1、第二章第二章 公共政策系统公共政策系统Page 2内容解构内容解构公共政策主体公共政策主体公共政策工具公共政策工具公共政策环境公共政策环境公共政策客体公共政策客体http:/ 3主要内容主要内容公共政策主体公共政策主体公共政策客体公共政策客体公共政策环境公共政策环境公共政策工具公共政策工具公共政策系统运行公共政策系统运行Page 42.1公共政策主体公共政策主体 是指直接或间接参与公共政策制定、是指直接或间接参与公共政策制定、执行、评估以及监督控制的组织和个人执行、评估以及监督控制的组织和个人，具体包括立法机关、行政机关、司法，具体包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、公民、大众媒
2、机关、政党、利益集团、公民、大众媒体、体、“思想库思想库”等。等。定义 公共政策研究者常常以官方与非官方公共政策研究者常常以官方与非官方或以政府内与政府外为标准来加以划或以政府内与政府外为标准来加以划分，比如安德森将其区分为官方的公分，比如安德森将其区分为官方的公共政策主体与非官方的公共政策主体共政策主体与非官方的公共政策主体两大类；琼斯将其区分为政府内部的两大类；琼斯将其区分为政府内部的政策主体与政府外部的政策主体。政策主体与政府外部的政策主体。类型Page 52.1公共政策主体公共政策主体公共政策主体官方决策者非官方活动者（1）立法机关（2）行政机关（3）执政党（4）司法机关（1）利益集团
3、（2）大众传媒（3）智库（4）公民个体Page 6（1）全国人民代表大会是我国最高国家权力机关。具有最高的立法权、决定权、任免权、监督权。（2）国家主席是我国最高国家权力机关的重要组成部分。根据全国人大及其常委会决定行使职权，具有颁布法律权、发布命令权、任免权、荣誉授予权、外事权等。（3）国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。（4）最高人民法院是国家最高审判机关。（5）最高人民检察院是最高国家检察机关，人民检察院是国家法律监督机关。（6）中央军事委员会是我国最高的军事领导机关。领导全国武装力量Page 7Page 82.1公共政策主体公共政策主体官方决策者官方
4、决策者n 立法机关立法机关权威性、强制性权威性、强制性 西方国家西方国家立法机关主要是指国会、议会以及代表性机构；立法机关主要是指国会、议会以及代表性机构；在代议制国家，议会机关是代表和反映民意的机关，他在代议制国家，议会机关是代表和反映民意的机关，他们通过制定法们通过制定法 律和公共政策来代表或反映民意（实际上是律和公共政策来代表或反映民意（实际上是反映执政党及统治者的意志）反映执政党及统治者的意志）在我国，在我国，立法机关是指全国人民代表大会及其常务委员会立法机关是指全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会，通过人民代表和地方各级人民代表大会及其常务委员会，通过人
5、民代表的参政与议政活动代表广大人民的意志与要求行使对社会的参政与议政活动代表广大人民的意志与要求行使对社会公共事务的决定权。公共事务的决定权。人民代表大会的职能：一是把执政党对国家和社人民代表大会的职能：一是把执政党对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家意志；二是建立政府权力体系志；二是建立政府权力体系国家行政机关、国家行政机关、司法机关等。司法机关等。全国人大不仅享有最高立法权、最高任免权、全国人大不仅享有最高立法权、最高任免权、最高决策权、最高监督权、而
6、且有权选举、决定最高决策权、最高监督权、而且有权选举、决定和任免中央人民政府及其他国家机关的最高领导和任免中央人民政府及其他国家机关的最高领导人、有权审查和批准国家预算和执行情况报告，人、有权审查和批准国家预算和执行情况报告，监督国务院在内的最高国家机关的工作，听取国监督国务院在内的最高国家机关的工作，听取国务院的工作报告，对国务院及其各部位提出质询。务院的工作报告，对国务院及其各部位提出质询。Page 9Page 102.1公共政策主体公共政策主体官方决策者官方决策者n 行政机关具体性、补充性 西方国家由于行政权力的逐步增大，无论是公共政策的制定或执行，政府官员的作用越来越大。总统：在总统和
7、立法和行政决策方面，尤其是外交政策制定方面的权力很大；行政机构：是政策执行的主导机构，并日益参与到了政策制定的事务当中；其它：英美等国家的行政部门也是立法和政策建议的重要来源；在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要组成部分。我国宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府是最高权力机关的执行机关，是最高的国家行政执行机关，而地方各级人民政府市地方各级权利的执行机关。国务院：享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人大及其常委会授予的其它职权；县级以上地方各级人民政府：享有执行权、制令权、管理权、监督权以及中央政府授予的其他权限；政府机关：是政策执行的主要机构，并有权根据基本国策制
