1、第五章行政程序第五章行政程序一、行政程序的内涵二、行政程序的分类三、行政程序的功能四、行政程序法律制度课后案例课后案例一、行政程序的内涵一、行政程序的内涵1.1.含义：含义：行政程序行政程序，是指行政主体实施行政行为必，是指行政主体实施行政行为必须遵守的方式、步骤、空间、时限。须遵守的方式、步骤、空间、时限。2.2.行政程序的演进行政程序的演进 行政程序在有行政的一天就存在，但是早期行政程序在有行政的一天就存在，但是早期的行政程序有极大的主观任意性。的行政程序有极大的主观任意性。行政程序的行政程序的规范化、法律化是高度工业化社会的产物。规范化、法律化是高度工业化社会的产物。在工业社会早期，虽然
2、民主得以建立，控权在工业社会早期，虽然民主得以建立，控权思想得以传播，但是由于早期自由资本主义时思想得以传播，但是由于早期自由资本主义时代国家对社会的干预很少，人们对行政权的控代国家对社会的干预很少，人们对行政权的控 制主要着眼于宪法层面上的分权和对行政权力的制主要着眼于宪法层面上的分权和对行政权力的实体限制，实体限制，行政程序的规范化、法律化被忽略。行政程序的规范化、法律化被忽略。进入进入2020世纪以后，由于二战以及经济危机所引世纪以后，由于二战以及经济危机所引发的社会危机导致了发的社会危机导致了行政权行政权不可避免的膨胀，人不可避免的膨胀，人们们才注意到从程序上限制行政权。才注意到从程序
3、上限制行政权。v开风气之先的是奥地利。开风气之先的是奥地利。1925年奥地利率先通年奥地利率先通过行政程序法，包括一般行政程序法、行政处过行政程序法，包括一般行政程序法、行政处罚法、行政执行法、行政程序法施行法四项法罚法、行政执行法、行政程序法施行法四项法律。律。1946年，美国通过联邦行政程序法，至年，美国通过联邦行政程序法，至20世纪世纪60年代，许多国家都制定了行政程序法。年代，许多国家都制定了行政程序法。二、行政程序的分类二、行政程序的分类行政程序的分类行政程序的分类 内部程序内部程序外部程序外部程序法定程序法定程序自由程序自由程序抽象行为程序抽象行为程序具体行为程序具体行为程序事先程
4、序事先程序事后程序事后程序行政立法程序行政立法程序行政执法程序行政执法程序行政司法程序行政司法程序普通程序普通程序简易程序简易程序(一一)内部程序和外部程序内部程序和外部程序1.1.根据某程序要素是否与外部相对人发生直接联系根据某程序要素是否与外部相对人发生直接联系所作的分类所作的分类:内部程序内部程序是规范内部行政行为的程序，指行政是规范内部行政行为的程序，指行政主体进行行政行为时所采取或依照的与外部相主体进行行政行为时所采取或依照的与外部相对人无直接关系的程序。对人无直接关系的程序。外部程序外部程序是规范内部行政行为的程序，指行政是规范内部行政行为的程序，指行政主体作出行政行为时与外部相对
5、人发生直接关主体作出行政行为时与外部相对人发生直接关系的程序。系的程序。2.2.划分意义：划分意义：第一，应把相对人对行政过程的参与权作为第一，应把相对人对行政过程的参与权作为外部程序立法的核心；内部程序与外部相对外部程序立法的核心；内部程序与外部相对人无直接关系，可由行政主体自由裁量；人无直接关系，可由行政主体自由裁量；第二，内部程序注重效率，外部程序注重相第二，内部程序注重效率，外部程序注重相对人合法权益的保护。对人合法权益的保护。(二二)法定程序和自由程序法定程序和自由程序1.1.以行政程序是否以行政程序是否为法所定为法所定为标准为标准2.这一分类提醒立法者和执法者：这一分类提醒立法者和
6、执法者：当某一行政行为涉及相对人重大权益或关系当某一行政行为涉及相对人重大权益或关系重大行政效率时，该行为的程序应由法律进重大行政效率时，该行为的程序应由法律进行原则的、甚至详细的规定；行原则的、甚至详细的规定；执法者必须严格依照法定程序进行行政行为。执法者必须严格依照法定程序进行行政行为。(三三)抽象行为程序和具体行为程序抽象行为程序和具体行为程序 根据行政行为性质所作的划分根据行政行为性质所作的划分:抽象行政行为包括行政立法和制定非立法性行抽象行政行为包括行政立法和制定非立法性行政规范行为，涉及面广、效力时间长，它们的政规范行为，涉及面广、效力时间长，它们的进行应更注重进行应更注重保证内容
