1、行政管理学第十一章行政改革第一节行政改革概述 一、行政改革的涵义 关于行政改革涵义的观点非常多，主流的观点通常从行政生态的角度来考虑，认为行政改革通常指政府行政组织为适应行政内外环境的变化，使行政管理达到社会满意的程度，在各种政治力量和社会力量的作用下，有计划的调整和改变国家行政管理方方面面的过程。从这个定义中我们可以进一步了解到：1行政改革的原因行政生态学认为，任何行政管理都存在于一定的行政环境之中并受其影响，任何环境方面的变化都会对行政管理产生影响，行政管理必然会随之发生相应的改变。因此，行政改革的原因是行政环境或者说是行政生态的变化。2行政改革的目标不同的国家、不同的历史时期，其行政环境
2、不尽相同，因此行政改革的具体目标也就存在差异。但是抛开具体细节的差异，行政改革又显示出一些相同的目标追求。这种目标追求就是通过改革，使行政管理与行政环境相适应，改革不良行政，提高行政组织的能力与行政管理的有效性，使行政管理达到社会满意的程度。3行政改革的特点行政改革的一个重要特点是它通常都是由政府行政组织发起的一种自我改良行为。因此通常都是自上而下的、并且有计划甚至有步骤的。4行政改革的内容行政改革的内容十分广泛，可以说是包含了行政管理的方方面面，从行政改革的实践来看，其改革的重点内容主要集中在行政权力、行政组织结构、行政职能、人事行政等几个方面。二、行政改革的动力行政改革来源于行政环境的变化
3、，这种变化发生之后便产生了两种基本的对立力量。一是要求行政管理进行变革，称之为行政改革的动力，另一是要让行政管理保持原状，称之为行政改革的阻力。行政改革的动力，就是指推动决策者和行政领导采取措施，实现行政变革发展的力量。这种力量来源于对改变行政系统现状的需求。其中来自于外部环境的推动力量形成行政改革的外部动力，来自于内部环境的力量形成内部动力。（一）行政改革的外部动力1政治方面的动力政治同行政有着最为紧密的关系，政治发展对行政发展的影响最为直接，政治制度的变更与发展必然导致行政制度的相应变化。当宪法的修改涉及行政体系时，行政体系必然随之变化。政治决策的变动，也必然要求行政体系做出相应变化。2经
4、济方面的动力经济制度的变化必然导致行政制度的变革，经济政策的变化会对行政体系提出不同的要求，一定的经济状况需要有与之相适应的行政制度，经济的发展必然伴随着行政的发展。比如，改革开放以后，随着我国经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，客观上也就要求政府进行改革，转变政府职能，政企分开。3文化方面的动力任何一个行政体系的结构形式、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值观等，都直接或间接地受到文化的影响和制约。当一种新的行政文化、行政价值取代旧的行政文化、行政价值，行政改革已经由可能成为现实。比如我国有长期的官本位的文化传统，认为当官不为民做主，不如回家卖红薯的思想应当
5、让位于民本位，官员是公仆是雇员而不是主人，改革的方向打造服务型政府。4社会方面的动力行政管理是社会大系统中的一个子系统，社会的变化必然会作用于行政系统，要求其做出相应的变革与调整。比如，阶级、阶层的变化会引起政府系统功能的变化；社会权力再分配会带来政府系统权力力量、范围和领域的变化；社会流动性增强要求政府系统具备相应的功能等。（二）行政改革的内部动力1新的技术方法的应用新技术的产生使人们有可能在政府中采用这种新技术，而政府通过对新技术的采用，不但会使组织结构发生改变，也会影响到行政人员的观念、态度和工作方法。比如行政信息技术的普遍应用，一方面减少了人的手工劳动，降低成本；另一方面带来了一系列新
