1、上海外滩陈毅广场上海外滩陈毅广场“1212 3131”拥挤踩踏事件拥挤踩踏事件 2014 年 12 月 31 日 23 时 35 分，上海市黄浦区外滩陈毅广场东南角通往黄 浦江观景平台的人行通道阶梯处发生拥挤踩踏，造成 36 人死亡，49 人受伤。 事件发生后，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志分别作出重要批 示，要求上海市全力以赴救治伤员，做好各项善后工作，抓紧调查事件原因， 深刻吸取事件教训，及时准确向社会发布信息。 市委书记韩正同志、市长杨雄同志对事件调查工作高度重视，要求彻查原 因，严肃问责，举一反三，深刻吸取教训。依据中华人民共和国突发事件应 对法和上海市实施办法等有关法律法规，
2、上海市迅速成立了市政府联合 调查组，市委常委、常务副市长屠光绍任组长，副市长周波任副组长，市政府 相关副秘书长和市监察局、市安全监管局、市公安局纪委、市应急办、市政府 法制办、市卫生计生委、市旅游局等部门相关负责同志为成员。联合调查组邀 请了国家和本市应急管理、公共安全管理、法律等方面的专家为事件调查进行 分析论证。 联合调查组通过现场勘查、调查取证、专家论证、综合分析等，开展事件 调查工作。事件发生后，联合调查组迅速组织力量对事件现场进行勘查，先后 对受伤人员、值勤民警、市民游客、地铁工作人员等调查走访，了解事件发生 经过，并对事件现场有关情况进行核查。联合调查组还调取查看外滩区域 36 个
3、 监控探头、累计时长约 70 小时的视频录像，系统梳理相关法律法规，查阅市级 和区级有关部门“三定方案”、规范性文件、会议纪要等资料 195 份，对市级 10 个部门（单位）和黄浦区政府以及区有关部门领导共 51 人进行了谈话询 问，详细调查相关管理情况。 经调查，联合调查组还原了事件全过程,查明了有关应对情况, 分析了事件 原因，认定了事件性质，对相关责任人提出了处理建议，并就加强城市公共安 全相关工作提出了整改建议。 一、事件发生地基本情况 （一）外滩风景区 外滩风景区是黄浦区辖区内的公共区域，东起黄浦江防汛墙、西至中山东 一路和中山东二路西侧人行道、南起东门路北侧人行道、北至苏州河南岸，
4、面 积 3.1 平方公里。 （二）陈毅广场 陈毅广场位于外滩风景区中部（与中山东一路 335 号至 309 号段隔路相 望）、与南京东路东端相邻、与中山东一路相连，公共活动面积约 2877 平方 米。陈毅广场通过大阶梯及大坡道连接的黄浦江观景平台，是外滩风景区最佳 观景位置。此外，陈毅广场附近交通便捷，距离轨道交通 2 号线、10 号线南京 东路站约 580 米，是外滩风景区人员流量最大、密度最高的区域。 （三）拥挤踩踏事发现场 事发现场位于陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的上下人行通道阶梯 处。阶梯自上而下分为两组共 17 级，两组阶梯间距 2.3 米，阶梯两侧有不锈钢 条状扶手。阶梯宽度
5、6.2 米，最高处距地面高度 3.5 米，纵深 8.4 米。 （四）外滩风景区周边情况 外滩风景区东侧黄浦江对岸是上海东方明珠和新落成的上海中心等标志性 建筑所在的浦东陆家嘴地区，西侧沿中山东一路有外滩历史建筑群，并与延安 东路、广东路、元芳弄、福州路、汉口路、九江路、南京东路、滇池路、北京 东路、南苏州路等道路相通。市民游客可沿阶梯上至观景平台，观看黄浦江两 岸景观灯和建筑群。 外滩源位于中山东一路 33 号，邻近外滩风景区，与陈毅广场步行距离约 550 米，是事发当晚新年倒计时活动的举办地点。 二、新年倒计时活动变更和准备情况 （一）新年倒计时活动变更的有关情况 2011 年起，黄浦区政府