7、的科学以及公正的需要；保证内容的科学以及公正的需要；具体行政行为包括行政司法行为和行政执法行具体行政行为包括行政司法行为和行政执法行为。行政执法行为具有日常性、具体性和直接为。行政执法行为具有日常性、具体性和直接性特点，其程序设置性特点，其程序设置既应考虑到效率又应注意既应考虑到效率又应注意保障相对人合法权益保障相对人合法权益.（四）事先程序和事后程序（四）事先程序和事后程序1.据行政程序适用的时间不同所作的分类据行政程序适用的时间不同所作的分类:事先程序事先程序，是指行政行为正式作出或决定之前，是指行政行为正式作出或决定之前应经历的程序应经历的程序,如行政处罚决定前的立案、调如行政处罚决定前
8、的立案、调查取证、听证程序等皆属事先程序。查取证、听证程序等皆属事先程序。事后程序事后程序，是指行政行为作出或决定之后的程，是指行政行为作出或决定之后的程序序,如备案程序、复议程序。如备案程序、复议程序。2.2.划分意义：划分意义：社会需要更多的事先程序维持合理的社会秩序，社会需要更多的事先程序维持合理的社会秩序，保障相对人的合法权益，预防并及时制止社会保障相对人的合法权益，预防并及时制止社会矛盾。矛盾。(五五)行政立法程序、行政执法程序行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序和行政司法程序v以行政主体不同的职能为标准所作的分类。以行政主体不同的职能为标准所作的分类。v划分意义：划分意义：提醒
9、立法者和执法者，行政立法程序偏重追提醒立法者和执法者，行政立法程序偏重追求民主、行政执法程序偏重追求效率、行政求民主、行政执法程序偏重追求效率、行政司法程序偏重追求公平，对不同的行政程序，司法程序偏重追求公平，对不同的行政程序，应以不同的价值追求进行立法和执法。应以不同的价值追求进行立法和执法。三、行政程序的功能三、行政程序的功能行行政政程程序序的的功功能能外在价值外在价值内在价值内在价值控制行政权控制行政权保护私权利保护私权利促进民主与公开促进民主与公开提高行政效率提高行政效率1 1控制行政权控制行政权 首先，行政程序的规范性减少了行政权行使首先，行政程序的规范性减少了行政权行使过程中的主观
10、性、任意性；过程中的主观性、任意性；其次，行政程序中民主、公开、参与的程序其次，行政程序中民主、公开、参与的程序使行政行为处于社会和相对人的监督之下；使行政行为处于社会和相对人的监督之下；其三，行政程序使行政行为由行政机关单方其三，行政程序使行政行为由行政机关单方命令行为变成行政机关与行政相对人的互动命令行为变成行政机关与行政相对人的互动行为，因而通过行政相对人的行为控制行政行为，因而通过行政相对人的行为控制行政权的行使；权的行使；最后，行政程序规定的司法救济使行政行为最后，行政程序规定的司法救济使行政行为成为非终局性的，将行政行为纳入司法控制成为非终局性的，将行政行为纳入司法控制之中。之中。
11、如果控制权力仅为手段的话，那么保护权利即为如果控制权力仅为手段的话，那么保护权利即为行政程序的根本目的。行政程序的根本目的。（1）控制行政权力，防止权力滥用和腐败，从）控制行政权力，防止权力滥用和腐败，从总体上保护公民权利不受公权力侵犯；总体上保护公民权利不受公权力侵犯；（2）行政程序通过事先预设程序权利，在增加）行政程序通过事先预设程序权利，在增加权利总量的同时使其他权利的保障更加明确有力；权利总量的同时使其他权利的保障更加明确有力；（3）行政程序通过事后救济程序使受到侵害的）行政程序通过事后救济程序使受到侵害的权利人及时得到救济。权利人及时得到救济。2 2保护权利保护权利3.3.促进行政行
12、为的民主化和公开化促进行政行为的民主化和公开化 由于行政程序贯彻了民主、公开、参与的精由于行政程序贯彻了民主、公开、参与的精神，行政程序本身所具有的规范性特点使行神，行政程序本身所具有的规范性特点使行政机关与管理相对人间的纯粹政机关与管理相对人间的纯粹权力服从关系权力服从关系变成变成法律关系法律关系。人民的意思可以通过行政程序在行政权上得人民的意思可以通过行政程序在行政权上得到反映到反映（例如，在法律规定的条件下，公民（例如，在法律规定的条件下，公民提出听证要求，行政机关必须为之），提出听证要求，行政机关必须为之），这一这一切使行政行为趋向民主与公开。切使行政行为趋向民主与公开。4 4提高行政