6、的行政管理模式和组织方法，从而极大地提高了行政效率。2政府内部改革人士的推动政府内部一些有使命感和责任心的人，往往是行政改革和发展的中坚力量，对行政改革和行政发展起到一种推动作用，他们并非既得利益的一部分，但也并非完全同既得利益无关，促使他们进行改革的是对国家的责任，在自上而下的改革和发展中，这些人的作用就特别可贵。一旦他们觉察到现行的行政制度出了问题，那么他们往往会在政府内部率先发起行政改革。3政府雇员的利益需求公共选择理论认为，政府雇员也是经济人，有着自己的利益追求。当政府雇员对自己的现状不满，或者预期可以通过改革改善自己的利益时，他们会寻求和支持改革。三、行政改革的阻力及其克服（一）行政
7、改革的阻力1内部阻力行政改革存在一个悖论，一方面行政组织既是行政改革的设计者、组织者、推动者和执行者，另一方面，它又是行政改革的对象和客体。因而行政改革在很大程度上是一种基于外部压力的、被动的自我手术。当改革有利于本身时，会比较顺利，当改革触及其利益时，就会形成改革的阻力，因此，行政改革的阻力主要来自行政体系的内部。（1）行政人员的反对行政人员的态度对行政改革过程有十分重要的影响。行政人员反对进行行政改革可能会出于下面几个原因：第一，观念守旧、安于现状第二，考虑个人得失第三，不了解改革的实际内容和意义第四，对改革的成功缺乏信心（2）行政组织的障碍组织系统现行的内部结构、管理体制、权责关系、运行
8、机制等等可能会给改革带来一定的阻力，特别是当它们本身成为行政改革的对象时，造成的阻力可能会更大。这种阻力有时往往是潜在的、无形的，对行政改革的进程具有很大的破坏力。组织方面的阻力可能出于下面几种原因：第一，部门利益受到损害第二，组织缺乏改革的客观资源（人力、物力财力）2外部阻力行政改革还会遇到来自组织外部的阻力。这些阻力主要包括：（1）对改革持不同意见的各种力量的反对这些力量可能是反对党、持不同政见者、统治集团内部的保守派、既得利益集团，也可能是一般的社会大众。他们抵制或反对进行改革的原因与组织系统内部产生阻力的原因基本相同，如思想因循守旧，个人利益、部门利益或集团利益受到损害，对行政改革的目
9、的、意义缺乏了解或对行政改革缺乏信念，等等。（2）缺乏配套改革的制约行政体系是上层建筑体系之中的一个小系统。它的变革必须与政治制度和经济制度的改革相配套、相适应并协同进行，否则，任何一方的改革滞后都会影响整个社会改革与发展的进程。（3）突发事件的阻碍行政改革需要投入相当的人力、物力和财力，如果在改革的过程之中突发战争、疫病、自然灾害、恐怖袭击等事件，则有可能会造成改革的被迫停顿，从而阻碍改革的进行。（二）克服行政改革阻力的方法1.认真论证改革计划或方案，确保改革结果有利于社会整体和多数人利益行政改革的根本目的是适应行政环境的变化，使政府能够更好的服务于社会广大公众，同时使其成员的能力、成就、待
10、遇等等得到同步发展。因此，要使改革成功、减小改革的阻力，必须认真论证改革计划或方案，确保改革结果有利于社会的整体利益和多数人的利益，以便使绝大多数的人支持改革。2让各级行政人员积极参与行政改革过程心理学研究表明，人们对某项事情的参与度与他们对此项事情的支持度呈正相关。让各级行政人员参与改革计划的设计或参与讨论实施改革计划所需要解决的问题，可以增加他们对改革过程的了解、认同和责任感、减少或消除对立情绪。让各级行政人员参与的程度越大，效果越好。3使行政组织形成勇于改革的文化氛围由于保守的官僚文化常常是阻碍改革的重要原因，因此，培育勇于改革、勇于创新的组织文化有利于改革的提出与执行。这样的文化首先有
11、利于改革者的出现并发起改革，改革者出现以后更要广泛宣传、深入动员，扩大这种文化氛围，那么改革过程之中的阻力自然减小，甚至化阻力为动力。4广泛宣传，使社会形成改革的共识行政改革的牵涉面非常广，要取得成功，需要整个社会的配合。因此，必须要广泛宣传、积极沟通，形成改革的共识，让各方面都做好必要准备。比如，行政改革中涉及政企分开的部分，除了政府放权之外，也需要企业有良好的心理准备，转换经营机制。又如要建立有限政府，就必须让社会有更多自治的能力，否则政府放权了，社会却不能自我管理，会造成社会混乱。5合理安排改革的时间和进程改革需要选择恰当的时机，最好在影响改革的合力为正方向的最大值时提出，即改革的动力与
