1、反腐倡廉建设与大学生廉洁意识培养 清华大学廉政与治理研究中心过 勇2012年5月20日内容提要内容提要p什么是腐败？p如何评价当前我国的腐败形势？p当前我国腐败特点和内涵出现了哪些新变化？p腐败有害还是有利？p为什么当前我国处于腐败高发期？p我国的反腐败体制机制有效吗？p大学生如何培养廉洁意识？一、腐败的定义腐败概念的界定腐败概念的界定p 腐败的原意指的是物质的一种化学运动状态，即物质由原来的纯粹状态而变质和腐烂。p 辞海将“腐败”解释为“腐烂。汉书食货志上太仓之粟，陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食。也泛指败坏、堕落”。p 桑图里亚（Josef J.Senturia）主编的社会科学百科全书（
2、Encyclopaedia of Social Sciences）第6卷（1993年版）给出了腐败的传统定义，即“滥用公共权力谋取私人利益”。p 透明国际（2002）：腐败是“滥用委托权力谋取私人利益”。腐败定义辨析腐败定义辨析p 怎么看待文化对腐败的影响？p 行贿和送礼之间的界线是什么？p 学术腐败是不是腐败？p 腐败概念的泛化。p 怎么看待纪委在反腐败中的作用？二、腐败形势评价如何评价我国当前腐败形势？如何评价我国当前腐败形势？p 现实意义：腐败研究最基本的命题之一就是，如何评价一个国家在不同历史时期的腐败状况？这是制定有效的防治腐败的战略体系的重要基础。p 理论意义：定量研究已经成为国际
3、社会科学研究的一个重要趋势。定量分析有助于更好地了解和掌握事物的客观状态和发展趋势，并进行时间和空间之间的比较。此外，定量研究也为分析腐败的后果和成因等提供了可能。p 腐败认识误区：p 腐败是经济增长的润滑剂？p 腐败越反越多？p 民主是治愈腐败的良药？腐败测量方法腐败测量方法p主观调查法p案件统计法p案件统计分析法主观调查法主观调查法p 基于主观印象，对腐败状况进行评价；p 方法：根据对民众、商人或者学者等进行问卷调查，综合他们的意见而形成评分，作为评价腐败水平的依据；p 优点：操作性强，因此在过去十几年中得到了飞速的发展，成为评价腐败状况的主要工具之一；p 不足：由于腐败本身是违法行为，这
4、种调查具有一定的敏感性，许多受访者不会根据自身的经历来回答问卷，而容易受到新闻媒体的影响。此外，绝大多数调查在调查手段上都存在着许多局限性，很难反映腐败的全貌，从中也无法了解历史状况。案件统计法案件统计法p 通过查处腐败案件的情况来评价腐败状况；p 方法：根据中纪委或高检报告中公布的每年发现和惩处的腐败案件，特别是大案和要案的数量来对腐败形势进行评价；p 优点：可以直接利用统计年鉴或报告中的数据进行评价；p 不足：腐败实际发生情况与所暴露出来的信息往往严重不对称，这种做法容易犯自我选择的错误；此外，统计口径经常发生改变，不便于比较。案件统计分析法案件统计分析法p 与第二种方法相同，该方法也将腐
5、败案件作为研究对象。但是与仅仅分析每年发现和惩处的腐败案件数量不同，案件统计分析方法对每一个案件进行详细的分析，并在此基础上进行统计分析；p 方法：建立一个腐败案件库，利用一套指标体系从每个案件中提取必要的信息，再进行统计分析。p 优点：分析的是腐败本身而不是反腐败行为，对腐败状况的评价更为直接。p 不足：由于从腐败案件中提取出来的信息只反映了那些被揭露的腐败行为，因此这种方法无法彻底解决隐秘性信息不对称问题。此外，案件库的建立往往不是科学抽样的。常见的腐败评价指标常见的腐败评价指标p问卷调查法p各种基于问卷调查的腐败测量指标；p综合评价法p将各种问卷调查结果结合起来，得到一个综合的腐败测量指
6、标；p透明国际的清廉指数（Corruption Perception Index）p世界银行治理指标（Governance Indicators）中的腐败控制指标清廉指数简介清廉指数简介p 从1995年开始，透明国际每年发布一次的评价各国腐败状况的指标。p 这个指标是基于10多个覆盖不同领域的调查的平均，在此基础上进行由10到0的评分，得分越高，表示腐败程度越低。兰斯多夫教授清廉指数的特点清廉指数的特点p 相对权威性p 清廉指数被称之为“民意中的民意”，因为它是综合了许多关于腐败的调查报告的结果（2011年为12份报告），这些调查以企业界、风险分析家、学者及一般民众为调查对象。p 主观性p 清