13、效率提高行政效率 行政程序在赋予相对人程序权利的同时也苛行政程序在赋予相对人程序权利的同时也苛以相应义务，便于行政机关便捷处理行政事以相应义务，便于行政机关便捷处理行政事务，明确的程序也可减少久拖不决事件的发务，明确的程序也可减少久拖不决事件的发生。生。同时，明确的程序要求也可防止行政机关为同时，明确的程序要求也可防止行政机关为怕麻烦或讨好相对人而故意不作为或违法作怕麻烦或讨好相对人而故意不作为或违法作为侵害公共利益。为侵害公共利益。程序本身的内在价值程序本身的内在价值“一项符合这些价值的法律程序或者法律实施一项符合这些价值的法律程序或者法律实施过程固然会形成正确的结果，但是这种程序和过程固然
14、会形成正确的结果，但是这种程序和过程的正当性并不因此得到证明，而是取决于过程的正当性并不因此得到证明，而是取决于程序或过程本身是否符合独立的程序正义标程序或过程本身是否符合独立的程序正义标准。准。”公正的程序一方面是以其保障现代民主、法治、公正的程序一方面是以其保障现代民主、法治、效率的价值作为行政现代化的内容，另一方面效率的价值作为行政现代化的内容，另一方面则是以其自身构筑和体现现代文明的独立价值则是以其自身构筑和体现现代文明的独立价值(如公正、平等、个人人格尊严等如公正、平等、个人人格尊严等)，作为行政，作为行政现代化的内容。现代化的内容。四、行政程序法律制度四、行政程序法律制度l（一）外
15、国行政程序的发展趋势（一）外国行政程序的发展趋势l（二）外国行政程序法的现状（二）外国行政程序法的现状l（三）我国行政程序法发展的现状（三）我国行政程序法发展的现状（一）外国行政程序的发展趋势（一）外国行政程序的发展趋势 二战前二战前：各国的行政程序法主要是关于行政机关：各国的行政程序法主要是关于行政机关内部的工作程序内部的工作程序（内部程序）（内部程序）和解决行政争讼的和解决行政争讼的程序程序（事后程序）（事后程序），而对于公民在行政过程中的，而对于公民在行政过程中的作用作用（外部程序）（外部程序）以及公民的参与以及公民的参与（事先程序）（事先程序）一般都规定得很不完备。一般都规定得很不完备
16、。二战后二战后：各国逐渐认识到：各国逐渐认识到事先、外部程序事先、外部程序是行政是行政程序的实质所在，通过这类程序，尽可能在行政程序的实质所在，通过这类程序，尽可能在行政过程中反映当事人和利害关系人的意见，维护公过程中反映当事人和利害关系人的意见，维护公民的合法权益。民的合法权益。因此，战后在事先和外部程序方面得到了较大因此，战后在事先和外部程序方面得到了较大发展。各国行政程序法发展的一个重要趋势是发展。各国行政程序法发展的一个重要趋势是其其法律形式的法典化法律形式的法典化。西班牙早在西班牙早在1889年就制定了年就制定了行政手续法行政手续法，与此同时还有德国与此同时还有德国1884年的年的巴
17、登邦行政程序巴登邦行政程序法法，这两部法律很可能是世界上最早的行政这两部法律很可能是世界上最早的行政程序法典，程序法典，只是后者属于联邦国家内部一个地只是后者属于联邦国家内部一个地方政府的法律。之后，直到本世纪方政府的法律。之后，直到本世纪20至至30年代年代才出现奥地利于才出现奥地利于1925年制定的年制定的普通行政程序普通行政程序法法。v行政程序法典化的高潮在二战之后才真正出现。行政程序法典化的高潮在二战之后才真正出现。美国于美国于1946年制定年制定联邦行政程序法联邦行政程序法。奥。奥地利于地利于1950年、西般牙年、西般牙1958年修订其行政程年修订其行政程序法典，瑞士于序法典，瑞士于
18、1968年、瑞典于年、瑞典于1971年、联年、联邦德国于邦德国于1976年制定行政程序法典，而意大年制定行政程序法典，而意大利也于利也于1955年、日本于年、日本于1964年形成了行政程年形成了行政程序法草案；序法草案；80年代末以来，又有韩国、荷兰、葡萄牙制年代末以来，又有韩国、荷兰、葡萄牙制定了行政程序法典，澳门地区也于定了行政程序法典，澳门地区也于1995年制年制定行政程序法典。定行政程序法典。v由此可见，行政程序法典化是各国行政程序法发由此可见，行政程序法典化是各国行政程序法发展的一个明显趋势。展的一个明显趋势。原因：原因：（1 1）各国对于行政程序法的地位的认识有了）各国对于行政程序
19、法的地位的认识有了很大发展：很大发展：v旧观念对行政程序法有两种态度：一是否认旧观念对行政程序法有两种态度：一是否认行政程序法存在的必要性；二是把行政程序行政程序法存在的必要性；二是把行政程序法同行政诉讼法混为一谈。法同行政诉讼法混为一谈。v经过上百年的发展，这两种错误认识已经得经过上百年的发展，这两种错误认识已经得到澄清。各国已经清楚地认识到，正如刑法、到澄清。各国已经清楚地认识到，正如刑法、民法分为实体法和程序法一民法分为实体法和程序法一样，行政法也同样，行政法也同样需要分为实体法和程序法。样需要分为实体法和程序法。v而且，行政程序法不等于行政诉讼法。虽然而且，行政程序法不等于行政诉讼法。