12、阻力之差最大时提出。在一般情况下，人们对改革有一个适应过程，应避免过于激烈。但并不等于时间越长越好，长了可能消耗了人们的改革热情与动力，错失改革的良机。可以选择先试点再推广，分解目标逐步过渡，阶段性分步进行或一次性全面推开等多种方法。6对受损者进行补偿改革是利益的再分配，改革中的利益受损者是改革的强大阻力，在改革中对他们进行补偿有助于得到他们的支持。“受损者虽然人数很少，但是势力很强而且影响力大。还有一个问题就是，收益往往是在未来实现的，而损失是当前的。”虽然，对受损者进行补偿可能会付出高昂的代价，但是由此推动改革进程所获取的长远利益是无可比拟的。第二节当代西方国家的行政改革 一、当代西方国家
13、行政改革的主导理论（一）公共选择理论公共选择理论是旨在将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷的一种新公共经济理论。它不仅是经济学中的一个重要分支，也是现代政治学和行政学中的重要研究内容。其中尤其是主要代表人物布坎南的“政府失败理论”最具影响。1公共选择理论的基本假设所谓公共选择是指非市场的集体选择，实际上就是政府选择。公共选择理论的基本特点是以经济人的假定为分析武器。所谓经济人假定，即是指：作为一个人，无论他处于什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本的动机，亦
14、即假定人都具有经济人特点。基于这一假定，布坎南认为，因为国家仍是一种人类的组织，在这里作决定的人和其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，这些人一样会犯错误。国家不是神的造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋。这样便使我们无论在分析个体行为还是集体行为时就有了一个共同的出发点：经济人假设当人们必须在若干取舍面前进行选择时，他们将更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法，而无论他们来自私人部门还是公共部门。2政府失败及其原因布坎南从政府的经济人假设得出了政府失败的结论。所谓政府失败，是指国家或政府的活动并不总像人们原先认为的那样有效或政府干预主义理论所说的那样有效。在布坎南看来，政府作为公共利益
15、的保证人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人员所作决定的实惠效应比政府干预以前更高，否则，政府的存在就无任何经济意义。布坎南认为政府失败的原因主要包括：（1）政府部门缺乏竞争机制；（2）政府部门缺乏降低成本的激励机制；（3）政府机构自我膨胀；（4）对政府部门的监督信息不完备；（5）政府的寻租行为。3政策建议布坎南在剖析政府失败原因的基础上对失败的补救提出了政策建议：1）创立一种新政治技术，提高社会民主程度；2）在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率；3）改革赋税制度，约束政府权力。布坎南等公共选择理论家认为，一旦发生公共生产低效率的问题，就应该从现行体制上寻找原因，从制度创新上去
16、寻找对策，以便从根本上减少政府的失败。（二）新公共管理理论20世纪70年代，西方各国从社会经济的繁荣陷入“滞胀”，从经济学家到政治学家再到行政学家都在寻找原因和出路，结果大多数的专家都认为凯恩斯主义主张的全面干预的大政府宣告失败，这时候许多行政学家开始反思大政府理论甚至韦伯的官僚制理论，他们认为政府低效的根源在于传统的官僚制，于是掀起了一股改革政府的运动，将私营企业的管理方法引入到公共部门的管理之中，以此来提高公共部门的管理效率，由此形成了席卷全球的新公共管理运动。新公共管理运动的主要代表理论为奥斯本等人的企业家政府理论。1传统政府官僚体制的危机与企业家政府理论的出现奥斯本认为，政府对于社会的