8、定具体的政策法规。Page 11Page 122.1公共政策主体公共政策主体官方决策者官方决策者n 执政党执政党 西方国家，西方国家，政党尤其是执政党是公共政策制定的政党尤其是执政党是公共政策制定的核心力量之一。政党具有利益表达和利益聚合的核心力量之一。政党具有利益表达和利益聚合的功能，政党通过选举和一系列活动把民众及利益功能，政党通过选举和一系列活动把民众及利益集团的利益与要求转化成一般的公共政策方案，集团的利益与要求转化成一般的公共政策方案，从而把政党的主张转变为政府政策活动。从而把政党的主张转变为政府政策活动。在我国，在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，在中国共产党是全国人民的领导核
9、心，在政策制定、执行和评估和监控中起主导作用。作政策制定、执行和评估和监控中起主导作用。作为执政党，他代表着广大人民群众的利益和普遍为执政党，他代表着广大人民群众的利益和普遍意志；在政策制定和执行过程中的主要作用是政意志；在政策制定和执行过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。部。政治领导的方式：使党的主张经法定程序变成国政治领导的方式：使党的主张经法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范带头作家意志，通过党组织的活动和党员的模范带头作用，带动广大人民群众，实现党的路线、方针和用，带动广大人民群众，实现党的路线、方针
10、和政策。政策。中国共产党制定具有综合指导性和根本性的总中国共产党制定具有综合指导性和根本性的总政策。综合性表现在政策具有总体性并涉及政治、政策。综合性表现在政策具有总体性并涉及政治、经济、社会和文化生活的各个方面，其表现形式经济、社会和文化生活的各个方面，其表现形式是党的纲领、路线和方针；根本性体现在党通过是党的纲领、路线和方针；根本性体现在党通过自己制定的政策掌握国家和社会生活总的发展方自己制定的政策掌握国家和社会生活总的发展方向，社会各阶层的活动都要受到其制约向，社会各阶层的活动都要受到其制约。Page 13Page 142.1公共政策主体公共政策主体官方决策者官方决策者司法机关司法机关西
11、方国家，西方国家，例如在美国，司法机关（法院）能通过例如在美国，司法机关（法院）能通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生很大影响，能通过盘里对经济政策（财产所有产生很大影响，能通过盘里对经济政策（财产所有权、合同、企业、劳动关系等）和社会政策（如福权、合同、企业、劳动关系等）和社会政策（如福利政策、基础设施建设等）产生影响。它不仅规定利政策、基础设施建设等）产生影响。它不仅规定政府不能做什么，也规定政府应该采取何种行为以政府不能做什么，也规定政府应该采取何种行为以符合宪法和法律的要求。法院不仅参与政策制定，符合宪法和法律的要求。法院不仅
12、参与政策制定，还在其中扮演重要角色。还在其中扮演重要角色。在我国，在我国，司法机关也在政策制定和执行过程中司法机关也在政策制定和执行过程中起到某些类似的功能，是我国政策主体的一个起到某些类似的功能，是我国政策主体的一个有机组成部分。有机组成部分。n 请思考：中西方官方政策主体的区别？请思考：中西方官方政策主体的区别？Page 15Page 161.2 公共政策主体公共政策主体非官方的政策活动者非官方的政策活动者利益集团利益集团其影响公共决策的方式其影响公共决策的方式主要有游说、宣传主要有游说、宣传、捐、捐款、抗议等。款、抗议等。公民公民公众通过直接表达（投诉、公众通过直接表达（投诉、情缘、申诉
13、、示威、抗议）情缘、申诉、示威、抗议）或间接表达（民意代表、或间接表达（民意代表、利益集团及其其他社会组利益集团及其其他社会组织来表达）织来表达）大众传媒大众传媒及时反映社会所发生的公共问及时反映社会所发生的公共问题，其构建的题，其构建的“第二现实第二现实”受受公众对问题内容和性质的认知公众对问题内容和性质的认知和态度的影响，进而影响到政和态度的影响，进而影响到政策议程的建立。可以扩大公正策议程的建立。可以扩大公正参与程度，实现决策科学化和参与程度，实现决策科学化和民主化的重要载体。民主化的重要载体。思想库思想库即外脑，提供了公共政策即外脑，提供了公共政策的研究与咨询系统。分为的研究与咨询系统
14、。分为官方思想库、半官方思想官方思想库、半官方思想库、民间思想库、跨国思库、民间思想库、跨国思想库。想库。Page 172.1公共政策主体公共政策主体以主体数量为分类标准团体主体：国家机关、政党、官僚集团、利益集团体主体：国家机关、政党、官僚集团、利益集团和大众传媒等团和大众传媒等个人主体：政治领袖、公务员和公民个人个人主体：政治领袖、公务员和公民个人官方主体：立法、行政、司法、政治领袖、公务官方主体：立法、行政、司法、政治领袖、公务员个人和官僚集团员个人和官僚集团非官方主体：利益团体、大众传媒、智囊非官方主体：利益团体、大众传媒、智囊团、公民个人团、公民个人以主体是否具有公以主体是否具有公共
15、权力为分类标准共权力为分类标准Page 182.1公共政策主体公共政策主体以主体在政策运行的不同阶段所发挥的功能为标准以主体参与政策过程的方式与程度为标准政策制定主体、政策执行主体政策制定主体、政策执行主体政策监控主体、政策评估主体直接主体指那享有法定权威，能够对社会价值进指那享有法定权威，能够对社会价值进行权威性分配，主导政策过程的个人或组织。行权威性分配，主导政策过程的个人或组织。间接主体间接主体指不拥有合法强制力，但能够通过压力指不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人等方式，参与、介入到政策过程中、舆论、私人等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人或组织。，并产生一定影
16、响的个人或组织。Page 192.1公共政策主体公共政策主体以法权序列为标准以法权序列为标准Page 202.2公共政策客体公共政策客体1、定义 是公共政策的作用对象及其影响范围，是一个立体结构，包括了政策所要改变的状态、政策直接作用的人与事、政策所要调节的公众利益3个层面的内容。（如右图）公共政策客体Page 212.2公共政策客体公共政策客体2、类型（1）从“事”的角度即能够进入政策议程的公共问题 （2）从“人”的角度那些受到政策影响的社会成员，包括个体、群体或组织http:/ 222.2公共政策客体公共政策客体以政策问题的以政策问题的内容和性质内容和性质为标准：政治问题；经济问题；为标准
17、：政治问题；经济问题；文化问题；社会问题文化问题；社会问题以公共政策问题以公共政策问题在社会经济中的功能在社会经济中的功能为标准：初次分配问为标准：初次分配问题、再分配问题题、再分配问题以问题的以问题的直观性和熟悉程度、决策目标的明确性直观性和熟悉程度、决策目标的明确性，以及相，以及相关信息的完备性为标准：结构良好问题和结构不良问题关信息的完备性为标准：结构良好问题和结构不良问题以政策问题以政策问题是否包含实体性内容是否包含实体性内容为标准：程序性问题和实为标准：程序性问题和实体性问题体性问题（1 1）从）从“事事”的角度的角度即能够进入政策议程的公共问题即能够进入政策议程的公共问题Page
18、232.2公共政策客体公共政策客体 以以目标群体的数量和区域范围目标群体的数量和区域范围为标准：全体社会成员；区为标准：全体社会成员；区域社会成员；特殊社会群体域社会成员；特殊社会群体 以以公共政策对目标群体的利益影响公共政策对目标群体的利益影响为标准：受益群体；受为标准：受益群体；受损群体损群体 以以政策客体对政策内容的态度政策客体对政策内容的态度为标准：顺应型客体；抵触为标准：顺应型客体；抵触型客体；观望型客体型客体；观望型客体（2 2）“人人”的角度：那些受到政策影响的社会成员的角度：那些受到政策影响的社会成员Page 242.2公共政策客体公共政策客体3、构成公共政策的直接客体：公共政
19、策问题。公共公共问题是指那些导致了较为广泛的社会紧张状问题是指那些导致了较为广泛的社会紧张状态的社会问题，并非所有的公共问题都必须态的社会问题，并非所有的公共问题都必须通过公共政策来解决。公共政策问题必须被通过公共政策来解决。公共政策问题必须被社会大多数人所察觉；公共政策问题必须在社会大多数人所察觉；公共政策问题必须在政府的职能范围之内。政府的职能范围之内。公共政策的间接客体：目标群体。目标群体目标群体是指受公共政策规范、管制和调节、制约的是指受公共政策规范、管制和调节、制约的社会成员，目标群体理解接受遵从公共政策社会成员，目标群体理解接受遵从公共政策是决定公共政策有效性的关键因素之一。是决定
20、公共政策有效性的关键因素之一。Page 252.3 公共政策环境公共政策环境内涵内涵 公共政策是环境的产物，受自然和社会政治经公共政策是环境的产物，受自然和社会政治经济环境等各种因素的制约和影响。济环境等各种因素的制约和影响。从系统论的角度从系统论的角度来看，凡是对公共政策产生作用和影响的因素皆可来看，凡是对公共政策产生作用和影响的因素皆可归为公共政策环境。即，公共政策环境是影响公共归为公共政策环境。即，公共政策环境是影响公共政策产政策产生、存在和发展的一切因素的总和。生、存在和发展的一切因素的总和。Page 262.3 公共政策环境公共政策环境内涵内涵2.3 公共政策环境公共政策环境特征特征
21、Page 272.3 公共政策环境公共政策环境构成构成Page 282.3 公共政策环境公共政策环境政治环境政治环境经济环境经济环境1.与其它多种环境组成一个外部系统对公共政策产生影响；2.公共政策影响自然环境变化；自然环境自然环境国际环境国际环境公共政策环境对公共政策的影响公共政策环境对公共政策的影响1经济条件是制定公共政策的基本条件；2经济实力是公共政策运行的基础条件；3经济状况是制定公共政策的主要依据；1国际环境影响公共政策的价值选择；2国际环境影响公共政策的目标选择；3国际环境影响公共政策的选择途径；1.政治环境的的现实需要是公共政策制定的前提；2.政治环境的性质决定了公共政策的性质;
22、3.政治环境的发展变化导致公共政策的发展变化Page 29研究研究兴起兴起其原因在于一是政策执行的复杂性和政策的失败导致对政策工具的反思；福利国家的失败和政府的低效率导致人们对工具途径的政治支持；社会科学应用性的发展；政策研究领域的拓展。内涵内涵又称治理工具或政府工具，是政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行，从而达到政策设计的理想状态。2.4 公共政策工具公共政策工具内涵内涵Page 302.4 公共政策工具公共政策工具类型类型指国家凭借政府的指国家凭借政府的权威和强制力，对权威和强制力，对目标群体进行控制目标群体进行控制和指导。包括：和指导。包括：管制管制政府对个人和政府对个人和