20、虽然两者都是程序法，并且都是与行政有关的程两者都是程序法，并且都是与行政有关的程序法序法,但行政诉讼法是法院审理行政案件时但行政诉讼法是法院审理行政案件时依据的程序法，而行政程序法则是行政机关依据的程序法，而行政程序法则是行政机关进行行政行为时所依据的程序法。进行行政行为时所依据的程序法。（2 2）行政程序法典化能够起到统一行政法体）行政程序法典化能够起到统一行政法体系的作用：系的作用：v通过法典化来实现部门法的统一，是每一个通过法典化来实现部门法的统一，是每一个部门法发展到一定阶段的必然要求。但是，部门法发展到一定阶段的必然要求。但是，由于调整对象的多样性、复杂性，制定统一由于调整对象的多样
21、性、复杂性，制定统一的行政法典却是一个长期没有解决的难题。的行政法典却是一个长期没有解决的难题。v学者的研究表明，通过实体法来实现行政学者的研究表明，通过实体法来实现行政法的统一，目前还难以做到。然而法的统一，目前还难以做到。然而“柳暗柳暗花明又一村花明又一村”，由于行政行为在程序上的，由于行政行为在程序上的共性，制定行政程序法典成为统一行政法共性，制定行政程序法典成为统一行政法的有效途径。的有效途径。（三）各国行政程序法的现状（三）各国行政程序法的现状现状现状英英 国国法法 国国美美 国国英国英国v英国是传统的判例法国家，其行政程序法的发展也英国是传统的判例法国家，其行政程序法的发展也以判例
22、法为主，同时也制定了一些行政程序方面的以判例法为主，同时也制定了一些行政程序方面的法律，主要是法律，主要是1946年年行政法规法行政法规法和和1958年年行政裁判所与调查法行政裁判所与调查法(1971年修订），但没有年修订），但没有形成行政程序法典。形成行政程序法典。v英国有关程序方面的判例以古老的英国有关程序方面的判例以古老的自然公正自然公正为基础，为基础，可以说，可以说，自然公正原则是英国行政程序法的核心自然公正原则是英国行政程序法的核心。自然公正原则是英国普通法中最基本的程序原则。自然公正原则是英国普通法中最基本的程序原则。自然公正原则有两个内容：自然公正原则有两个内容：（1 1）任何人
23、不能作为自己案件的法官（）任何人不能作为自己案件的法官（排除排除偏见原则偏见原则）（2 2）任何人在行使权力可能使别人受到不利）任何人在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见（影响时，必须听取对方意见（听取意见原则听取意见原则）。）。v从实践来看，后一个规则对行政程序法程序法的从实践来看，后一个规则对行政程序法程序法的意义更为重大，大多数有关行政程序的判例都是意义更为重大，大多数有关行政程序的判例都是根据这一规则作出的。该规则在行政程序中又有根据这一规则作出的。该规则在行政程序中又有三项内容：三项内容：相对人有在合理时间内得到通知的权利；相对人有在合理时间内得到通知的权利；相对人有
24、了解行政机关的论点和根据的权利，相对人有了解行政机关的论点和根据的权利，相对人有为自己辩护的权利。相对人有为自己辩护的权利。v这三项内容同美国行政法上的这三项内容同美国行政法上的通知程序、说明理通知程序、说明理由程序和听证程序由程序和听证程序，有异曲同工之妙。，有异曲同工之妙。波翰姆医生案波翰姆医生案 古帕诉万兹乌斯区工程管理局案古帕诉万兹乌斯区工程管理局案 里奇诉波德文案里奇诉波德文案 波翰姆医生没有得到医师协会颁发的许可证就在波翰姆医生没有得到医师协会颁发的许可证就在伦敦开业行医，被医师协会罚款并监禁。伦敦开业行医，被医师协会罚款并监禁。波翰姆向法院起诉，指出，根据有关法律定，医波翰姆向法
25、院起诉，指出，根据有关法律定，医师协会的罚款一半归英王，一半归医师协会。这师协会的罚款一半归英王，一半归医师协会。这样，医师协会在自己的裁决中就有经济上的利益，样，医师协会在自己的裁决中就有经济上的利益，成了自己案件的法官，违反了自然公正原则，法成了自己案件的法官，违反了自然公正原则，法院应当判决医师协会的罚款和监禁无效。院应当判决医师协会的罚款和监禁无效。法院经审理后，最终判决波翰姆胜诉。法院经审理后，最终判决波翰姆胜诉。英国英国18551855年有一项法律规定，在伦敦建造建筑物年有一项法律规定，在伦敦建造建筑物必须在开工前七天告知当地工程管理局，如果违必须在开工前七天告知当地工程管理局，如