17、存在和发展固然是必不可少的，但遗憾的是，政府的现状并不令人满意，它并没有像人们所期望的那样有效地运作。到20世纪8090年代，当美国经济萧条乃至更加不景气时，一些地方政府的行政首长纷纷开始寻找出路，正是在这种背景下，奥斯本提出了他的所谓企业家政府理论，以达到重新塑造政府形象的目的。2企业家政府的本质含义奥斯本指出：“我们使用企业家政府一词来指我们目睹在美国各地出现的新模式。萨伊创造了这个词：企业家把经济资源从生产率和支出较低的地方转移到较高的地方。换言之，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效。”奥斯本采用的企业家政府这一概念，实际上是试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政
18、府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率。3企业家政府的十项原则（1 1）掌舵而不是划桨）掌舵而不是划桨（2 2）重妥善授权而非事必躬亲）重妥善授权而非事必躬亲 （3 3）注重引入竞争机制）注重引入竞争机制 （4 4）注重目标使命而非繁文缛节）注重目标使命而非繁文缛节 （5 5）重产出而非投入）重产出而非投入 （6 6）具备）具备“顾客意识顾客意识”（7 7）有收益而不浪费）有收益而不浪费（8 8）重预防而不是治疗）重预防而不是治疗（9 9）重参与协作的分权模式而非层级节制的）重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式集权模式（1010）重市场机制调节而非仅靠行
19、政指令控制）重市场机制调节而非仅靠行政指令控制 二、当代西方国家行政改革的主要趋势第二次世界大战以后，在凯恩斯主义的影响下，各国政府大大加强了政府对社会和经济的干预，政府的行政职能和管理范围不断扩大，行政机构和人员编制日益增加。政府机构的剧增导致了机构臃肿、人浮于事、公共开支重不堪负、行政效率低下等弊端。为了摆脱政府的困境，促进经济的高速发展，自20世纪70年代末以来，西方各国政府都积极地推行旨在提高行政管理效率的改革。改革的趋势主要表现在以下几个方面：（一）职能转变：将一般服务职能交给市场，政府专注于决策、调控和协调由于大政府导致了政府的失败和低效率，因此，改革政府的首要工作就是要优化政府的
20、职能，亦即使政府专注于自己的核心职能，而将可以由市场和社会更好提供的事务释放出来，从而减轻政府负担，缩小政府行政职能范围，提高公共服务的效率。主要有以下几种形式：1国有企业私营化英国自1979年便积极推行私营化运动，至1994年，已有46%的国有企业私营化，国有企业产值占国民生产总值的比重由1980年以前的8%降为3%。法国在二战后，曾由国家出面直接兴办和管理较多的企业，计划指令性较多。但随着经济的恢复和发展，法国已将一些国有企业逐步改为国家控股、参股或转为私营企业。特别是1986年以后，法国政府通过法律规定，推行大规模的民营化计划。美国、日本、德国也在一定程度上实行民营化。2公共事务管理民营
21、化将部分公共事务或部分政府职能合同外包给民间组织或私人经营管理。如日本政府将清洁卫生、维修公用设施、修建学校等公共事务委托给地方自治团体、民间团体或个人管理，除社会福利设施外，其他公共事务的委托管理面高达80左右。美国、英国、澳大利亚政府也将公共服务事业承包给私营企业。3强化决策、宏观调控和综合协调职能西方各国政府在缩减直接提供服务的同时，十分注意加强政府的决策、宏观调控和综合协调功能。首先，将一般公共服务交给市场和社会。其次，各国政府普遍重视计划手段与经济手段、法律手段的综合运用，一方面通过制定指导性的经济计划，制定市场正常运行的规则。另一方面，通过预算、物价等经济手段以及法律手段对市场进行