7、廉指数的建立是基于主观感觉（perception）的，但是有部分来源报告在调查过程中要求受访者根据自己亲身经历来进行评价。p 广泛性p 由于各个调查报告覆盖的国家各不相同，一个国家至少需要被三个调查机构调查过才能列入当年清廉指数的评比。目前在排行榜上的国家已经达到了183个（2011年）。清廉指数对各国腐败状况的评价清廉指数对各国腐败状况的评价清廉指数排名清廉指数排名p 比较廉洁的国家：清廉指数在8.010之间p 北欧的高福利国家：丹麦、瑞典、芬兰、挪威；亚洲：新加坡、中国香港；等。p 轻微腐败国家：清廉指数在5.08.0之间p 成熟市场经济国家：美国、日本、法国；部分发展中国家和转型国家（地
8、区）：南非、波兰、捷克、马来西亚、韩国、中国台湾；等。p 腐败比较严重的国家：清廉指数在2.55.0之间p 大多数发展中国家和转型国家：阿根廷、泰国、墨西哥、巴西、中国、印度等。p 十分腐败的国家：清廉指数在02.5之间p 转型最困难阶段的国家：俄罗斯、孟加拉国、缅甸、印尼等。清廉指数对我国腐败状况的评价清廉指数对我国腐败状况的评价清廉指数对我国腐败状况的估计清廉指数对我国腐败状况的估计5.134.732.435.305.285.3501234561980-19851988-19921993-1996年份CPI中国CPI54国平均CPI清廉指数的局限性与误用清廉指数的局限性与误用p 清廉指数评
9、价的准确性过于依赖其来源调查的准确性。p 清廉指数评分只是一个国家或地区所获得的平均分，而学术计算的结果是一个得分区间。p 严格来说，不同国家和一个国家在不同年份的清廉指数得分是无法比较的。p 因为使用三（两）年数据所造成的评价的滞后性。p 对中国的不对等对待。如何看待如何看待清廉指数清廉指数的评价？的评价？p 客观、准确的评价一个国家的腐败程度是一个“不可能完成的任务”。p 从学术上来说，清廉指数在腐败定量研究方面做出了重要突破。p 从方法上来看，清廉指数还存在一些相当严重的缺陷，影响其合理性。p 从结果上来看，由于存在方法上的问题，并且对中国存在“不对等待遇”，清廉指数的评价结果并不能真实
10、反映中国的腐败状况，只能作为决策和政策分析的参考。三、腐败特点和内涵的新变化从公共部门到私人部门从公共部门到私人部门p 案例：美国安然公司会计丑闻p 曾是世界最大能源交易商，2000年总收入1010亿美元，名列财富杂志“美国500强”第7名。p 2001年11月，安然被发现做假账，自1997年以来虚报盈利共计近6亿美元。管理层一边劝说员工购买本公司股票，一边抛售自己手中持有的股票。p 讨论：安然公司会计丑闻是不是腐败？什么是公共利益？p 受害者：安达信会计师事务所、投资者、债主（金融财团如JP摩根、花旗集团）、2.1万名员工、上下游的关联企业。p 透明国际重新将腐败定义为“滥用委托权力委托权力
11、以谋取私人利益”，以代替传统的定义“滥用公共权力公共权力以谋取私人利益。p 2005年我国启动的反商业贿赂工作。从公共部门到社会组织从公共部门到社会组织p 案例：足球裁判员龚建平受贿案p 首都体育学院教师。2000年至2001年，在受中国足球协会指派担任全国足球甲级队A、B组主裁判员职务期间，先后9次收受他人财物，共计人民币37万元。2002年，龚建平因涉嫌企业人员受贿罪被批捕，被判处有期徒刑10年。p 社会中介组织、村委会负责人、民办学校校长、民办医院人员p 1997年刑法修正案：增加公司、企业人员受贿罪、行贿罪。p 2007年刑法确定罪名的补充规定（三）：取消了公司、企业人员受贿罪、行贿罪
12、，增加了非国家工作人员受贿罪、行贿罪。p 这标志着中国对贿赂行为进行刑事处罚的范围规定得到了进一步完善，将惩处对象以最早的仅限于国家工作人员逐渐扩大到所有可能掌握委托权力的人。从政策执行到影响决策从政策执行到影响决策p案例：商务部条约法律司原巡视员郭京毅案p 受贿数额总计人民币845万余元，以受贿罪被判处死刑，缓期两年执行，并处没收个人全部财产。其中2004年至2007年间，郭京毅为国美电器公司在股权变更、反垄断审查等事项上提供帮助，收受该公司110万元。p 腐败发生的环节：在办事过程中“吃拿卡要”、回扣、“速度钱”、红包 影响政策的制定和决策过程p 美国和日本：公务员体系的廉洁和政治腐败p