26、果违反这一规定，管理局有权除。反这一规定，管理局有权除。18651865年，伦敦居民古帕事先没有通知管理局就动年，伦敦居民古帕事先没有通知管理局就动手建房，建到第二层时，被当地工程管理局拆除。手建房，建到第二层时，被当地工程管理局拆除。古帕向法院起诉，认为工程管理局没有事先听取古帕向法院起诉，认为工程管理局没有事先听取古帕的意见就采取行动，违反了古帕的意见就采取行动，违反了“听取对方意见听取对方意见原则原则”，应宣布其行为无效并赔偿损失。法院最，应宣布其行为无效并赔偿损失。法院最终判决古帕胜诉。终判决古帕胜诉。该判例后来成为关于该判例后来成为关于听证原则听证原则的一个经典判例。的一个经典判例。
27、里奇里奇是布莱顿郡警察局长，是布莱顿郡警察局长，1963年被指控犯有年被指控犯有阻碍审判罪，经审判被宣告无罪。但在审判过阻碍审判罪，经审判被宣告无罪。但在审判过程中，里奇承认了许多对警察当局不利的事实，程中，里奇承认了许多对警察当局不利的事实，布莱顿郡警察委员会在事先没有通知，也没有布莱顿郡警察委员会在事先没有通知，也没有听取他的意见的情况下开除了他的公职。听取他的意见的情况下开除了他的公职。事后里奇申请了一次听证，但委员会听证后没事后里奇申请了一次听证，但委员会听证后没有改变原决定；里奇又向内政部长申诉，也维有改变原决定；里奇又向内政部长申诉，也维持原决定。最后里奇向法院起诉，要求确认警持原
28、决定。最后里奇向法院起诉，要求确认警察委员会的决定无效，理由是事先没有听取他察委员会的决定无效，理由是事先没有听取他 的意见。一审法院和上诉法院均判决里奇败诉，的意见。一审法院和上诉法院均判决里奇败诉，最后上议院判决里奇胜诉。最后上议院判决里奇胜诉。二战后，自然公正原则处于低潮，这个判例使二战后，自然公正原则处于低潮，这个判例使自然公正原则重受重视。自然公正原则重受重视。法国法国v法国是行政法相当发达的国家，但没有制定行政程法国是行政法相当发达的国家，但没有制定行政程序法典，有关行政程序的法律规范存在于由序法典，有关行政程序的法律规范存在于由行政法行政法院判例所表现的一般原则和分散的法律之中院
29、判例所表现的一般原则和分散的法律之中：（1 1）从本世纪初开始，法国的行政法院判例逐）从本世纪初开始，法国的行政法院判例逐渐形成若干行政程序法的原则。渐形成若干行政程序法的原则。（2 2）7070年代末以来，法国在行政程序立法方面年代末以来，法国在行政程序立法方面有了明显的进展，制定了几部有关行政程序的单有了明显的进展，制定了几部有关行政程序的单行法律。主要有：行法律。主要有：a)a)19781978年年行政和公共关系法行政和公共关系法；b)b)19791979年年行政行为说明理由法行政行为说明理由法；c)c)19831983年年行政机关和适用者关系条例行政机关和适用者关系条例v根据法国行政法
30、院长期以来以判例法形成的一根据法国行政法院长期以来以判例法形成的一般法律原则，其重要的行政程序和法律原则有：般法律原则，其重要的行政程序和法律原则有：咨询程序咨询程序。是指行政主体在作出行政决定。是指行政主体在作出行政决定前听取其它行政机关意见的程序，分为前听取其它行政机关意见的程序，分为任意任意咨询、强制咨询和必须遵守咨询意见咨询、强制咨询和必须遵守咨询意见三种形三种形式。式。强制咨询强制咨询规定行政主体在作出行政决定前，规定行政主体在作出行政决定前，必须咨询其它机关的意见，否则将属于程序必须咨询其它机关的意见，否则将属于程序违法，但行政主体并没有必须依据咨询意见违法，但行政主体并没有必须依
31、据咨询意见作出行政决定的义务。作出行政决定的义务。必须遵守咨询意见必须遵守咨询意见的形式就要求行政主体在的形式就要求行政主体在作出行政决定前，不仅应当听取其他机关的作出行政决定前，不仅应当听取其他机关的意见，而且必须根据咨询意见作出行政决定。意见，而且必须根据咨询意见作出行政决定。对质程序对质程序。指行政主体只有在听取行政相对人。指行政主体只有在听取行政相对人的答辩后才能作出对行政相对人不利的决定。的答辩后才能作出对行政相对人不利的决定。防卫原则防卫原则。指对行政主体作出的制裁性决定，指对行政主体作出的制裁性决定，行政相对人为维护自己的佥权益，有权提出反对行政相对人为维护自己的佥权益，有权提出