6、、上海市旅游局和上海广播电视台连续三年在外滩 风景区举办新年倒计时活动。鉴于在安全等方面存在一定的不可控因素，黄浦 区政府经与上海市旅游局、上海广播电视台协商后，于 2014 年 11 月 13 日向市 政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行，将另择地点举行，活动现 场观众将控制在 3000 人左右，主办单位是黄浦区政府和上海广播电视台。对 此，市政府同意暂停在外滩风景区举办新年倒计时活动，并就另择地点举办的 活动，明确要求“谁主办、谁负责”，坚决落实属地管辖，切实把责任落到实 处。 2014 年 12 月 9 日黄浦区政府第 76 次常务会议决定，2015 年新年倒计时活 动在外滩源举
7、行，具体由黄浦区旅游局承办。同时，要求区有关部门落实活动 的各项保障措施。12 月 26 日，黄浦公安分局作出大型群众性活动安全许可决 定书，同意区旅游局举办新年倒计时活动的申请。 （二）黄浦区有关准备情况 1.黄浦区政府。2014 年 12 月 9 日黄浦区政府第 76 次常务会议明确：“区 公安分局要会同区市政委（即黄浦区市政管理委员会，以下简称黄浦区市政 委）等部门做好活动预案，尽快梳理活动当天全区范围内各类迎新活动，认 真研究应对方案，做到统筹协调、有序安排，合理部署各类保障力量，确保外 滩、人民广场、新天地等重点地区安全有序。” 12 月 31 日当晚，黄浦区政府 未严格落实 24
8、小时专人值班和领导带班制度。 2.黄浦公安分局。12 月 25 日，黄浦公安分局制定了新年倒计时活动安全 保卫工作方案，主要内容是成立新年倒计时活动安保工作指挥部，下设现场管 控、外滩及南京路沿线秩序维护两个分指挥部。新年倒计时活动共安排安保警 力 771 名、主办方保安 180 名。其中，外滩、南京路沿线秩序维护警力 350 名 （陈毅广场 60 名，阶梯处 7 名），其余警力分别用于外滩源活动现场管控、反 恐处突、综合保障、公共安全管理、机动力量武警等。 3.黄浦区市政委。12 月 31 日，黄浦区市政委及其下设的黄浦区外滩风景 区管理办公室，共安排了 108 名城市管理执法人员和社会辅助
9、力量，参加外滩 风景区中班时段的管理工作（中班日常工作时间为 14 时 15 分至 22 时 15 分， 当日安排工作时间为 14 时 15 分至次日凌晨 1 时）。 4.黄浦区旅游局。2014 年 12 月 9 日黄浦区政府第 76 次常务会议，通过了 黄浦区旅游局制定的在外滩源举办的新年倒计时活动方案。12 月 30 日上午 9 时 30 分，黄浦区新闻办召开新闻发布会，由黄浦区旅游局对外发布了新年倒计 时活动信息。 （三）上海市公安局有关工作情况 2014 年 12 月 19 日、24 日，上海市公安局先后召开两次党委会议，专题研 究部署元旦春节安保维稳工作。12 月 25 日、28 日
10、，又召开各公安分局领导专 题会议，转发公安部关于切实做好 2015 年元旦春节期间安保维稳工作的通 知，就做好元旦春节安保维稳工作提出明确要求。12 月 30 日，上海市公安 局主要领导在安保维稳工作动员部署视频会上强调，上海中心的亮灯和灯光秀 仪式可能造成陆家嘴、外滩等相关区域短时间内游客大量聚集，要按照“一活 动一方案”、“一点一方案”的要求，制定周密的安保工作方案和应急处置预 案，加强活动现场警力配置。 三、事件发生当晚外滩风景区人员流量变化及应对情况 （一）事发当晚外滩风景区人员流量总体情况 事发当晚 20 时起，外滩风景区人员进多出少，大量市民游客涌向外滩观景 平台，呈现人员逐步聚集
11、态势。事后，根据上海市通信管理局、上海市公安 局、地铁运营企业（即申通集团）等部门单位提供的数据综合分析，事发当晚 外滩风景区的人员流量，20 时至 21 时约 12 万人，21 时至 22 时约 16 万人，22 时至 23 时约 24 万人，23 时至事件发生时约 31 万人。 （二）外滩风景区人员流量监测和报告情况 20 时 12 分，上海市公安局指挥中心要求黄浦公安分局指挥中心整点上报 外滩风景区和南京路步行街人员流量情况。20 时 20 分，黄浦公安分局指挥中 心上报，外滩风景区观景平台人员流量 5 成（民警凭经验对人员密集程度的判 断），南京路（河南路至中山东一路）人员流量约 5-
12、6 成。 20 时 27 分，上海市公安局指挥中心要求黄浦公安分局指挥中心每半小时 上报外滩风景区和南京路步行街人员流量情况。21 时 14 分，黄浦公安分局指 挥中心上报陈毅广场人员流量 5 成，情况正常；21 时 39 分，黄浦公安分局指 挥中心指挥员孙成致电外滩分指挥部蔡立新，询问外滩风景区和南京路步行街 人员流量情况，蔡立新回复均为 6-7 成，但电台和电话记录未显示上报上海市 公安局指挥中心；22 时 45 分，黄浦公安分局上报，外滩风景区观景平台人员 流量 5-6 成。 （三）黄浦公安分局警力调配情况 20 时 25 分，黄浦公安分局局长助理陈荣霖要求指挥中心收集辖区各派出 所可调
13、用警力数。 21 时 09 分，陈荣霖致电蔡立新，外滩风景区仍由黄浦公安分局副局长、 外滩分指挥部现场指挥长陈琪负责指挥，南京路沿线交由副局长姚华指挥，并 对警力部署进行调整。21 时 13 分，黄浦公安分局调集辖区 5 家派出所 40 名警 力增援南京路沿线，22 时左右到岗；21 时 18 分，通知警训队 20 名警力增援外 滩分指挥部，21 时 44 分，警训队 20 名警力到岗。 21 时 20 分，指挥中心指挥员俞磊带领 40 名警力到达外滩分指挥部增援。 20 时 27 分，黄浦公安分局局长周正致电陈琪，询问南京路步行街人员流 量、警力配置情况。周正要求采取“铁马”措施，每隔 10
14、 米安排 1 名警力；外 滩风景区观景平台入口设立单向通行警戒带。 此后，黄浦公安分局根据人员流量情况，对现有警力部署进行调整。22 时 44 分，周正致电姚华，要求南京路沿线警力设置拦截线减缓人群往外滩方向流 动。 经调查，截至 23 时 30 分，黄浦公安分局在外滩风景区、南京路沿线共布 置警力 510 名，其中陈毅广场 80 名（阶梯处 13 名），南京路沿线 150 名。 （四）上海市公安局指令和警力增援情况 20 时 31 分，上海市公安局主要领导致电周正，要求重视外滩风景区人员 流量情况，落实安保措施。 22 时，上海市公安局副局长陈臻、俞烈、陆民在市局指挥中心大厅，通过 视频监控
15、查看外滩风景区等区域人员流量情况。陈臻通过视频电话提示周正， 外滩风景区人员已经很多，要求其进行安全评估，如有需求及时提出。对此， 黄浦公安分局未提出需求。 22 时 12 分，上海市公安局指挥中心指令培训三部 200 名、培训四部 100 名、静安公安分局 100 名、虹口公安分局 50 名、闸北公安分局 50 名共 500 名 警力增援黄浦公安分局。23 时 10 分，虹口公安分局增援警力到达中山东一 路、滇池路口，任务是负责中山东一路（南京东路至北京东路）沿线警戒和人 群疏导；23 时 30 分，闸北公安分局增援力量到达陈毅广场北侧观光隧道入 口，任务是引导和疏散观景平台人群。23 时
16、35 分，培训三部、培训四部增援 警力分别位于中山东一路福州路路口、中山东一路北京东路路口，静安公安分 局增援力量尚未抵达。23 时 24 分，上海市公安局指挥中心致电黄浦公安分局 指挥中心，建议在外滩风景区沿线的中山东一路两端对机动车进行改道分流， 实施交通临时管制措施。黄浦公安分局指挥中心回复，周正的意见是继续保持 交通畅通，否则老百姓会认为外滩风景区有大型活动。 四、事件发生和应急处置及救援情况 （一）事件发生经过 22 时 37 分，外滩陈毅广场东南角北侧人行通道阶梯处的单向通行警戒带 被冲破以后，现场值勤民警竭力维持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上观景平 台。23 时 23 分至 33
17、 分，上下人流不断对冲后在阶梯中间形成僵持，继而形成 “浪涌”。23 时 35 分，僵持人流向下的压力陡增，造成阶梯底部有人失衡跌 倒，继而引发多人摔倒、叠压，致使拥挤踩踏事件发生。 （二）现场救援情况 23 时 35 分拥挤踩踏事件发生后，在现场维持秩序的民警试图与市民游客 一起将临近的摔倒人员拉出，但因跌倒人员仍被上方的人流挤压，多次尝试均 未成功。此后，阶梯处多位市民游客在他人帮助下翻越扶手，阶梯上方人流在 民警和热心的市民游客指挥下开始后退，上方人员密度逐步减小，民警和市民 游客开始将被拥挤踩踏的人员移至平地进行抢救。许多市民游客自发用身体围 成人墙，辟出一条宽约三米的救护通道。现场市
18、民游客中的医生、护士都自发 加入了抢救工作，对有生命体征的受伤人员进行紧急抢救。 23 时 41 分 22 秒起，上海市“120”医疗急救中心陆续接到急救电话。23 时 49 分起，先后有 19 辆救护车抵达陈毅广场，第一时间开展现场救治和伤员 转运。上海市公安局及黄浦公安分局迅速开辟应急通道，调集警用、公交及其 他社会车辆，将受伤市民游客就近送至瑞金医院、长征医院、上海市第一人民 医院和黄浦区中心医院抢救。同时，迅速组织力量千方百计收集伤亡人员信 息，及时联系伤亡人员所在单位和家属。 （三）事发后应急处置与善后情况 事件发生后，市委、市政府主要领导迅速赶赴现场指挥应急处置工作，并 分别赶往医
19、院看望慰问受伤人员和伤亡人员家属。同时，连夜召开紧急会议， 决定成立医疗救治、善后处置等专项工作组和联合调查组，各组当即开展工 作。 调动全市优质医疗资源全力以赴救治伤员，在专家会诊评估的基础上，按 照“一人一方案、一人一专家”的要求，逐一明确医疗方案，尽一切可能挽救 生命，截至 1 月 20 日，49 名伤者中已有 46 人经诊治后出院（包括 13 名重伤 员中的 11 人），3 名伤员（2 名重伤、1 名轻伤）仍在院治疗。通过多种途径 尽快确认伤亡人员身份，及时向社会公布遇难者名单，并对出院伤者进行随 访。指派专人全力做好伤亡人员家属的接待、安抚，组织专业人士对受伤人员 和伤亡人员家属进行
20、心理疏导。通过组织集体采访、书面发布、“上海发布” 政务微博及微信等形式，及时向媒体和社会发布相关信息。 1 月 1 日上午，市委、市政府召开全市党政负责干部紧急会议，全面部署 各项善后工作和全市面上安全防范工作，并在会议开始前向遇难者表示深切哀 悼。1 月 4 日，市领导分别参加市十四届人大三次会议各代表团会前组团活动 和市政协十二届三十八次主席会议，会前全体与会人员肃立默哀，向遇难者表 示深切哀悼。1 月 7 日，市委、市政府召开全市安全工作会议，要求全面开展 各类安全隐患排摸，针对薄弱环节和短板，一个一个认真梳理，一件一件细致 解决，切实做好人员密集场所的安全管理工作。 五、原因分析 对
21、事发当晚外滩风景区特别是陈毅广场人员聚集的情况，黄浦区政府和相 关部门领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能 存在的大量人员聚集风险未作评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警 不力、应对措施不当，是这起拥挤踩踏事件发生的主要原因。 （一）对新年倒计时活动变更风险未作评估 大量市民游客认为外滩风景区仍会举办新年倒计时活动，南京路商业街和 黄浦江对岸的上海中心、东方明珠等举办的相关活动吸引了部分市民游客专门 至此观看。对此，黄浦区政府在新年倒计时活动变更时，未对可能的人员聚集 安全风险予以高度重视，没有进行评估，缺乏应有认知，导致判断失误。 （二）新年倒计时活动变更信息
22、宣传严重不到位 新年倒计时活动变更后，主办单位应当提前向社会充分告知活动信息。但 是，直至 12 月 30 日，黄浦区旅游局才对外正式发布了新年倒计时活动信息， 对“外滩”与“外滩源”的区别没有特别提醒和广泛宣传，信息公告不及时、 不到位、不充分。 （三）预防准备严重缺失 黄浦公安分局未按照黄浦区政府常务会议要求，在编制的新年倒计时活动 安全保卫工作方案中，仅对外滩源新年倒计时活动进行了安全评估，未对外滩 风景区安全风险进行专门评估。黄浦公安分局仅会同黄浦区市政委等有关部门 在外滩风景区及南京路沿线布置了 350 名民警、108 名城市管理和辅助人员、 100 名武警，安保人员配置严重不足。
23、（四）对监测人员流量变化情况未及时研判、预警，未发布提示信息 12 月 31 日 20 时至事件发生时，外滩风景区人员流量呈上升趋势。黄浦公 安分局指挥中心未严格落实上海市公安局指挥中心每半小时上报人员流量监测 情况的工作要求，也未及时向黄浦区委区政府总值班室报告。黄浦公安分局对 各时段人员流量快速递增的变动情况未及时采取有效措施，未报请黄浦区政府 发布预警，控制事态发展。对上海市公安局多次提醒的形势研判要求，未作响 应。 （五）应对处置不当 针对事发当晚持续增加的人员流量，在现场现有警力配备明显不足的情况 下，黄浦公安分局只对警力部署作了部分调整，没有采取其他有效措施，一直 未向黄浦区政府和
24、上海市公安局报告，未向上海市公安局提出增援需求，也未 落实上海市公安局相关指令，处置措施不当。上海市公安局对黄浦公安分局处 置措施不当指导监督不到位。黄浦区政府未及时向市政府报送事件信息。 六、事件性质 这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引 发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。 七、责任分析 按照依法依规严肃问责的要求，依据中华人民共和国突发事件应对 法、上海市实施中华人民共和国突发事件应对法办法、上海市外 滩风景区综合管理暂行规定等法律法规和政府规章，以及市、区相关部门的 “三定方案”，黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任。责任 分
25、析如下： （一）黄浦区政府对事件负有主要管理责任 黄浦区政府依法负责本行政区域内的突发事件应急管理的领导工作。对新 年倒计时活动场所变更后的风险预判不足；对包括黄浦公安分局、黄浦区市政 委等相关部门落实黄浦区政府常务会议要求的情况未进行检查督促；未建立健 全预警机制；未严格按照中办、国办的要求“严格执行 24 小时专人值班和领导 带班制度”；事件发生后，未按规定及时向市政府报告。 （二）黄浦公安分局对事件负有直接管理责任 黄浦公安分局负责本行政区域内重大节庆、重要人员密集场所的安全保卫 工作方案和专项安全保卫应急预案的制定与实施。未落实黄浦区政府常务会议 提出的具体要求，未研究制定专门的应对方
26、案；对 12 月 31 日监测到的人员流 量变化情况风险评估不足，未及时提出预警；应对处置措施不到位；未及时向 本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的要求执行不 力。 （三）黄浦区市政委对事件负有管理责任 黄浦区市政委负责本行政区域内市容市貌和外滩风景区等重要地区的管 理。未落实黄浦区政府常务会议提出的具体要求。 （四）黄浦区旅游局对事件负有管理责任 黄浦区旅游局负责本行政区域内旅游经营活动的指导和监督管理。作为历 年新年倒计时活动以及 2015 年新年倒计时活动的承办方，对活动场所变更风险 未充分评估，变更信息向社会公众告知不充分。 （五）黄浦区外滩风景区管理办公室对事件负
27、有管理责任 黄浦区外滩风景区管理办公室具体负责外滩风景区内市容景观等公共事务 管理的组织和协调工作。未具体落实黄浦区政府常务会议提出的工作要求。未 依法制定外滩风景区域内相应的应急预案。 （六）上海市公安局对事件负有指导监督管理责任 上海市公安局负责全市范围内公共场所安全保卫工作的指导监督管理。对 黄浦公安分局落实上海市公安局“一点一方案，制定周密的安保工作方案 和应急处置预案，加强活动现场警力配置”的要求监督检查不到位；对黄浦公 安分局 12 月 31 日外滩风景区安全保障工作的检查指导督促不够。 八、对事件有关责任人员的处理建议 1. 周伟，市委委员，黄浦区区委书记。贯彻落实国家和本市有关
28、突发事件 应急管理工作的法律法规不力，对辖区内相关部门履行突发事件应急管理工作 职责不到位的问题失察。在抓干部守土有责、守土尽责的教育管理上失责。未 严格落实中办、国办关于“严格执行 24 小时专人值班和领导带班制度”的要 求。未能及时了解事发情况并及时赶到事发现场。对事件负有主要领导责任。 事发当夜在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成 十分恶劣的社会影响。建议给予撤销党内职务处分。 2. 彭崧，黄浦区区委副书记、区长。对辖区内突发事件应急管理工作领导 不力。未对区相关部门落实区政府常务会议具体要求情况进行检查督促，对辖 区内重点区域风险评估不足和黄浦公安分局应对处置措
29、施不到位的问题失察。 未严格落实中办、国办关于“严格执行 24 小时专人值班和领导带班制度”的要 求。未能及时了解事发情况并及时赶到事发现场。对事件负有主要领导责任。 事发当夜在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成 十分恶劣的社会影响。建议给予撤销党内职务、行政撤职处分。 3. 周正，黄浦区副区长，黄浦公安分局党委书记、局长。未落实区政府常 务会议提出的具体要求，未认真研究制定专门的应对方案；对 12 月 31 日当晚 监测到的人员流量变化情况风险评估不足，未及时提出预警；应对处置措施不 力；未及时向本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的 要求执行不力。
30、对事件负有主要领导责任。建议给予撤销党内职务、行政撤职 处分。 4. 吴成，黄浦区区委常委、副区长，分管旅游工作。作为主办历年外滩新 年倒计时活动和 2015 年外滩源新年倒计时活动的区政府分管领导，对新年倒计 时活动场所变更风险评估不足、变更信息向社会公众告知不充分的问题失察。 未严格落实中办、国办关于“严格执行 24 小时专人值班和领导带班制度”的要 求。未能及时了解事发情况并及时赶到事发现场。对事件负有主要领导责任。 事发当夜在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成 十分恶劣的社会影响。建议给予党内严重警告、行政降级处分。 5. 陈琪，黄浦公安分局党委委员、副局长。作
31、为 12 月 31 日外滩风景区域 安全保卫现场指挥点负责人，对外滩风景区域可能出现的大客流缺乏有效预 判；对安全保卫责任区内的风险评估不足；面对突发状态，配置警力不合理， 应急处置措施不力。对事件负有主要领导责任。建议给予撤销党内职务、行政 撤职处分。 6. 陈荣霖，黄浦公安分局党委委员、局长助理兼指挥处处长。对 12 月 31 日安全保卫区域内的人员流量预估、极端状态、风险因素等方面未作充分评 估；对不断上升的人员流量未及时提出预警，应对处置措施不力，未及时向本 级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的要求落实不力。 对事件负有重要领导责任。建议给予行政记过处分。 7. 徐文
32、虎，黄浦区市政管理党工委副书记、市政管理委员会主任、区城管 行政执法局局长。未落实区政府常务会议的具体要求，未认真研究制定专门的 应对方案。对事件负有重要领导责任。建议给予行政记过处分。 孙忠明，黄浦区旅游局党组副书记、局长。作为具体落实历年外滩新年倒 计时活动和 2015 年外滩源新年倒计时活动的具体负责人，对新年倒计时活动场 所变更风险评估不足，变更信息向社会公众告知不充分的问题失管。对事件负 有重要领导责任。建议给予行政记过处分。 8. 周顺国，黄浦区市政管理工作委员会调研员，外滩风景区管理办公室负 责人。未按照职责做好外滩风景区的协调、管理和安全工作。对事件负有重要 领导责任。建议给予
33、行政记过处分。 9. 陈昌俊，上海市公安局指挥部副主任，分管上海市公安局指挥中心。对 黄浦公安分局 12 月 31 日外滩安全保卫工作方案指导不到位；对黄浦公安分局 在外滩安全保卫工作中应对处置措施不力的情况监督不到位。对事件负有重要 领导责任。建议给予行政记大过处分。 10. 余志豪，上海市公安局指挥中心主任，负责上海市公安局指挥中心工 作。对 12 月 31 日外滩安全保卫现场风险评估不足；对黄浦公安分局在外滩安 全保卫工作中应对处置措施不力的情况监督指导不到位。对事件负有重要领导 责任。建议给予行政记大过处分。 建议责成黄浦区政府向市政府作出深刻检查。 九、整改建议 这起公共安全责任事件
34、，后果极其严重，社会影响极其恶劣，教训极其深 刻。必须时刻牢记，维护人民群众生命财产安全和城市运行安全，是政府法定 的职责和应尽的义务。事件调查结果警示我们，领导干部思想麻痹是城市公共 安全的最大隐患，安全责任落实不力是城市公共安全的最大威胁。事件调查结 果告诫我们，各级政府和领导干部必须时刻把人民群众生命财产安全放在第一 位，不能有丝毫侥幸，不能有丝毫疏忽，不能有丝毫懈怠，必须以对党和人民 极端负责的精神，不遗余力、竭尽全力、殚精竭力，切实保护好人民群众生命 财产安全，切实维护好城市运行安全，切实履行好党和人民赋予的神圣使命。 在对事件原因进行深入剖析的基础上，联合调查组提出以下整改建议：
35、（一）切实落实安全责任制，大力增强“红线”、“底线”意识。 要真正把安全作为不能触碰、不能逾越的高压线，把“红线”、“底线” 作为守护生命安全的保护线。按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的要 求，进一步健全安全责任体系，全面落实管行业必须管安全、管业务必须管安 全、管生产经营必须管安全，切实把安全责任逐级落实到基层、落实到岗位、 落实到人头。要严格落实政府部门监管责任，进一步落实区县、乡镇属地管理 责任，依法强化企业安全生产主体责任，切实做到守土有责、守土负责、守土 尽责，坚决把好每道安全关。 （二）切实加强对大人流场所和活动的安全管理，进一步落实和完善相关 制度规定。 这起事件暴露出本市公
36、共安全管理方面仍然存在盲点，特别是对无主办单 位的大型群众性活动安全风险评估不足、准备不充分，存在管理空白。要按照 国务院大型群众性活动安全管理条例，对大型群众性活动严格依法审批， 切实落实相应监管和防范措施。尽快制定出台本市大型群众性活动安全管理实 施办法，加强对公共场所群众自发聚集活动管理，填补无组织群众活动的管理 空白。对照国家旅游局日前下发的景区最大承载量核定导则，本市各景区 要抓紧核算游客最大承载量，制定游客流量控制预案。各区县、各部门和单位 要按照“分类管理、分级负责、属地为主”的要求，坚持预防为主、关口前 移、重心下沉。在 6 月底前完成对旅游景点、商业设施、体育场馆、娱乐场 所
37、、公园、学校、地铁、机场、车站、码头等人员密集场所的公共安全检查， 梳理风险隐患清单，落实整改治理措施。要督促相关经营和管理单位制定应急 预案，明确最大人流承载量、限流措施和疏散路线等具体内容，做到“有组织 活动有预案，群众自发活动也要有预案”，尤其对活动变更要做好风险评估、 信息发布等工作。要根据应急预案，落实活动场所的供水供电、临时厕所、移 动通信等基本保障措施。各区县要在年底前对涉及公共安全的重要场所进行全 面梳理和评估，符合条件的要建立区县级基层应急管理单元，明确管理单元牵 头主体，做实特定区域应急管理工作。 （三）切实加强监测预警，进一步提升突发事件防范能力。 这起事件反映出，相关管
38、理部门对监测信息研判不够、对人群高度密集产 生的后果估计不足。要健全“谁主管、谁监测，谁预警、谁发布”的预警管理 机制，针对不同突发事件，完善预警标准和响应措施。进一步加强重点环节、 重点领域和重要时段的现场情况监测，结合大规模人员聚集、大流量交通等情 况变化，加强分析研判，及时发现苗头性、趋势性问题，及时启动相关应急预 案，采取限流、划定区域、单向通行等交通管控措施，重点加强台阶、扶梯、 连接通道等特定区域的人员流动管理。要适时在全市重要场所设立显示屏和高 音喇叭等安全提示设施，充分利用应急广播、新闻媒体、网络等平台发布预警 信息和相关提示，规范引导市民游客采取合理避险措施。要利用大数据加快
39、构 建全市统一的公共安全信息平台，实现信息共享，进一步加强预警信息沟通。 （四）切实加强应急联动，进一步强化应急处置能力。 这起事件表明，“条块分割、条线分割、各自为政”依然是城市运行管理 亟需破解的难题。要结合这起事件教训，近期抓紧组织修订本市突发事件应急 联动处置暂行办法，进一步规范本市应急联动体制机制和响应程序，强化指挥 协同，提升应急联动处置效能。要加强应急队伍训练和管理，组织开展实战化 应急演练，特别是要针对轨道交通、高层建筑、危险化学品、人员密集场所等 开展专项处置和救援训练及演练，确保现场处置和救援有序高效。各区县政 府、各有关部门和单位要认真执行值班值守制度，严格落实重要节假日
40、及重大 活动前后领导值班带班制度。要按照突发事件信息报告规定的时限要求，向同 级和上级政府总值班室报告，避免信息迟报、漏报，杜绝谎报、瞒报。 （五）切实加强宣教培训，进一步提升全社会公共安全意识和能力。 加强人民群众的公共安全教育是各级政府的一项重要工作，需要常抓不 懈。要充分发挥“512”防灾减灾日等公共安全宣传活动作用，依托传统媒体 和新媒体，开展公共安全知识普及。要扎实推进公共安全宣传教育工作“进社 区（乡村）、进企业、进学校”，鼓励市民积极参与社区（乡村）组织的防灾 宣传活动，督促企事业单位组织职工开展应急技能培训和实战演练，加强大中 小学安全教育，增强青少年学生安全意识和自救、互救能力。加紧研究制定本 市院前急救地方性法规。要加强以急救知识为核心的应急技能培训，不断提高 急救专业资质人员比例。推动市民参与应急演练和宣传教育，共同树立忧患意 识，增强安全防范知识，提高突发事件应对能力。
