1、LOGO最低生活保障：最低生活保障：最后的安全网最后的安全网供同学们课堂讨论参考供同学们课堂讨论参考制作者：往届本科生制作者：往届本科生Company Logo最低生活保障：最后的安全网最低生活保障：最后的安全网1 2 3历史回顾：历史回顾：从边缘到主从边缘到主流流改革：问题改革：问题与与 难点难点前瞻：与全前瞻：与全面小康同步面小康同步Company Logo历史回顾：从边缘到主流历史回顾：从边缘到主流建国初期的社会救济制度建国初期的社会救济制度120世纪世纪80年代以农村为重点的社会救济制度年代以农村为重点的社会救济制度220世纪世纪90年代以城市为重点的最低生活保障制度年代以城市为重点的
2、最低生活保障制度Company Logo建国初期的社会救济制度建国初期的社会救济制度城市居民最低生活保障制度的前身是城市居民最低生活保障制度的前身是城市社会救济制度城市社会救济制度，始建于，始建于20世纪世纪50年代初。年代初。到到20世纪世纪50年代后期，我国与计划年代后期，我国与计划经济相配套的经济相配套的传统社会救济制度传统社会救济制度框框架基本确立。架基本确立。Company Logo传统社会救济制度传统社会救济制度在城镇，以充分就在城镇，以充分就业为基础，将绝大业为基础，将绝大部分城镇人口组织部分城镇人口组织到全民所有制和集到全民所有制和集体所有制单位之中体所有制单位之中就业，社会会
3、保障就业，社会会保障是随着就业而生效是随着就业而生效的。的。传统社会传统社会救济制度救济制度在农村，随着农业在农村，随着农业合作化的层次越来合作化的层次越来越高，范围越来越越高，范围越来越广，到广，到1958年建立年建立人民公社，几乎所人民公社，几乎所有农民都成了社员有农民都成了社员，他们可以享受集，他们可以享受集体保障。体保障。Company Logo20世纪世纪80年代以农村为重点的社会救济制度年代以农村为重点的社会救济制度v改革开放以来，作为世界上最大的发展中国改革开放以来，作为世界上最大的发展中国家，我国的贫困问题引起了国内、国际的普家，我国的贫困问题引起了国内、国际的普遍关注。遍关注
4、。v在在20世纪世纪80年代，我国社会救济工作的主年代，我国社会救济工作的主要管理部门民政部门在国家规定的职责范围要管理部门民政部门在国家规定的职责范围内对社会救济工作进行了一系列的改革，主内对社会救济工作进行了一系列的改革，主要包括要包括4个方面：救灾、救济、五保和扶贫个方面：救灾、救济、五保和扶贫Company Logo救灾救灾五保五保社会救济社会救济救灾救灾是为帮助灾民脱是为帮助灾民脱离灾难险情，减轻灾离灾难险情，减轻灾害损失，客服灾后生害损失，客服灾后生活和生产困难而提供活和生产困难而提供的社会救济。的社会救济。救助：救助：1.保障基本口保障基本口粮；粮；2.一定量成衣、一定量成衣、布
5、匹和棉花；布匹和棉花；3.提供提供建房救助款物；建房救助款物；4.提提供医疗救济款。供医疗救济款。五保五保是指由农村社区是指由农村社区（集体）负责保证无法（集体）负责保证无法定抚养人、无劳动能力、定抚养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会援助，生活需求的社会援助，即对他们即对他们“保吃、保穿、保吃、保穿、保住、保医、保葬保住、保医、保葬”，简称简称“五保五保”。供养方式：供养方式：集中供养和集中供养和统供分养。统供分养。社会救济社会救济是中央和地是中央和地方政府通过财政拨款，方政府通过财政拨款，依法对特定的社会救依法对特
6、定的社会救助对象按规定向他们助对象按规定向他们提供的社会救助。提供的社会救助。分类：分类：定期定量救济定期定量救济和临时救济。和临时救济。存在问题：存在问题：1.社会救助经费没有能社会救助经费没有能够与国民经济的发展够与国民经济的发展同步增长。同步增长。2.社会救助标准过低。社会救助标准过低。Company Logo20世纪世纪90年代以城市为重点的最低生活保障制度年代以城市为重点的最低生活保障制度v背景：背景：20世纪世纪90年代以来，由于经济体制改年代以来，由于经济体制改革明确了以市场经济为取向，经济体制的急革明确了以市场经济为取向，经济体制的急剧转轨和企业改革的逐步深化，加上国际上剧转轨
7、和企业改革的逐步深化，加上国际上经济全球化和亚洲金融风暴的影响，引发出经济全球化和亚洲金融风暴的影响，引发出我国城市社会很多经济、社会矛盾。我国城市社会很多经济、社会矛盾。Company Logo改革的动因改革的动因下岗和失业下岗和失业贫富差距拉大贫富差距拉大城市贫困群体规城市贫困群体规模的模的扩大扩大Company Logo改革的过程改革的过程1 试点阶段试点阶段1993.61995.52.推广阶段推广阶段1995.51997.81993年年6月月1日，上海日，上海市率先建立了城市居市率先建立了城市居民最低生活保障线制民最低生活保障线制度。度。1994年，提出了年，提出了“对对城市社会救济对
8、象逐城市社会救济对象逐步实行按当地最低生步实行按当地最低生活保障线标准进行救活保障线标准进行救助助”的改革目标，并的改革目标，并部署在东部沿海地区部署在东部沿海地区进行试点。进行试点。1995年年5月民政月民政部在厦门、青岛部在厦门、青岛分别召开了全国分别召开了全国城市最低生活保城市最低生活保障线工作座谈会，障线工作座谈会，并好找将这项制并好找将这项制度推向全国。度推向全国。Company Logo改革的过程改革的过程3.普及阶段普及阶段1997.81999.104.提高阶段提高阶段1999.10至今至今1997年年8月，国务院月，国务院颁发了颁发了国务院关于国务院关于在各地建立城市居民在各地
9、建立城市居民最低生活保障制度的最低生活保障制度的通知通知要求到要求到1999年年底，全国所有的城市底，全国所有的城市和县政府所在的镇都和县政府所在的镇都要建立这项制度。要建立这项制度。1999年年9月，国务院颁布了月，国务院颁布了城城市居民最低生活保障条例市居民最低生活保障条例，并，并立即与立即与10月月1日实施。日实施。2000年年4月，国务院总理朱镕基月，国务院总理朱镕基在辽宁视察时提出：要建立一个在辽宁视察时提出：要建立一个“独立于企业之外独立于企业之外”的社会保障制的社会保障制度。度。2001年下半年，取得了突破性的年下半年，取得了突破性的进展。进展。2001年全年最低生活保障年全年最
10、低生活保障支出达到了空前的支出达到了空前的42亿元。到亿元。到2002年，预算达到年，预算达到105亿元。但亿元。但是，也应该看到差距。是，也应该看到差距。低保制度：问题与难点低保制度：问题与难点1.贫困标准的界定贫困标准的界定Text4.资金运行资金运行低保制度：问题与难点低保制度：问题与难点2.制度的灵活性制度的灵活性3.“应保尽保应保尽保”8.认识贫困认识贫困5.配套措施与优惠政策配套措施与优惠政策6.家什调查家什调查7.工作经费与管理体系工作经费与管理体系1.贫困标准的界定贫困标准的界定方法一：方法一：设定一条全设定一条全国统一的贫困线国统一的贫困线而不关心各个地而不关心各个地区的差异
11、区的差异方法二：方法二：各地区确定自己各地区确定自己的贫困线，全国贫的贫困线，全国贫困线只是各地区贫困线只是各地区贫困线的简单平均困线的简单平均贫困线设置贫困线设置两种方法两种方法1.贫困标准的界定贫困标准的界定忽略忽略了消费结构、收入、价格指数结构、收入、价格指数及生生活标准活标准等因素的不同，而这些因素在不同地区往往差别很大。由于地方财政预算的约束地方财政预算的约束，一些贫困地区有意有意将它们的贫困线设在一个非常非常低低的水平上，导致贫困人口数被低估低估。（目前民政部划定的贫困线是采用方法二方法二）需注意：需注意：保障标准目前由各地自行制订由各地自行制订的规定是与原来中央财政不直接投原来中