32、反对意见。这项原则相当于其它国家的听证制度。意见。这项原则相当于其它国家的听证制度。公开原则公开原则。指公民有查阅行政主体的有关文件。指公民有查阅行政主体的有关文件。一切非记名文件公民都可以查阅，记名文件只限一切非记名文件公民都可以查阅，记名文件只限于文件中记载的人查阅。于文件中记载的人查阅。美国美国v 美国是目前世界上行政程序法典比较完备的国家美国是目前世界上行政程序法典比较完备的国家之一。美国的行政程序法既受英国自然公正原则之一。美国的行政程序法既受英国自然公正原则的影响，又受法国司法审查制度的影响，对公开、的影响，又受法国司法审查制度的影响，对公开、听证和司法审查等制度都十分重视。听证和
33、司法审查等制度都十分重视。v早在行政程序法典产生以前，美国已经有宪法修早在行政程序法典产生以前，美国已经有宪法修正案第正案第5条和第条和第14条关于条关于“正当程序正当程序”的规定，即的规定，即国家机关涉及公民生命、自由、财产的行为，必国家机关涉及公民生命、自由、财产的行为，必须经过须经过“正当程序正当程序”。v美国联邦最高法院根据宪法关于正当程序的规美国联邦最高法院根据宪法关于正当程序的规定，形成了不少有关行政程序的判例，确定行定，形成了不少有关行政程序的判例，确定行政机关涉及公民生命、自由、财产的行为必须政机关涉及公民生命、自由、财产的行为必须经过听证等重要程序经过听证等重要程序。v本世纪
34、以来，美国为了加强对经济和社会生活本世纪以来，美国为了加强对经济和社会生活的干预，设立了各种的干预，设立了各种独立管制机构独立管制机构，这些机构，这些机构不仅拥有行政执法权，而且拥有广泛的自由裁不仅拥有行政执法权，而且拥有广泛的自由裁量权、行政立法权和行政司法权。量权、行政立法权和行政司法权。v为了为了有效地控制有效地控制独立管制机构的活动，防止其侵害独立管制机构的活动，防止其侵害公民的正当权益，经过长期的酝酿，于公民的正当权益，经过长期的酝酿，于1946年以联年以联邦宪法第邦宪法第5条和第条和第14条修正案的条修正案的“正当程序正当程序”条款为条款为基础，制定了基础，制定了联邦行政程序法联邦
35、行政程序法，经过，经过1966年、年、1967年、年、1974年三次增补修订，现行为年三次增补修订，现行为1976年增补年增补修订的修订的联邦行政程序法联邦行政程序法。v继继联邦行政程序法联邦行政程序法之后，美国又制定了之后，美国又制定了各州各州标准行政程序法标准行政程序法，据此，各州制定了各自的行政，据此，各州制定了各自的行政程序法。程序法。v联邦行政程序法联邦行政程序法内容原仅包括行政立法、行内容原仅包括行政立法、行政裁决及行政行为的司法审查，经增补修订后，政裁决及行政行为的司法审查，经增补修订后，加入加入情报自由法情报自由法(Freedom of Information Act)、私人秘
36、密法私人秘密法(Privacy Act)、阳光下阳光下的政府法的政府法(Government in theSunshine Act)三部法律的内容。这部法典主要规定了以下内容：三部法律的内容。这部法典主要规定了以下内容：n一是主要法律术语一是主要法律术语。对。对“机关机关”、“当事人当事人”、“规章规章”、“裁决令裁决令”、“裁判裁判”、“许可许可证证”、“核发许可证核发许可证”等等1414个术语进行了解释。个术语进行了解释。n二是情报公开二是情报公开。要求行政机关必须将规章和有。要求行政机关必须将规章和有关说明事项公布在关说明事项公布在联邦登权记联邦登权记上，否则，上，否则，不得强迫任何人服
37、从该规章或受其不利影响。不得强迫任何人服从该规章或受其不利影响。公民有获得法律规定的有关情报资料，行政机公民有获得法律规定的有关情报资料，行政机关必须无条件地向公民提供。关必须无条件地向公民提供。n三是规章制定三是规章制定。行政机关制定规章时应在。行政机关制定规章时应在联联邦登记邦登记上进行通告，说明制定规章的会议时上进行通告，说明制定规章的会议时间、地点和性质制定规章的法律依据，规章的间、地点和性质制定规章的法律依据，规章的主要内容和所涉及的主要间问题。机关还应提主要内容和所涉及的主要间问题。机关还应提供机会，保证利害关系人参与规章的制定。供机会，保证利害关系人参与规章的制定。四是行政裁决四