13、北欧的廉政模式从贪污受贿到利益冲突从贪污受贿到利益冲突p第一次转变：从贪污挪用到行贿受贿p 国外对于腐败的界定：等同于贿赂p第二次转变：从直接腐败到利益冲突p 案例：宁波市委书记许运鸿案、河北省委书记程维高案p 2007年5月30日，中共中央纪委颁布了关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定，将八种隐蔽性的贿赂行为列为腐败。7月8日，两高联合发布了关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见，将国法与党纪相衔接。p 案例：青瓷中拍卖公司与法院执行处处长的利益交换p 腐败越来越隐蔽，越来越多地发生在利益冲突领域。案例库中腐败罪名分布案例库中腐败罪名分布 从个人腐败到集体腐败从个人腐败到
14、集体腐败p 案例：沈阳“慕马案”p“慕马案”涉案人员达100多人，其中副省级1人，副市级4人，仅党政“一把手”就有17人。p 个人腐败/集体腐败/单位腐败p 改革后较早的案件：福建闽江水电站集体腐败案p 涉及省部级领导案件：原铁道部副部长罗云光和郑州铁路局集体受贿案p 发生在地方党政部门案件：原泰安市委书记胡建学案 p 近年来有影响大要案：厦门“远华案”、沈阳“慕马案”、黑龙江绥化马德案p 危险的趋势：腐败的地方病，使得廉洁者难以生存！从反黑色腐败到反灰色腐败从反黑色腐败到反灰色腐败p按照社会精英和社会大众对腐败的容忍程度，可以将腐败分为黑色腐败、灰色腐败和白色腐败。p黑色腐败：贪污、挪用、受
15、贿等p灰色腐败：公款吃喝、公车私用、公费出国出境：收受礼品p案例分析：公务用车制度改革从惩治需求方到惩治供给方从惩治需求方到惩治供给方p 对受贿者和行贿者查处的严重不对称p 在19982002年五年间，中国检察机关共立案侦查行贿案件6440件，只相当于同期立案侦查的贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件数（207103件）的3.1（最高人民检察院，2003）。p 根据中华人民共和国刑法，犯行贿罪最高可处以无期徒刑，而犯受贿罪最高却可处以死刑。p 对受贿罪的具体量刑标准为“数额较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产”；而对行贿罪的量刑标准则是“数额较大的，处三
16、年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金”。由此可见，在同一个金额的标准之下，行贿行为所面临的刑罚要比受贿行为稍轻一些。p 此外，对行贿罪的规定中还有一条在对受贿罪的规定中没有的特别条款：“行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的，可以减轻处罚或者免除处罚。”在司法实践中，很多行贿人正是由于这样一种坦白态度而被免除处罚。四、腐败的危害问题讨论问题讨论p腐败是否有害？p在特定情况下，腐败是否也有益？腐败有益论的主要观点腐败有益论的主要观点p 张五常：“以资产换特权，促进私有化。”“我曾对中央政府说，最好干脆给这些人一大笔钱，把这些权力买下来，叫他们以后再不要利用这些权力
17、了。”p 张曙光：“腐败和贿赂成为权力和利益转移及再分配的一个可行的途径和桥梁，是改革过程得以顺利进行的润滑剂，在这方面的花费，实际上是走向市场经济的买路钱，构成改革的成本费。”p 张维迎：“反腐败力度在把握适当”、“要非常适度”，“如果力度把握不适当，间接带来的负效应也非常大”。p 王宏义：让“改革进一步推进，腐败适度存在”，以“通过经济基础上的变化反过来促进治本性反腐败措施的出台，从而达到帕累托最优状态的出现。”“反腐败不能严厉到使政府官员个个岌岌可危，彻底失去参与改革的动力。”腐败有益论的主要逻辑腐败有益论的主要逻辑p在正式制度僵化、落后的情况下，腐败会有助于绕过繁琐的程序，提高办事效率
18、。p行贿成为了一种竞争手段，行贿最多、最后获胜的人也是效率最高，能够提供贿赂的人。腐败阻碍发展的途径腐败阻碍发展的途径p 阻碍了经济增长p 降低了国内和外国投资水平p 根据世界银行的一项研究，中国吸引外资的潜力只发挥了49，主要是因为腐败等因素。p 如果菲律宾将腐败水平（2.9，2001）降低到新加坡的水平（9.2），投资增长率将提高6.6个百分点，与将企业边际税率降低20个百分点具有相同的效果。p 扭曲了公共支出和投资p 恶化了贫困人口的生活状况p 影响了商业企业的发展p 减少了公共物品和服务的提供五、腐败的成因基于公共选择理论的分析框架基于公共选择理论的分析框架 腐败机会腐败机会腐腐败败动
