构及专家智囊机构等不同的组织层次。应急管理体制是建立应急响应机制和应急预案体系的依托和载体。三、应急管理机制建设我国政府一直把加快建立健
8、全各种突发事件应急机制作为提高应对突发事件能力的重要途径。构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，对于实践具有重大的指导意义。经过几年的实践努力，我国初步建立了应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策与协调机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等应急管理机制。四、应急法制建设应急法制是指应急管理相关的法律、法规和规章。即在突发事件引起的公共紧急情况下处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间各种社会关系的法律规范和原则的总和，其核心主干是宪法中的紧急条款以及
9、统一的突发事件应对法或紧急状态法。应急法制是突发事件应对过程中的法律依据，规范公共权力的行为，保障公民的合法权益，做到事件应急管理过程中平衡公共利益和私人利益之间关系，实现应急管理工作的法制化。一、预防准备从突发事件预防与应急准备的工作内容来看，重点要做好以下四方面的工作。（一）风险评估（二）预案准备（三）宣教动员（四）资源储备 二、监测预警从监测与预警的工作内容来看，重点要做好以下几项工作。（一）突发事件监测（二）事态评估（三）突发事件预警三、信息报告（一）信息报告阶段（二）信息报告存在的主要问题（三）信息报告的基本原则四、决策指挥（一）决策指挥的工作内容一是在第一时间紧急启动预案。二是现场
10、指挥。三是资源调配。四是专家参与。五是紧急征用借用。六是临时救助安置。（二）决策指挥的基本原则一是快速反应、科学决策。二是统一指挥、综合协调。三是属地为主、条块结合。四是灵活机动、经济高效。五、危机沟通五、危机沟通危机沟通是指以沟通为手段、解决危机为目的所进行的一连串化解危机与避免危机的行为和过程。危机沟通主要包括信息发布和舆论引导两部分内容。主动引导和把握舆论有利于增强信息的透明度，把握舆论主动权，保障民众的知情权。（一）危机沟通的基本方式一是现场沟通。二是新闻公告。三是个别会谈。四是电话和信件。五是设立接待中心。六是利用网络平台。（二）危机沟通的基本原则一是塑造形象。二是真诚友善。三是公众
11、参与。四是和谐一致。五是区别对待。六、社会动员六、社会动员（一）社会动员的内容社会参与抢险救灾（包括国际组织以及其他国家和地区的参与），包括灾民自救互救、社会通过捐款捐物等各种形式参与抢险救灾、志愿者的组织与管理。（二）社会动员的基本原则一是以人为本，强调生命拯救优先。二是依靠群众，强调提高全社会的安全意识和应急技能。三是重在基层，强调重心下移，以基层单位为重点。四是平战结合，强调常态和非常态结合。七、恢复重建七、恢复重建 （一）恢复重建的内容一是善后恢复二是救助补偿。三是规划重建。（二）恢复重建的基本原则一是整体推进，全面覆盖。二是相对独立，平战结合。三是软硬并重，全面提升。四是减法推进，动态调整。五是立足基层，示范推广。八、调查评估八、调查评估（一）调查评估的内容一是事件调查。二是责任追究。三是整改学习。（二）调查评估的基本原则一是客观公正。二是科学全面。三是公开透明。四是目标合理。九、应急保障九、应急保障（一）应急保障的内容一是人力资源保障。二是资金保障和物资保障。三是应急技术装备保障。四是应急场所保障。（二）应急保障的基本原则一是合理布局。二是资源共享。三是制度规范。四是动态更新。一、通过宣传教育，强化预防意识 二、利用大数据技术，提高预警和处置水平 三、理顺部门权责，健全应急协同联动机制 四、健全社会参与机制