38、是行政裁决。行政机关在裁决前应当及时。行政机关在裁决前应当及时通知有关人员，并告知裁决审理的时间、地通知有关人员，并告知裁决审理的时间、地点、性质、法律依据、主要事实和法律问题，点、性质、法律依据、主要事实和法律问题，并为利害关系人提供研究各种事实、论据、并为利害关系人提供研究各种事实、论据、解决办法的机会。解决办法的机会。五是审理五是审理。规定了回避制度和证据制度。规定了回避制度和证据制度。六是初审裁定六是初审裁定。行政机关在一定条件下可以。行政机关在一定条件下可以先行对行政案件作出一个初审裁定，如果当先行对行政案件作出一个初审裁定，如果当事人在规定期限内没有提出异议，即为正式事人在规定期限
39、内没有提出异议，即为正式裁定。裁定。七是制裁七是制裁。行政机关只能在法律赋予的管辖。行政机关只能在法律赋予的管辖权范围内对当事人进行制裁，制裁必须对当权范围内对当事人进行制裁，制裁必须对当事人说明理由，并给予当事人陈述理由的机事人说明理由，并给予当事人陈述理由的机会。会。八是司法复审。八是司法复审。当事人可以就行政机关的行为当事人可以就行政机关的行为向法院要求司法复审，法院认为该行为属于滥向法院要求司法复审，法院认为该行为属于滥用自由裁量、超越法定管辖范围、缺乏法定权用自由裁量、超越法定管辖范围、缺乏法定权力、违背法定程序、与宪法相抵触的，可以宣力、违背法定程序、与宪法相抵触的，可以宣布撤销，
40、并可以强制行政机关履行一定的行政布撤销，并可以强制行政机关履行一定的行政行为。行为。九是行政法官。九是行政法官。规定行政法官由行政机关根据规定行政法官由行政机关根据需要而任命。需要而任命。（四）制定我国的行政程序法（四）制定我国的行政程序法我国的行政程序法我国的行政程序法价值定位价值定位立法原则立法原则发展现状发展现状体例安排体例安排必要性必要性1.1.发展的现状发展的现状v到目前为止，我国还没有制定法典形式的行政程到目前为止，我国还没有制定法典形式的行政程序法。序法。v1990年以前，我国的行政程序立法处于非常薄弱年以前，我国的行政程序立法处于非常薄弱的状态；的状态；1990年以来，我国行政
41、程序立法发展很年以来，我国行政程序立法发展很快，越来越多的关于行政行为的法律、法规在制快，越来越多的关于行政行为的法律、法规在制定或修订时注意到了程序方面的规范。特别是，定或修订时注意到了程序方面的规范。特别是，我国已经有了几部主要规定行政程序制度的法律、我国已经有了几部主要规定行政程序制度的法律、法规。如：法规。如：19901990年年1010月起施行的月起施行的行政诉讼法行政诉讼法；19911991年年1 1月起施行的月起施行的行政复议条例行政复议条例（后为（后为19991999年年1010月起施行的月起施行的行政复议法行政复议法所取代）所取代）19951995年年1 1月起施行的月起施行
42、的国家赔偿法国家赔偿法中的行政中的行政赔偿部分赔偿部分；（；（20102010年修改并于年修改并于1212月月1 1日生效）日生效）19961996年年1010月起施行的月起施行的行政处罚法行政处罚法；20042004年年7 7月起施行的月起施行的行政许可法行政许可法。20112011年年6 6月颁布（月颁布（20122012年年1 1月月1 1日起施行）的日起施行）的行政强制法行政强制法v除了除了行政诉讼法行政诉讼法总体上属于诉讼程序法，其总体上属于诉讼程序法，其中部分内容属于行政程序法以外，其他几部法律中部分内容属于行政程序法以外，其他几部法律均以规定行政程序法律制度为主，分别规定了我均以
43、规定行政程序法律制度为主，分别规定了我国行政领域的几大程序：国行政领域的几大程序：行政处罚程序、行政赔偿程序、行政复议程行政处罚程序、行政赔偿程序、行政复议程序、行政许可程序的行政强制程序，使我国序、行政许可程序的行政强制程序，使我国行政程序法的发展向前推进了一大步。行政程序法的发展向前推进了一大步。v但是，我国现行行政程序立法还存在不少问题。但是，我国现行行政程序立法还存在不少问题。主要表现在以下四个方面：主要表现在以下四个方面：缺乏系统性缺乏系统性。我国的行政程序法律规范分散在。我国的行政程序法律规范分散在各类法律、法规中，没有专门的、统一的行政程各类法律、法规中，没有专门的、统一的行政程
44、序法，由此造成各个行业、各个类别的行政行为序法，由此造成各个行业、各个类别的行政行为在行政程序上不一致。在行政程序上不一致。除了行政立法、行政处罚、行政复议、行政除了行政立法、行政处罚、行政复议、行政许可、行政强制类行政行为有统一的法律规许可、行政强制类行政行为有统一的法律规定外，其他各类行政行为的程序不统一的状定外，其他各类行政行为的程序不统一的状况还严重存在。况还严重存在。处于次要地位处于次要地位。许多行政程序法律规范混合规许多行政程序法律规范混合规定在各个行政法律、法规中，这些法律、法规基定在各个行政法律、法规中，这些法律、法规基本上都以规定实体规范为主，兼顾程序规范，甚本上都以规定实体