19、动机机成本收益分析成本收益分析收益收益0公职人员公职人员腐败腐败廉洁廉洁是是制制度度约约束束腐败机会的增加腐败机会的增加p腐败是制度漏洞的表现。p在中国经济转轨过程中，由于旧的制度体系被打破，而新的、与社会主义市场经济体制相对应的制度体系尚未建立，这造成了制度“真空”或漏洞，给许多腐败行为提供了可乘之机。腐败案件发生领域分布腐败案件发生领域分布类型直接目的案例数量案例库A案例库B行政审批渎职42紧缺物资343贷款审批和担保1976外汇13土地521股份制改造和股票上市612出售国有资产14拨款114经营权、执照831外贸07外商投资25税费减免09人事关系提拔和任命1198纵容下属40招生04
20、赴港单程证/护照510户口（农转非）010评优01参军01行政干预支持走私贩私425干预司法和行政执法727政府采购工程项目发包14109物品采购118城市规划、房地产开发010利益冲突投机倒把15自己或亲属经商办企业108联系业务18亲属受贿30支持企业非法活动515腐败案件发生领域分布腐败案件发生领域分布经济转轨滋生腐败机会微观机制经济转轨滋生腐败机会微观机制经济转轨经济转轨改革改革腐败机会滋生的渠道腐败机会滋生的渠道案例库案例库A案例库案例库BNo.%No.%经济自由化经济自由化双轨制改革双轨制改革稀缺原材料、贷款和外汇的分配稀缺原材料、贷款和外汇的分配2435.312724.1市场开放
21、市场开放滥用公共权力协助亲友经商办企业滥用公共权力协助亲友经商办企业1927.9397.4私营企业成为重要市场力量，并试图获得政私营企业成为重要市场力量，并试图获得政府的保护和经营权府的保护和经营权57.4152.9分权化分权化财政分权化财政分权化“三乱三乱”、“小金库小金库”*政府对国有企业和其他部门的支持和资助政府对国有企业和其他部门的支持和资助00.0142.7滥用公共资金滥用公共资金710.316831.9公共投资和采购公共投资和采购1927.913926.4逃税逃税00.091.7行政分权化行政分权化人事晋升、提拔和奖励人事晋升、提拔和奖励1522.111421.7干预司法和行政执法
22、干预司法和行政执法710.3275.1私有化私有化国有部门和私国有部门和私人部门的商业人部门的商业活动活动国有企业和私人部门的商业交往国有企业和私人部门的商业交往00.081.5国有企业和国国有企业和国有资源的私有有资源的私有化化国有企业的上市和改制国有企业的上市和改制1217.6377.0经济全球化经济全球化外国直接投资外国直接投资外资企业经营许可外资企业经营许可22.951.0国际贸易国际贸易国际贸易经营许可、走私国际贸易经营许可、走私45.8326.1人员出国交往人员出国交往赴港单程证发放赴港单程证发放57.4101.9转轨国家腐败国际比较转轨国家腐败国际比较p东欧和前苏联国家的转轨（1
23、990 ）p政治转轨p经济转轨p美国“进步时代”的转轨（19世纪末20世纪初）p从自由竞争资本主义到垄断资本主义p 英国工业革命时期（17601850）p资本主义的建立与发展p日本“经济起飞”时期（二战之后）p现代资本主义经济的发展六、反腐败的体制和机制评价框架评价框架p反腐败机构p反腐败法律规定p反腐败战略1、反腐败机构、反腐败机构p单头模式p主要出现在东亚和东南亚国家和地区。p新加坡：贪污调查局（CPIB）p香港：廉政公署（ICAC）p多头模式p瑞典：议会监察专员、政府监察专员p英国：议会监察专员、检察机关、反重大欺诈局（属于检察机关）p美国：监察机关、司法部联邦调查局、独立检察官（针对政
24、府高层）p中国：中国共产党纪律检查委员会、检察机关反贪局根据权力来源划分根据权力来源划分p权力来源于立法机关p主要出现在君主立宪制国家和英联邦国家。p瑞典：议会监察专员p英国：议会监察专员、检察机关p权力来源于行政机关p主要出现在实行共和制的国家。p美国：监察机关、司法部联邦调查局、独立检察官（针对政府高层）p权力来源于执政党p主要出现在共产党执政国家。p中国：中国共产党中央纪律检查委员会成功反腐败机构的要素成功反腐败机构的要素p 权威性p 反腐败机构在国家机关中的地位，以及所拥有的政治权力和资源p 政治权力不仅包括显性的政治地位，还包括一些隐性的因素，例如纪委书记的政治发展潜力p 独立性p