22、调控，以保证市场的正常运行和竞争的公正性与合法性。再次，各国政府普遍加强综合协调职能。（二）政府间关系调整：分权化1中央政府向地方政府下放权力在法国，1982年，政府颁布了关于市镇、省和大区的权利和自由法，从而开始了地方分权改革的进程。（1）改革地方行政管理体制大区议会、省议会和市镇议会由单纯的议事机构变为“议行合一”机构，通过审议自由地管理本地区的事务。地方政府作出的决定，只要不违反国家法律和法令，就不受中央政府干涉，也无须得到中央政府及其代表的同意和批准，从而将大区和省的地方事务管理权由中央官员手中转移到民选的地方官员大区和省议会主席手中。（2）扩大地方政府的权力改革后，大区、省和市镇议会
23、除有权决定本级预算，决定本地区公共机构的设置，批准本地区经济合同和社会救济及经济补贴的方案外，还有权处理教育、交通、城市规划和住宅建设等事务。（3）改革地方公职制度尊重和照顾地方公职部门特殊性，明确地方公务员享有与国家公务员相同的法律地位和基本保障，并将人事权向地方政府转移，由地方政府管理地方公职人员。（4）扩大地方民主1992年颁布了关于行使地方议员职务条件法和共和国地方行政指导法，从法律上赋予公民对本地事务的知情权和参与权，扩大公民参与地方事务管理的可能性，增强地方官员的决策权。同时，法国中央政府还向地方政府提供行使权力所必需的物质手段，即将原先由中央政府领导的地方行政机关转交给地方议会主
24、席领导，以满足人力方面的需要；分别设立地方分权总基金、设备总基金、运行总基金等专项基金，以提供必要的财政支持。在美国，里根政府提出了“还政于州”的口号，给州政府更多的自主权。克林顿政府也积极推行放权的原则，将联邦政府的社会职能逐步转移给州和地方政府。在日本，政府制定了关于改革国家与地方关系的方针和推进地方分权的基本法，实施地方分权的特例制度，使地方政府在地方建设等方面具有了更大的自主权和主动性。2决策权与执行权分离，使执行权下移在西方行政管理体制发展过程中，处理政治与行政的关系，传统的做法是政治优先、行政其次。进入20世纪90年代，西方国家对此进行改革，政府中政治任命的官员只对政府决策负责，以
25、减轻政治家的政治责任；各部中新成立的执行机构负责政策执行，具有相当的自主性。这种政策执行自主化的改革，英国最为典型。目前决策与执行分离已在许多国家推行。（三）组织机构改革：打造精干政府 随着社会的发展和国家干预的加强，科层组织制度产生了机构庞大、效率低下和行为形式化等弊端。因此，改革传统的科层组织制度，建立精干、合理、高效的政府机构成了当今各国政府改革的重要目标。澳大利亚政府1983年颁布了澳大利亚公共机构改革方案，确立了机构改革的总体目标，1987年，在合理划分职能的基础上对政府部门进行了调整合并，把28个部精简为18个部。日本为建立面向二十一世纪的精干政府而进行的改革，主要是减少省厅数目和
26、增强首相府功能。将原有的22个省厅精简归并为“1府12省厅”的新框架。此后，撤销了54个设在地方的中央分局，并对12个省厅的内部机构进行了大幅度的调整合并。其他各国政府也在不同程度上进行机构的合并和调整。（四）公务员制度改革：完善相关制度与机制1分类制度的改革融合在最早实行公务员制度的英国，公务员采用品位分类。而美国公务员实行职位分类。英美两种不同的公务员分类制度，在实践中逐步暴露出各自的弊端，因而在1968年和1978年相继进行了改革，使公务员的分类融合品位分类和职位分类的优点。2公务员管理机构的完善现代西方公务员制度在最初实行时，各国一般都未设立统一的管理机构。战后，西方各国均开始加强公务