45、规范为主，兼顾程序规范，甚至有的法律、法规仍然只有实体规范而完全没有至有的法律、法规仍然只有实体规范而完全没有程序规范，重实体、轻程序的问题还远远没有解程序规范，重实体、轻程序的问题还远远没有解决。决。偏重事后程序和过于笼统偏重事后程序和过于笼统。即使规定了一定的。即使规定了一定的程序规范的行政法律、法规，多数也存在重事后程序规范的行政法律、法规，多数也存在重事后程序、轻事先程序的问题，以及程序规范不具体、程序、轻事先程序的问题，以及程序规范不具体、不具有可操作性的问题。不具有可操作性的问题。也就是说，多数行政法律、法规往往只是简单地也就是说，多数行政法律、法规往往只是简单地规定相对人可以申请
46、复议、可以提起诉讼，或者规定相对人可以申请复议、可以提起诉讼，或者只是笼统、粗疏地规定程序事项，对程序性问题只是笼统、粗疏地规定程序事项，对程序性问题在起草时缺乏细致的分析研究，在法律、法规中在起草时缺乏细致的分析研究，在法律、法规中缺乏具体明确的规定。缺乏具体明确的规定。法律责任的缺失法律责任的缺失。大多数法律、法规虽然规定。大多数法律、法规虽然规定了程序规范，却没有规定行政机关违反法定程序了程序规范，却没有规定行政机关违反法定程序的法律责任，很容易使法定程序得不到严格执行。的法律责任，很容易使法定程序得不到严格执行。2.2.制定统一的行政程序法的必要性制定统一的行政程序法的必要性v十几年来
47、，中国的行政法治取得了巨大进展十几年来，中国的行政法治取得了巨大进展,我我们在行政程序立法方面积累了相当的经验。们在行政程序立法方面积累了相当的经验。v理论研究也取得了长足进展：国内的实证调查已理论研究也取得了长足进展：国内的实证调查已经完成；国外行政程序立法与实践情况得到了较经完成；国外行政程序立法与实践情况得到了较为系统的介绍；理论研究著作不断出版。为系统的介绍；理论研究著作不断出版。v行政法治实践在近年来更是突飞猛进：行政法治实践在近年来更是突飞猛进：十五大明确提出了依法治国、依法行政十五大明确提出了依法治国、依法行政的要求；的要求；1999年国务院召开了全国依法行政工作年国务院召开了全
48、国依法行政工作会议；会议；2004年国务院又颁发了全面推进依法行年国务院又颁发了全面推进依法行政实施纲要政实施纲要。v实践对制定行政程序法提出了更加迫切的实践对制定行政程序法提出了更加迫切的要求，可以说，经过十余年的努力，尽快要求，可以说，经过十余年的努力，尽快制定行政程序法的各种条件正日趋成熟。制定行政程序法的各种条件正日趋成熟。u2005年年4月月6日，由中国政法大学法学院和诉讼法日，由中国政法大学法学院和诉讼法学研究中心共同主办的学研究中心共同主办的“行政程序立法研讨会行政程序立法研讨会”在北邮科技大厦举行。会议对行政程序立法研究在北邮科技大厦举行。会议对行政程序立法研究课题组提交的课题
49、组提交的草案建议稿及理由说明书草案建议稿及理由说明书进行进行了热烈研讨。了热烈研讨。u制定一部统一的行政程序法，是行政法学者多年制定一部统一的行政程序法，是行政法学者多年来的夙愿。大多数学者都认为，制定行政程序法来的夙愿。大多数学者都认为，制定行政程序法非常必要和迫切。非常必要和迫切。“行政权力缩水之处，就是公民权利得到伸张行政权力缩水之处，就是公民权利得到伸张的地方。的地方。”“没有公正的程序，就没有公正没有公正的程序，就没有公正的执法。的执法。行政程序法行政程序法应该尽快出台。应该尽快出台。”-应松年教授的这些句话，点破了程序对应松年教授的这些句话，点破了程序对于行政行为的重要性和决定性。
50、于行政行为的重要性和决定性。l但由于种种原因，这部法律一直不能出台。但由于种种原因，这部法律一直不能出台。u湖南湖南行政程序规定行政程序规定 在在行政程序法行政程序法千呼万唤尚不能出台的背千呼万唤尚不能出台的背景下，湖南省于景下，湖南省于2008年年4月月17日颁布了全国第日颁布了全国第一部省级一部省级行政程序规定行政程序规定，这部规章的出，这部规章的出台，将极大地规范该省的行政行为，让行政台，将极大地规范该省的行政行为，让行政相对人享受到法治的阳光和程序的正义。相对人享受到法治的阳光和程序的正义。湖南省行政程序规定湖南省行政程序规定共共10章，章，178条，内条，内容涵盖了行政程序的原则、行