23、机构的行为作出规机构的行为作出规定和要求定和要求公共企业公共企业国有企业国有企业 直接提供直接提供由政府直由政府直接提供公共物品和服务接提供公共物品和服务Page 31公共政策子系统信息子系统咨询子系统执行子系统决断子系统监控子系统2.5 公共政策运行公共政策运行子系统子系统Page 325 51 13 32 24 4政策制定政策制定政策评估政策评估与监控与监控政策调整政策调整与终结与终结政策问题政策问题确认确认政策执行政策执行2.5 公共政策运行系统公共政策运行系统运行运行Page 34单击此处添加标题单击此处添加标题单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单
24、击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容Page 35单击此处添加标题单击此处添加标题单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容Page 36单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容 单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容 单击此处添加段落文字内容单击此处添加标题单击此处添加标题Page 37单击此处添加标题单击此处添加标题单击此处添加段落文字内容此处添加内容此处添加内容此处
25、添加内容此处添加内容单击此处添加段落文字内容此处添加内容此处添加内容单击此处添加段落文字内容此处添加内容此处添加内容单击此处添加段落文字内容此处添加内容此处添加内容单击此处添加段落文字内容此处添加内容此处添加内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加标题单击添加单击添加内容文字单击添加单击添加内容文字单击添加单击添加内容文字单击添加单击添加内容文字Page 39单击此处添加标题单击此处添加标题单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段
26、落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容Page 40单击此处添加标题单击此处添加标题此处添加内容此处添加内容此处添加内容内容此处添加内容此处添加内容此处添加内容此处添加内容
27、此处添加内容此处添加内容此处添加内容此处添加内容此处添加内容此处添加内容此处添加内容内容内容内容Page 41单击添加内容文字单击此处添加标题单击此处添加标题Page 42单击此处添加标题单击此处添加标题单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容文字内容文字内容文字内容文字内容文字内容文字内容Page 43单击此处添加标题单击此处添加标题单击此处添加标题单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容Page 45单击此处添加标题单击此处添加标题单击添加段落文字单击添加段落文字单击添加段落文字单击添加段落文字单击添加
28、段落文字Page 46单击此处添加标题单击此处添加标题单击添加段落文字单击添加段落文字单击添加段落文字单击添加段落文字。单击添加段落文字单击添加段落文字单击添加段落文字单击添加段落文字。此处添加内容此处添加内容此处添加内容此处添加内容Page 47单击此处添加标题单击此处添加标题单击此处添加段落文字内容 单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容 单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容 单击此处添加段落文字内容Page 48单击此处添加
29、标题单击此处添加标题单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击
30、此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容Page 49单击此处添加标题单击此处添加标题单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容2007200820092010Page 50单击此处添加标题单击此处添加标题标题文字内容标题文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容标题文字标题文字标题文字标题文字标题文字标题文字标题文字标题文字标题文字标题文字标题文字标题文字单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容单击此处添加段落文字内容