27、员管理机构的建设，包括设置统一的中央人事管理机构；加强人事管理中的决策、执行和裁决三个主要环节的分工，设立统一的决策性人事机构及独立的裁决性人事机构；建立负责咨询、调研和培训等的辅助性业务机构；发展负责处理政府与公务员关系的机构等。3公务员制度各种机制的变革和完善主要是公务员更新机制的完善、激励机制的发展和监控机制的健全等。英国在1968年提出了改革公务员制度的富尔顿报告梅杰政府在1994年发表了一份题为英国文官制度的继续与变革白皮书 美国卡特政府时期，国会于1978年通过了总统提交的文官制度改革法（五）行政程序改革：简化程序和手续 西方各国政府在简化行政程序方面普遍采取以下做法：（1）缩小审
28、批事项的管理范围；）缩小审批事项的管理范围；（2）下放审批权限；）下放审批权限；（3）废除失效的、过时的条例；）废除失效的、过时的条例；（4）合并重复的审批程序和审批制度；）合并重复的审批程序和审批制度；（5）简化申报程序和审批手续等。）简化申报程序和审批手续等。（六）行政方法改革：借鉴私人企业的管理经验在当代西方各国政府管理方式方法改革的另一个基本趋势，就是注意将私人企业的成功管理办法引进到政府管理中来。在这方面，英国、美国的做法尤为突出。英国每一届政府研讨行政改革的班子，都聘请私人企业的管理专家参加改革的领导班子，并在改革过程中引入现代企业管理的经验。20世纪90年代以来，美国政府受企业界
29、“重塑管理”运动的影响，也进行了“重塑政府”的改革行政程序和行政方法的试验。第三节当代中国的行政改革 一、当代中国行政改革的实践（一）1982年的改革这次改革是在党和国家工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来之后首次进行的行政改革。这一阶段，我国的改革首先在农村全面展开，并逐步转向城市。在农村，改变了政社合一的“人民公社”体制，实行行政权与生产经营权的分离。在城市，进行了以增强企业活力为中心，以打破条块分割为目的，以扩大中心城市的经济管理权限为内容的改革。同时，由于政府机构林立、职责不清、人浮于事、运转不灵，导致了严重官僚主义的滋长。对此，政府机构进行了改革和精简，较大幅度地撤并了经济管理部
30、门，加强了综合、调节、监督、法制部门，进行了后勤社会化的试点，并结合机构改革推行干部年轻化，废除了实际存在的领导职务终身制，建立了干部离退休制度。这一阶段的改革为经济体制的全面改革铺平了道路，为此后的行政改革积累了经验，奠定了基础。但由于这次改革是在经济体制改革尚未全面展开的情况下进行的，因而未能从根本上解决机构林立、职能重叠、人浮于事、效率低下的弊端。（二）1988年的改革这次改革第一次明确提出以转变政府职能为关键，要求按照政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主逐步转向间接管理为主。
31、同时，对国务院机构进行了改革，强化综合部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化专业管理部门。这一阶段的改革为社会主义市场经济体制的确立创造了条件。这场改革毕竟是按照有计划的商品经济模式要求进行的，因而改革难免带有一定的局限性，政府职能的转变未能达到预期的结果。（三）1993年的改革这是探索建立与社会主义市场经济体制相配套的行政体制的新阶段。1992年10月召开的党的十四大明确提出，经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要下决心进行行政管理体制和机构的改革。按照党的十四大的要求，这一阶段的行政改革以适应社会主义市场经济发展的要求为宗旨，改革的重点在于转变职能、理顺关系、精兵简