12、央财政不直接投入入的做法相一致的。现在在财政投入上中央拿了大头中央拿了大头，而各地在制定标准时，偏偏高偏低高偏低的现象都存在（当然主要是后者主要是后者）。要谨防谨防一种苗头：以往标准低，中央的财政拨款少，觉得“吃了亏吃了亏”，现在标准的制定权在我手中，何不调高一些，以获取更多的中央财政拨款。如果自行调标成为一种风气，在大局上就有可能失如果自行调标成为一种风气，在大局上就有可能失控，在财政预算上会很被动控，在财政预算上会很被动。1.贫困标准的界定贫困标准的界定v保障标准下的保障标准下的低保人口低保人口数量统计数量统计 民政部的数据是基于户口制度基于户口制度的，该数据排除了那些从农村转移到城镇的流
13、动人口。城镇和农村的低保标准不同，那么必须搞清楚的问题必须搞清楚的问题是：进城务工人员到底属于城镇的低保范围还是农村的低保范围？进城务工人员到底属于城镇的低保范围还是农村的低保范围？必须认清的事实必须认清的事实是：在低保资金有限且追求在低保资金有限且追求“应保尽保应保尽保”原则的情况下，原则的情况下，低保对象数量的多少将会影响到低保水平的高低。低保对象数量的多少将会影响到低保水平的高低。2.制度的灵活性制度的灵活性家庭规模、结构不同家庭规模、结构不同生理因素不同生理因素不同（年龄、体制等）（年龄、体制等）社会角色不同社会角色不同消费支出不同消费支出不同 现行制度对所有的“保户”都是“一视同仁一
14、视同仁”的，按家庭收入平均，该补多少是多少该补多少是多少。综合制度的实综合制度的实际执行，要在际执行，要在一定程度上一定程度上“因人而异因人而异”低保改革低保改革：要建立一个针对不同需要针对不同需要具有一定灵活性的、综合的灵活性的、综合的制度构架。3.“应保尽保应保尽保”谁谁“应应”谁谁“不应不应”，要有个，要有个可操作的说法可操作的说法“应得收入应得收入”仍然不愿自动仍然不愿自动退出历史舞台退出历史舞台规定低保对象的若干规定低保对象的若干应尽义务应尽义务低保资金是纳税人的钱低保资金是纳税人的钱3.“应保尽保应保尽保”v应得收入应得收入 大致包括大致包括基本工资、奖金、津贴基本工资、奖金、津贴
15、和和补贴补贴（如果有的话）（如果有的话）以及以及其他收入来源其他收入来源。“应得收入应得收入”与与“实际收入实际收入”之间的矛盾和差距很难把之间的矛盾和差距很难把握。握。低保工作的家庭收入测算，只有由低保工作的家庭收入测算，只有由“应得收入应得收入”改按改按“实际收入实际收入”后，才能从总体上后，才能从总体上扩大保障范围扩大保障范围，提高保提高保障水平，增强保障力度障水平，增强保障力度，真正做到，真正做到“应保尽保应保尽保”。4.“资金运行资金运行”v低保制度的低保制度的“资金瓶颈资金瓶颈”被突破是近年来我国在被突破是近年来我国在社会政策和公共财政社会政策和公共财政方面的方面的一大进步一大进步
16、。中央和地方财政“一刀切一刀切”的资金配套或分担比例的资金配套或分担比例是低保制度遇到的新的“资金运行瓶颈资金运行瓶颈”。转移支付始终是在一个“灰箱灰箱”中进行。注：注：“灰箱模型灰箱模型”（Gray Box）指那些内部规律尚不十分清楚，在建立和改善模型方面都还不同程度地有许多工作要做的问题。4.“资金运行资金运行”v政府的转移支付，政府的转移支付，实际上是把实际上是把国家的财政收入国家的财政收入还还给个人，所以有的西方经济学家称之为给个人，所以有的西方经济学家称之为负税收负税收。货币学派代表人物货币学派代表人物 米尔顿米尔顿弗里德曼，弗里德曼，“负所得税负所得税”：指政府规定某种收入保障数额
17、，再根据个人实际收入，给予适当补助。为了不把低收入者的收入一律拉平，补助金应该根据个人实际收入的多少按比例发给，运用税收手段来支付。公式：公式：负所得税收入保障数额负所得税收入保障数额实际收入实际收入负所得税税率负所得税税率 个人可支配收入个人实际收入负所得税。个人可支配收入个人实际收入负所得税。4.“资金运行资金运行”v 假定维持一定社会生活水平的保障数额为假定维持一定社会生活水平的保障数额为1500美元，负所美元，负所得税税率为得税税率为50，则按照个人不同的实际收入额计算的，则按照个人不同的实际收入额计算的“负所得税款负所得税款”及税后个人可支配收入的情况如下表所示：及税后个人可支配收入
18、的情况如下表所示：单位：美元单位：美元个人实际收入个人实际收入负所得税（即政府给予的补助）负所得税（即政府给予的补助）个人可支配收入个人可支配收入01500-0=1500150010001500-（100050%）=1000200015001500-（150050%）=750225020001500-（200050%）=500250030001500-（300050%）=4.“资金运行资金运行”v“负所得税”提出的社会背景：美国的收入保证计划美国的收入保证计划十分繁琐且弊端明显十分繁琐且弊端明显：全国标准不统一标准不统一 按照凯思斯的福利思想运作，对低收入者发放差额补助差额补助 实行“负所得税
19、”可以通过收入或享受上的差别收入或享受上的差别，来鼓励低收入阶层的工作积极性。5.配套措施与优惠政策配套措施与优惠政策v配套措施：配套措施：加快建立失业、养老、医疗等社会保障加快建立失业、养老、医疗等社会保障制度，实施最低工资制和再就业工程。制度，实施最低工资制和再就业工程。v优惠政策：优惠政策：如在学费、房租、公交费、医疗费、如在学费、房租、公交费、医疗费、丧葬费等方面享受减免或优惠等。丧葬费等方面享受减免或优惠等。6.家什调查家什调查 家什调查对于世界上任何一个社会救助制家什调查对于世界上任何一个社会救助制度来说都是难题。度来说都是难题。一是，低保申请人及其家庭不配合或弄一是，低保申请人及
20、其家庭不配合或弄虚作假；虚作假；二是，低保申请人所在单位不配合或开二是，低保申请人所在单位不配合或开假证明。假证明。7.工作经费与管理体系工作经费与管理体系v 基层工作经费有缺口，严重影响了基基层工作经费有缺口，严重影响了基层结构的工作积极性层结构的工作积极性v 管理体系不健全的问题日益突出管理体系不健全的问题日益突出 最低生活保障制度在全国普遍建立之时，恰逢最低生活保障制度在全国普遍建立之时，恰逢“小小政府、大社会政府、大社会”的政府机构改革热火朝天地在全国推开。的政府机构改革热火朝天地在全国推开。8.认识贫困认识贫困v 市场经济是一把市场经济是一把“双刃剑双刃剑”v 在一个蒸蒸日上的社会中
21、，弱势群体很可在一个蒸蒸日上的社会中，弱势群体很可 能会被忽视能会被忽视 关于贫困的认识，必须向全社会普及。关于贫困的认识，必须向全社会普及。前瞻：前瞻：前瞻：前瞻：与全面小康同步与全面小康同步全全面小康同步面小康同步在今后较长的一段时间内，我国政府和整个社会都要把失业和贫困问在今后较长的一段时间内，我国政府和整个社会都要把失业和贫困问题，尤其是城市的失业和贫困问题作为发展中的一个基本国情来对待。题，尤其是城市的失业和贫困问题作为发展中的一个基本国情来对待。因此，我国的城乡最低保障制度在整个社会保障体系中的地位也应该因此，我国的城乡最低保障制度在整个社会保障体系中的地位也应该相应地得到提高，甚
22、至有必要将其看成是一项基本的国家制度。相应地得到提高，甚至有必要将其看成是一项基本的国家制度。进一步健全和完善城乡最低生活保障制度建立综合的最低生活保障制度1完善低保制度的社会监督机制2完善财政拨款制度，确保低保经费3建立健全有效的低保工作体制4建立综合的最低生活保障制度建立综合的最低生活保障制度救助标准制度框架城乡一体相对统一救助标准相对统一救助标准其一，因为过去实行完全的“地方属地管理”原则，中央财政不负担最低生活保障开支，保障标准自然只能由各地自定原因原因其二，标准由地方自行确定的做法忽略了一个基本事实，即制定一个合适的保障标准并不是一件轻而易举的事在制定最低生活保障时，还需要注意的三个
23、问题在制定最低生活保障时，还需要注意的三个问题按照国际惯例，由劳动能力的低保对象本人的最低生活保障标准一般相当于没有劳动能力的对象的2/3或3/4。对于一些情况特殊的低保对象，如孤寡老人和孤儿以及单亲家庭可以考虑适当提高标准10%20%。优抚对象的生活困难不应该在低保制度中解决，而应该参照低保制度的保障方式重新设计国家补助制度，标准应该高于最低生活保障标准。建立综合的最低生活保障制度建立综合的最低生活保障制度v 1.救助标准救助标准中央政府的民政部门应该以各地自行制定的最低生活保障标准为基础，加强学术理论界的合作，在深入调查研究的基础上，用科学的方法制定出一个指导性的标准或一个确定最低生活保障
24、标准的统一的工作框架和程序。v 2.制度框架制度框架（1）日常需要。这个层次提供的主要是购买日常生活必需品的救助金，但不包括医疗、教育和住房的支出。（2）特殊需要。这个层次主要包括房租、教育经费（义务教育阶段）和医疗费用（主要是慢性病患者的门诊费用）等等。（3）酌情提供。这个层次主要可以考虑两个方面：一个是非教育阶段的教育费用、教育部门收取的其他费用、大病医疗费 用（部分提供），等等v 3.城乡一体城乡一体从长远看，目前的城市居民最低生活保障制度还需要发展。在21世纪，我过农民在工业化、城市化、现代化的过程中想城市大移民势在必然。所以要使城市的最低生活保障制度和农村的最低生活保障制度接轨乃至合
25、二为一。完善低保制度的社会监督机制完善低保制度的社会监督机制建立有关低保的投建立有关低保的投诉与行政复议制度诉与行政复议制度建立非政府的低保制建立非政府的低保制度社会监督委员会度社会监督委员会发挥群众团体和社发挥群众团体和社会团体的作用会团体的作用要创立一整套与低保制度相配合的行政、法律监察机制。城市居民在申请低保没有获得批准时，可以向上级机关提请行政复议；建立有关低保的畅通的投诉渠道以群众团体和社会团体、社会知名人士和学术界的专业人士为主，建立民间性质的最低生活保障制度社会监督委员会。负责对低保制度政策评估，并设最低生活保障制度社会监督网络。给予群众团体最低生活保障投诉的转介权，有关政府机构
26、必须接受转介，同时作出调查处理，并将处理结果反馈给原接案机构。总而言之，上述政策设计都是为了广开言路，既然是为群众做好事，既总而言之，上述政策设计都是为了广开言路，既然是为群众做好事，既然是为了稳定社会，就应该增加最低生活保障制度实施的透明性。然是为了稳定社会，就应该增加最低生活保障制度实施的透明性。完善财政拨款制度，确保低保经费完善财政拨款制度，确保低保经费完善财政拨款制度，确保低保经费完善财政拨款制度，确保低保经费1.各级政府分担：各级政府分担：一般按照中央财政负担50%，之后，根据实际情况事实就是地制定省、市以及区、县的负担比例。特别困难地方中央的负担还可以再提高。2.开设专门账户：开设
27、专门账户：低保资金应该列入中央和地方各级财政的预、决算，各级政府都要建立低保的专门账户，由民政部门管理，确保贫困人口的吃饭问题。3.以个人所得税为低保制度的专项财源：以个人所得税为低保制度的专项财源：要开支就得有收入，按照国际惯例，个人所得税是调节贫富差距，实现社会公平的主要手段。建立健全有效的低保工作体制建立健全有效的低保工作体制体制设置体制设置明确职能明确职能人员培训人员培训建议建议从中央从中央省省市市区、县，区、县，各级政府的低保工各级政府的低保工作体制，可参照劳作体制，可参照劳动与社会保障部门动与社会保障部门成例，在民政部、成例，在民政部、厅、局之下设立二厅、局之下设立二级局级局全额拨
28、款全额拨款的事业单位的事业单位城城市居民最低生活保市居民最低生活保障局。障局。现在许多地方将受现在许多地方将受理最低生活保障申理最低生活保障申请放在居民委员会请放在居民委员会这个层次，这样是这个层次，这样是做法是不妥的。因做法是不妥的。因为居民是想政府申为居民是想政府申请救助，而居委会请救助，而居委会不是一级政府不是一级政府，从制度安排上他，从制度安排上他们不应该拥有诸如们不应该拥有诸如此类的行政权力此类的行政权力所有低保工作人所有低保工作人员都必须进行培员都必须进行培训，培训内容不训，培训内容不仅是对低保的有仅是对低保的有关政策进行学习，关政策进行学习，还应该进行社会还应该进行社会工作课程的培训。工作课程的培训。并按照国际惯例并按照国际惯例建立社会工作的建立社会工作的职级制度。职级制度。按照低保经费总按照低保经费总额的一定比例来额的一定比例来确定确定工作经费的金额工作经费的金额，工作经费来源也工作经费来源也按照从中央到地按照从中央到地方方各级分担的比例各级分担的比例由各级政府分担由各级政府分担LOGO
