1、第二单元第二单元官员的选拔与管理官员的选拔与管理 官员的选拔与管理是国家制度的重要组成部分，也是社会治理的必要前提. 社会形态不同，政治体制不同，各国国情不同，官员的选拔与管理方式也不 一样，但也呈现出相互学习、借鉴的特点。 中国古代历史的官员选拔与管理经历了漫长的发展阶段，积累了丰富经验， 为人类政治文明作出了重要贡献， 近代西方资本主义国家探索和建立起了考试选 拔的文官制度，以规避政党更替造成的政府工作动荡。 晚清以来的近代中国， 改科举教育为学堂教育, 改科举选官为学堂选官， 并 在民国后尝试建也公务员制度。新中国成立后，中国共产党坚持党管干部原则， 并在20世纪90年代开始建立与推行国
2、家公务员制度。 第第 4 4 课课中 国 古 代 官 员 的 选 拔 、 考 核 与 监 察中 国 古 代 官 员 的 选 拔 、 考 核 与 监 察 一 、 秦 汉 至 魏 晋 时 期 的 官 员 选 拔一 、 秦 汉 至 魏 晋 时 期 的 官 员 选 拔 1、西周至春秋实行官位世袭的世官制，贵族世代垄断高官。 2、春秋战国时期，尚贤思想兴起，各国为争霸图强，鼓励荐举有才能的人 为官, 或依据军功大小授予官职。但官员选拔缺少制度化的途径。 3、汉朝：汉武帝在元光元年（公元前134年）下诏，“令郡国举孝、廉各一 人”，标志着察举制的形成。察举制是一种比较完备的选官制度，为两汉国家选 拔了大批
3、人才。 4、三国：魏王曹丕推行九品中正制，在各州、郡设置大中正、中正，中正 根据家世、道德和才能评定州、郡士人的资品。获得资品的士人，由吏部授官。 九品中正制将选官权收归中央，加强了中央集权。 5、两晋南北朝：随着门阀士族势力的发展，中正选人只看家世，不看道德 才能，逐渐形成“上品无寒门，下品无势族”的用人局面。 6、隋唐：南北朝以来，寒门庶族地主势力上升，为适应这一变化，隋唐统 治者将科举制作为官员选拔的新制度。 科举以分科考试选拔人才为特点， 分为制 举和常举。制举是皇帝自设科目考试选人；常举每年举行，科目有秀才、明经、 进士等几十种， 其中明经和进士两科最受社会重视。 考试合格只是取得为
4、官的资 格，还需吏部铃选后方可正式任官。 7、两宋科举制度进一步发展完善，“取士不问家世”，科举成为官员选拔 的主要途径。 8、明清科举考试分为乡试、会试与殿试三级。参加考试的主要是国子监和 府、州、县学的学生。考试从四书五经中命题。乡试每三年在各省省城举行，考 中者称为举人。会试由礼部主持，于乡试次年春天举行，考中者称为贡士。殿试 在会试后举行，由皇帝主持，通过者为进士。 二 、 秦 汉 至 魏 晋 时 期 的 官 员 管 理二 、 秦 汉 至 魏 晋 时 期 的 官 员 管 理 1、秦汉三国两晋南北朝： 秦汉官员的考核办法主要是上计制。御史参与审核计簿，防止造假。上计考 核的结果是官员赏罚
5、的依据。 秦汉建立了以御史大夫 （西汉晚期御史大夫改为大司空后， 御史中丞逐渐成 为最高监察官）为首的中央监察体系。汉武帝将全国划分为13个州（部），每州 设刺史1人。刺史位卑权重，代表皇帝巡行郡国。 魏晋南北朝因门阀士族势力强大，战乱频仍，考核大都流于形式，但曹魏、 西晋、北朝也制定了相应的考核法规。 2、隋唐： 隋唐官员的考核归吏部。 隋朝九品以上官员每年要考核， 地方官年终要到中 央汇报工作。唐朝考核官员, 以品德和才能为标准，分为九等，根据考核结果确 定官员的升迁、调整或罢免。 隋唐御史台为最高监察机构， 其长官为御史大夫。 唐太宗将全国分为十道监 察区，委派监察官定期或不定期巡回监察
6、。 3、宋代： 宋朝考核称为“磨勘”，由审官院考核京官, 考课院考核地方官。 宋朝御史台承唐制， 地方则划分路作为监察区。 宋朝监察制度的重要变化是 台谏合一，以往只负责言谏的谏官与御史台官员一样拥有了监察的权力。 4、明清： 明清两朝官员考核制度严密。明朝考核有考满和考察。考核结果分称职、平 常、不称职三等, 是决定官员正常升迁或降、调的依据。清朝的考课制度，包括 三年一次的京察和大计，分别考察京官和外省文官。 明清两朝的监察机构， 主要有都察院和六科。 明朝, 都察院监察御史不仅负 责纠察内外百官， 还代皇帝巡按各省。 六科给事中则负责皇帝制敕与大臣奏疏的 封还驳正，兼有纠劾(h)百官之权
7、。御史和给事中秩(zh)轻权重。清朝将六科 并入都察院， 停止了派御史巡按各省的做法， 但都察院监察百官的职能没有改变。 第第 5 5 课课西 方 的 文 官 制 度西 方 的 文 官 制 度 一 、 西 方 文 官 制 度 出 现 的 背 景一 、 西 方 文 官 制 度 出 现 的 背 景 （一）中古时期： 中古时期，西欧社会管理主要依靠教士和封建领主。后来，随着国王权力的 扩大， 需要处理的事务越来越多, 国王往往挑选身边人来处理这些事务。 国王和 权贵常常凭个人的喜好随意恩赐官职给身边的人， 官员也只是为国王和显贵服务， 类似于仆从。 （二）1718世纪： 1718世纪， 欧美国家逐渐
8、建立起资本主义制度， 但官员的选拔体制仍存在 许多问题。 少数人或集团掌握着官员的任免权，他们将官职私相授受，导致营私舞弊、 卖官鬻爵等政治乱象频发。 内阁制和政党政治形成后，出现了所谓的“政党分肥制”。执政党一般会把 官职分给党内同僚，一旦内阁重组或执政党更换，就要更换几乎所有政府官员。 由于任期有限，新上台的官员急于捞钱。 这种瓜分国家权力的做法不但造成腐败泛滥， 还严重影响政府工作的连续性 和稳定性，降低了行政效率。 （三）工业革命后： 工业革命后， 英国等资本主义国家的生产力水平大大提高， 国家管理职能急 剧扩展，管理的事务也越来越复杂，亟须建立有能力、能迅速处理日常事务的职 业官僚体
9、系。 随着“天赋人权”“人人生而平等”思想深入人心，人们要求平等参与政府 工作的愿望日益强烈。于是，向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉 洁高效政府的呼声日益高涨。 二 、 西 方 文 官 制 度 的 建 立二 、 西 方 文 官 制 度 的 建 立 （一）英国是最早建立文官制度的国家。 18世纪初， 为了防止国王通过任命官员干预议会活动， 英国规定除了大臣以 外，官员不得当选为下院议员。 19世纪初，为了保证政府工作不受政党更替的影响，英国的一些政府部 门开始设立常务次官的职位。这样，英国政府的官员分为两类：一类是政务官， 包括大臣和政务次官或政务秘书， 他们随内阁共进退； 另一类是
10、事务官， 即文官， 包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，长 期任职。 1855年，英国颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选 人进行考试。1870年，英国再次颁布了法令，规定多数重要文官职位必须通过公 开竞争考试择优录用， 文官委员会有权独立决定被录用文官的基本条件， 对录用 文官的制度进行完善，最终确立了文官制度。 （二）文官制度的扩展 1883年，美国国会通过文官制度改革法案，建立了美国文官制度。第二次世 界大战后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。 三 、 西 方 文 官 制 度 的 特 点三 、 西 方 文 官 制 度 的 特
11、 点 西方国家的文官一般特指在政府行政部门任职的事务官。 在英国， 文官即公 务员，而在美国和法国等很多国家，文官是公务员中的一部分。美国行政系统的 所有工作人员都是公务员；法国的公务员更是涵盖了所有国家机关，包括立法、 行政和司法3大系统的工作人员以及公共企事业单位的人员。 西方各国的文官制度具有一些共同的特点。 首先，公开考试，择优录用。文官录用都必须经过公开考试，公平竞争，成 绩优异者优先得到录用。 其次，政治中立和工作隐名。文官要在资产阶级各政党之间严格保持中立， 必须忠实执行政府的各项政策。 在内阁大臣或政府部长等政务官的领导下， 文官 “默默无闻”地从事自己的本职工作，不得公开向前
12、者提出忠告或建议，一切主 要责任，包括功过褒贬，都由前者承担。 最后，职务常任和论功晋升。和政务官的任期制不同，文官一旦获得聘用， 若无严重过错或其他意外，便可终身任职。同时，文官根据工作成绩得到晋升或 惩罚。 三 、 西 方 文 官 制 度 建 立 的 影 响三 、 西 方 文 官 制 度 建 立 的 影 响 文官制度的建立规范了西方国家政府行政部门的事务官员的选用和管理， 实 现了政治和管理的区分， 既维持了代议制下政党轮流执政的特点， 又保证了政府 工作的稳定性和持续性， 还能够吸收大批高素质的人才进入政府管理队伍， 有利 于官员管理的法制化和专业化，提高国家治理能力。 但是， 文官制度
13、并没能触碰资本主义基本制度， 而且容易滋生官僚习气和僵 化现象。 第第 6 6 课课近 代 以 来 中 国 的 官 员 选 拔 与 管 理 制 度近 代 以 来 中 国 的 官 员 选 拔 与 管 理 制 度 一 、 晚 清 选 官 制 度 的 变 革一 、 晚 清 选 官 制 度 的 变 革 （一）科举制度的瓦解 随着西学的传播和洋务运动的开展， 19世纪80年代后， 科举制度发生一系列 改变。1898年，清政府加设经济特科，选拔经时济变之才；在康有为等人的建议 下，废八股，改试策论,以时务策命题。戊戌变法失败后，慈禧太后下令所有考 试悉照旧制。 1901年，清政府实行新政，通令各省书院一律
14、改为大学堂，各府州县学改为 中小学堂, 并多设蒙养学堂。1905年，光绪帝决定自1906年起，所有乡会试一律 停止，并令学务大臣迅速颁发各种教科书，抓紧于城乡各处遍设学堂，将育人、 取才合于学校一途。至此，在中国历史上延续了1 000多年的科举制度最终被废 除。 （二）清末选官制度改革 清政府一方面进行官制改革，裁减冗署冗官，改总理衙门为外务部，陆续设 农工商部、巡警部、学部等部门，瓦解了传统的六部建制；另一方面对选官制度 进行部分更新， 规定凡学堂考试合格毕业者， 均给予贡生、 举人、 进士等出身, 对 成绩优秀者进行殿试后，“酌加擢用，优予官阶”。 1904年初，清政府颁布奏定学堂章程，统
15、一全国学制，学堂选官制度由 此正式设立。 不久， 清政府制定了 考验游学毕业生章程 ， 确立了留学毕业生选官制度。 1905年废除科举制度后， 学堂选官、 留学毕业生选官一直是清政府官员选拔 的主要方式。 二 、 民 国 时 期 的 官 员 选 拔 制 度二 、 民 国 时 期 的 官 员 选 拔 制 度 （一）南京临时政府 1、孙中山的文官思想 孙中山认为，在官员选拔方面，应以考试制度为主，也就是在“五权宪法” 的框架之中，国家建立考试院，主管人才的选拔和任用；同时，要完善国家政治 制度， 建立文官的培养、 任用、 监察等方面的运行机制。 孙中山的文官考试思想， 进一步奠定了中国文官制度的基
16、础。 2、南京临时政府出台了官员选拔方面的一系列法规草案。 这些草案都是依据孙中山的文官考试思想而制定的。 尽管由于南京临时政府 仅存在数月， 文官选拔制度基本停留在纸面上， 但对日后民国文官制度的建设产 生了重要影响。 （二）北洋政府时期选拔官员主要采用考试和甄别两种方式。 1、1913年初，北洋政府颁布了典试委员会编制法草案文官考试法草 案，这是文官考试制度建立的标志。 2、文官考试由政事堂栓叙局负责，文官高等考试和文官普通考试各举行过 两届，司法官考试、知事试验、留学毕业生甄拔考试等也举行过数届。 3、甄别主要是指对已经在文官职位上工作的人，通过检验毕业文凭、调查 经历、检查工作成绩、考
17、查学识与工作经验等决定其能否留任。 4、这是旧人事制度向现代文官制度转变的一个重要措施，用意在于保持行 政的连续性与稳定性。 （三）南京国民政府 1、重新设计颁布了政府的人事制度，“官吏”称谓逐渐被“公务员”代替。 从1929年制定公务员任用条例，到1933年颁布公务员任用法，标志着公 务员制度的建立。 2、南京国民政府时期的公务员制度以北洋政府时期的文官制度为基础，继 承、 吸收了中国传统考试监察制度和西方文官制度的精华。 公务员的选任由最高 考试机关考试院负责。 3、1929年，国民政府公布了第一部考试法，此后又颁布一系列法规。 孙中山关于文官考试的思想主张， 几乎全部以法律条文的形式在这
18、一时期得到了 确立。考试法允许女子参加考试，具有更强的开放性和平等性。此外，对一 般在职人员， 国民政府也效仿北洋政府， 采用甄别审查措施， 使其取得任用资格。 三 、 中 华 人 民 共 和 国 的 干 部 制 度 和 公 务 员 制 度三 、 中 华 人 民 共 和 国 的 干 部 制 度 和 公 务 员 制 度 （一）新中国成立后 1949年新中国成立后， 沿用民主革命时期由中共中央及各级党委组织部门统 一管理的干部制度。 干部制度是中华人民共和国政治制度的重要组成部分， 包含 国家干部人事管理体制、原则、机构，以及干部选拔、任用、考核、交流、培训 等内容。后来，我国又建立了在中共中央及
19、各级党委组织部统一领导、统一管理 下的分类管理的干部制度。 （二）改革开放以后 干部制度进入改革和进一步完善阶段，在干部选拔、任用、考核、奖惩、离 休、退休、培训、工资、回避制度等方面进行了一系列改革，如废止领导干部职 务终身制等。 在坚持贯彻中国共产党管理干部的根本原则下， 我国逐步实现了干 部管理的科学化、民主化、法制化、现代化，特别是在干部管理体制上不断加强 法制建设，初步建立起中国特色社会主义干部管理制度。 1993年，公务员制度开始推行。随后，公务员考试录用制度建立。2005年， 全国人大常委会通过中华人民共和国公务员法，标志着国家公务员制度正式 形成，公务员考录工作正式进入法制化轨道。 公务员考试录用制度全方位的推进和改善， 考试录用的规模和范围在不断扩 大，录用过程的透明化、公开化和平等化逐渐完善。公务员政治、文化素质的不 断提升，为国家管理人员的队伍建设增添了活力。