32、政，改革的根本途径是实现政企分开。同时以推行国家公务员制度为重点，全面推进机关、事业、企业人事制度的改革，并适应建立现代企业制度的需要，探索国有资产的管理体制。这一阶段的改革由侧重于下放权力转向制度创新，由改革旧体制转向建立新体制。（四）1998年的改革根据党的十五大精神，这次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，完善国家公务员制度，建设高素质专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的中国特色行政管理体制。改革的基本原则是：按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。这次改革是历次改革中力度最大、机构变化和人员调整最大的一次。不过，由于中
33、国社会主义市场经济体制还处于建立和完善的过程中，这次改革仍是过渡性的。（五）2003年的改革2003年3月第十届全国人大一次会议审议通过了新一轮的国务院机构改革方案，启动了改革开放以来的第五次行政改革。本次改革的目的在于解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。改革的重点是：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革不是一次全面的改革，而是抓住重点，加强宏观调控和执法监管部门，解决行政管理体制中存在的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。二、当代
34、中国行政改革的经验总结（一）中国行政改革要立足中国国情行政改革是为了适应行政管理的环境变化，一个国家的行政体制是由本国的政治、经济、文化、历史等因素决定的。只有从国情出发，才能保证行政改革取得成功。中国的基本国情包括人口众多、幅员辽阔，是发展中国家，人均国民收入还比较低，仍处于社会主义初级阶段，经济发展有很大的不平衡性。（二）行政改革要与经济体制改革和政治体制改革相配套行政体制是政治体制的组成部分，它的任何改变都会影响政治体制的其他方面，同时又受其影响。而包括行政体制在内的政治体制，又受到社会经济的发展水平和经济体制的制约，它一定要服从和服务于社会经济的发展和经济体制改革的需要。（三）正确处理
35、改革发展和稳定的关系 发展是目的，改革是动力，稳定则是推进改革和发展的基本前提。因此政府在推进行政改革过程中，十分注意从整体上把握这三者之间的辩证关系，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点，使之相互协调、相互促进。（四）借鉴国外行政改革的经验行政学从西方诞生，西方各国又站在当今行政改革潮流的前沿。因此，适当的借鉴西方各国在行政改革中成功的经验，吸取其失败的教训，对于我国当下的行政改革是大有裨益的。比如，我国在行政改革过程中就特别借鉴了西方的依法行政并注意到了当下的“再造政府”运动。不过借鉴国外的经验必须注意和我国的具体国情相
36、结合。（五）摸着石头过河的渐进改革方式在中国这样一个社会主义大国进行行政改革，我们没有现成的经验可以照搬。而且当下的改革具有相当的复杂性、艰巨性和长期性，不可能一蹴而就、一步到位，而必须采取渐进的方式。因此，我国在推进行政改革的过程中，采取从点到面，从局部到整体，从表层到深层分步实施的做法，自上而下地逐步推行，使改革取得了明显的效果。三、中国行政管理存在 的问题与改革建议（一）改革理念缺失与培养由于改革总是由人的行为推动，而观念是行为的先导。没有改革的观念，就不会有改革的行为；更谈不上成功的进行改革。但是，由于长期的小农经济意识、计划经济影响以及官僚体制的惰性使得包括行政体系在内的整个社会缺乏
37、改革的意识。许多人存在着因循守旧、墨守成规，不思进取、满足现状、求稳怕乱、多一事不如少一事等观念和心态。对此，必须加强宣传和教育，尤其是行政学研究者、行政人员和新闻工作者要肩负起宣传改革理念的职责。（二）行政理念的守旧与更新在现实中，在行政体系内部和全社会，旧的落后的行政理念仍然占据着许多人的头脑，新的行政理念还在形成过程之中，影响力十分弱小。旧的行政理念片面强调行政管理对社会的管制功能，而忽视行政管理的服务性。为此，必须转变传统的政府是高高在上的管理者的观念，确立政府作为社会公共服务供给者的角色。政府不再是凌驾于社会公众之上的治理者，社会公众是政府服务的对象，是公共服务的消费者和顾客。政府应
38、当以工作效率、服务质量、公共责任和社会公众的满意度作为公共政绩效果的评价指标，政府应当也必须强调社会公众至上，必须要全心全意为纳税人服务。（三）职能转变的困难与克服行政改革的关键是转变政府职能，这是政府角色的根本转变和市场主体结构的位移，是利益的调整或某种权力的失落。因而在有些地方、有些部门的职能转变、政企分开中往往出现了口转心不转或形转实不转、明转暗不转的情况。有的机构只是更名为实业总公司或集团公司，摇身一变而成为经济实体，但其职能未变、人马依旧。许多“翻牌公司”的出现便是政府职能扭曲的结果。对此，必须切实转变政府职能，政府职能与角色的转变必须伴随着相应权力的转移。凡是政府应当退出的领域，必
39、须保证其权力由政府转移到相应的企业或者社会团体。（四）改革措施的失衡与平衡我国以往的改革中，政治体制的改革，法制的建设以及人事制度、工资制度、社会保障制度等方面的配套改革明显滞后，致使机构改革成了“孤军深入”的态势，结果即使精简了机构，也因政治的原因及人员的安排等方面发生的障碍，导致改革回潮、很难奏效。同时，条条块块之间的改革很不同步，条与条之间上下断层，块与块之间左右分切，条与块之间条块分割，结果造成了“上改下不改”、“左改右不改”、“你转他不转”的格局，妨碍了改革的深化。因此，必须注意到行政改革是一项巨大复杂的系统工程，它本身包含着政府职能的转变、机构的精简以及人事制度、工资制度、社会保障
40、制度、管理方式和方法等方面的配套改革，外部又受到政治、经济、文化、社会环境的影响和制约，必须与政治、经济、文化、社会环境保持动态平衡。（五）相关利益的失调与协调一方面是既得利益者会拼命维护其不合理的利益。传统体制下取得利益的政府官员，他们会拼命维护既得的利益；在经济转轨过程中取得利益的那部分人，继续利用价值、汇率等“双轨制”发财；政府部门之间利益矛盾的存在，也会保护其垄断地位，禁止或限制竞争者的进入；有的地方政府部门，为了各自的局部利益，经济建设上重复建设、重复引进，行政级别上相互竞争，互不服气，不择手段争取“升格”等。另一方面，改革中的利益受损者尤其是弱势群体的利益得不到保障和补偿。人员分流
41、不妥、安置不当，使许多人，特别是弱势群体成为改革的牺牲品。因此，必须要协调好改革之中的各种利益，一方面有步骤、有策略的取消既得利益者的不合理利益和要求，同时又要不至于引起太大的反弹，保证改革的顺利进行；另一方面，建立相关的制度和措施切实保障相关人员的正当利益，尤其是其中的弱势群体，同时对利益受损者进行恰当的补偿，确保公平合理，使大家都能从改革当中获取正当利益而不是利益受损。（六）法治权威的缺失与建设行政改革必须遵循法律规定和纳入严格的法定程序，行政改革的成果也必须有法律予以确认和保障。否则难免时过境迁，故态复萌。长期以来，我国的行政法制建设一直是一个薄弱环节，除了相关法律的缺乏之外，更大的问题
42、在于法治权威的缺失，从而造成有法不依、执法不严、违法不究等等问题。对此，一方面我们要加强相关的行政法律的立法工作，做到有法可依；另一方面，加强依法行政的宣传工作，同时为了确保法治的权威，必须加强相关制度的建设，使法律真正高于行政权力。（七）暗箱操作与政务公开受观念、传统和利益的影响，我国行政管理工作中暗箱操作的情况还比较严重，行政机关把对信息的垄断和封锁看成是自己的特权和理所当然甚至是出于对公民和社会利益的考量，比如对灾害的隐瞒、对政府公共资金使用的不公开等等。然而，现代民主社会早已有了公开透明的共识，市场经济的发展，全球化浪潮的冲击，也对政府行政提出了政务透明度要求，政府要不断扩大信息的公开度，加快网上政府建设，运用信息与通讯技术特别是因特网技术来管理公共事务、传递信息，广泛听取民众的意见，并接受大众对行政行为过程的监督。