25、纪委书记异地任职的情况p 纪委书记是否有曾经在腐败多发部门工作的职业经历p 廉洁性p 专业性p 纪委书记的文化程度、知识结构和专业背景省纪委书记的职业前途省纪委书记的职业前途项目1980198519901995200020052008权重总人数25293030313130*死亡100100腐败被查处000100有效数据（职业生涯终结）2429302824210退休、离休、行业协会5911141170人大副主任、政协副主席、顾委副主任10121110651人大主任、政协主席6451482省长、省委书记2100003中央其他部门负责人0022002中纪委副书记、巡视组组长0111313国家领导人1
26、200004职业前途指数1.331.170.930.680.961.14省纪委书记的主要工作经历省纪委书记的主要工作经历项目1980198519901995200020052008纪检监察检察院法院公安工商21215地方政府首长1318121310118政府非经济建设部门4368285政府经济建设部门、企业136615104军队431133高校、科研院所1133324合计25293030313129省纪委书记的异地任职情况省纪委书记的异地任职情况省纪委书记的教育背景省纪委书记的教育背景项目1980198519901995200020052008总人数25293030313130大专以上学历人数
27、24915242625百分比8.013.8305077.483.983.3专业理工1191458理工文22026914文科22645107省纪委书记的执法经历省纪委书记的执法经历2 2、反腐败法律规定、反腐败法律规定p国家法律p政府行政法规p执政党的条例p地方性法规p执政党、政府的文件和通知p香港p廉政公署条例、防止贿赂条例、防止贪污条例我国我国刑法刑法的有关规定的有关规定p刑法：五种腐败犯罪罪行p贪污罪p贿赂罪：受贿罪、索贿罪、行贿罪、介绍贿赂罪、单位行贿罪、向单位行贿罪、p挪用公款罪p巨额财产来源不明罪p私分国有资产罪3 3、反腐败战略、反腐败战略p廉政战略格局p香港：打击、教育、预防三管
28、齐下p惩治战略p教育战略p预防战略我国廉政战略格局的形成我国廉政战略格局的形成p“保护、惩处、监督、教育”四项职能（十四大中纪委报告）p 标本兼治，综合治理，从源头上抓起（十五大中纪委报告）p 标本兼治、综合治理，不断加大治本力度（十六大中纪委报告）p 教育是基础，法制是保证，监督是关键p 标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防p 建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要 反腐败战略的有效性评价反腐败战略的有效性评价p教育战略p教育对象从党政领导干部到全社会，特别是青少年p教育手段从简单僵化到丰富多彩p惩治战略p提高腐败行为被发现、被惩处的概率p预防战略p如何提高专业化水平p监
29、督战略全国县以上党政干部受惩处人数及比全国县以上党政干部受惩处人数及比重重（19931998）人数所占比重（）占党纪政纪处分比重（）占检查机关立案侦查比重（）受党纪政纪处分的合 计28901100.0省部级870.3地厅级22057.6县处级2660992.1被检查机关立案侦查的合 计12343100.042.7省部级150.117.2地厅级6165.027.9县处级1171294.944.0被判刑的合 计1915100.06.615.5省部级90.510.360.0地厅级20110.59.132.6县处级170589.06.414.6七、大学生廉洁意识的培养我们身边的腐败我们身边的腐败p 招生过程中的腐败问题p 学生组织财务管理中的腐败问题p 怎么看待滥用公共权力问题？学生组织公共帐号管理p 怎么看待利益冲突问题？p 其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。p 怎么看待规则的问题？考试作弊、学生会副主席推选p 廉洁是中国政治的必然发展方向。p 廉洁是人类的价值追求。欢迎提问！欢迎提问！清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心电话：01062786000Email:
