1、 一、从政策分析范式看，构建政策问题的意义一、从政策分析范式看，构建政策问题的意义 二、辨析几个概念：问题情势、政策议题、问二、辨析几个概念：问题情势、政策议题、问题构建；即政策问题的特征题构建；即政策问题的特征 三、如何构建政策问题？即构建政策问题的方三、如何构建政策问题？即构建政策问题的方法法 对于对于“建三峡大坝建三峡大坝”、“医疗改革市场化医疗改革市场化”、“高校扩招高校扩招”、“扶贫工程扶贫工程”等政策的反思等政策的反思（是解决（是解决“燃眉之急燃眉之急”还是解决还是解决“百年大百年大计计”？）？） 由巴西新都由巴西新都“巴西利亚巴西利亚”设计想到的？（公共设计想到的？（公共政策是构
2、建的还是演进的？换句话说，政策是政策是构建的还是演进的？换句话说，政策是当权者的筹码还是民生疾苦的反映？）当权者的筹码还是民生疾苦的反映？） 再谈再谈“问题与主义问题与主义”之争：之争：“新自由主义新自由主义”与与“新左派新左派”的主义之争对于政策的影响；当下的主义之争对于政策的影响；当下现时代我们更关注现时代我们更关注“战略性政策战略性政策”还是还是“策略策略性政策性政策”？ 1，三农问题（农民问题、农业问题、农村问题；农，三农问题（农民问题、农业问题、农村问题；农业税费改革、农村基础设施建设、农村土地改革问业税费改革、农村基础设施建设、农村土地改革问题）题）老问题老问题 2，社会新问题（环
3、境问题、问责问题、对妓女、妇，社会新问题（环境问题、问责问题、对妓女、妇女堕胎权、同性恋等特殊群体的权利问题）女堕胎权、同性恋等特殊群体的权利问题）新问新问题题 3，代际正义、可持续发展与公共政策（前瞻性公共，代际正义、可持续发展与公共政策（前瞻性公共政策）政策）第一节第一节 从政策分析范式看，从政策分析范式看，构建政策问题的意义构建政策问题的意义一、为什么要选择用公共政策分析方式的视角？一、为什么要选择用公共政策分析方式的视角？（一）公共政策分析：一种定义（一）公共政策分析：一种定义u公共政策分析是一种智慧型实践活动，目的是创造、公共政策分析是一种智慧型实践活动，目的是创造、批判性评估和交流
4、政策制定过程本身和政策制定过程批判性评估和交流政策制定过程本身和政策制定过程中的知识，以改善政策行为。中的知识，以改善政策行为。u政策分析常扮演着一个提供信息和批判的角色，而不政策分析常扮演着一个提供信息和批判的角色，而不是一个担当技术政治指南的角色是一个担当技术政治指南的角色u政策分析作为一门应用社会科学，应该能够提供关于政策分析作为一门应用社会科学，应该能够提供关于三种问题的信息及合理的论证三种问题的信息及合理的论证公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 政策分析是一政策分析是一个复杂的过程个复杂的过程一般决策领域一般决策领域军事领域军事领域O/I分析法分析法公共政策概论 公共管理核心课程
5、系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 政策问题是指一种能够通过采取公共行动达到改善目的的并且还未实现的价值和机会。政策预期是指政策可选方案的预期结果，导致问题出现的环境方面的信息对政策预期信息的产生具有至关重要的影响。政策偏好是指一个问题的潜在解决方法。政策绩效是指政策行动实施后得到的结果。政策执行是指政策绩效实际的贡献程度。公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 政策问题问题建构问题建构问题建构问题建构政策预期政策绩效政策执行政策偏好预见建议评估监测公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 政策分析的基本方法：（1）经验的方法；（2）实证的方
6、法；（3）规范的方法。政策分析政策分析的方法的方法政策分析的具体方法：（1）描述；（2）预测；（3）评价；（4）开方；（5）定义。公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 1.研究型分析研究型分析这类政策分析的重要特点是研究周期长，投入成本高，占有资料多，效果显示慢。研究型分析主要面向一些大型的或长期性的项目，对分析的复杂性和精确性有较高的要求。2快速分析或基础分析快速分析或基础分析快速分析多涉及社会生活中的一些具体事项，目标比研究型分析更为实在，旨在向决策者提供简明的建议。快速分析的基本步骤快速分析的基本步骤 1、确认政策问题 2、建立评估标准 3、提出被选方案 4、评估备选方案 5、展示被选
7、方案 6、监督政策执行公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 （二）公共政策分析的三过程（二）公共政策分析的三过程 公共政策分析是一个涵盖内容广泛的系统复杂公共政策分析是一个涵盖内容广泛的系统复杂过程：过程： 政策质询过程；政策质询过程；
8、政策制定过程；政策制定过程； 政策交流过程政策交流过程 A，政策质询过程：政策分析不仅是一种效率，政策质询过程：政策分析不仅是一种效率研究，也是探求问题解决方案的重要一环。研究，也是探求问题解决方案的重要一环。p“没有解决办法就等于不存在问题没有解决办法就等于不存在问题”；p“有效地阐明问题就等于解决了一半的问题有效地阐明问题就等于解决了一半的问题”p“人们常常用正确的方法来解决错误的问题人们常常用正确的方法来解决错误的问题” B，政策制定过程：政策分析是一种在，政策制定过程：政策分析是一种在政治过程中开展的智力活动。政治过程中开展的智力活动。p分析是为了满足政治决策的要求分析是为了满足政治决
9、策的要求p进行分析的政策是政治决策的产物进行分析的政策是政治决策的产物p政策分析使某些问题变成政治陈述，而政策分析使某些问题变成政治陈述，而使另一些被排除在外使另一些被排除在外C，政策交流过程：公共政策分析，政策交流过程：公共政策分析是努力改善政策制定过程及结果的是努力改善政策制定过程及结果的开始，而不是结束。开始，而不是结束。p政策知识交流的四个阶段：政策知识交流的四个阶段：政策分析、政策分析、材料引申、互动交流和知识利用材料引申、互动交流和知识利用政策知识的交流政策分析政策结果政策执行政策行动政策走向政策问题知识材料引申文件政策备忘录政策发布文件政策执行总结附属文件新闻稿政策分析者互动交流
10、利益相关者议程建立政策形成政策采纳政策执行政策评估听证会简报集会研讨会对话传递形式知识利用公共政策分析：一个完整的框公共政策分析：一个完整的框架架 问题的解决： 解决方法是什么 问题的发现： 应该解决什么问题 回朔：发生了什么？ 前瞻：会发生什么？ 它有何作用？ 该干什么政策问题问题建构问题建构问题建构问题建构政策绩效政策行动政策前景政策结果预测评价监测建议u公共政策分析程序u政策相关信息问题建构预测建议监控评估政策问题政策前景政策行动政策结果政策绩效事实价值行动p政策分析成果能够改善政策绩效的条件：政策分析成果能够改善政策绩效的条件：p1、所创造的知识被政策制定者及为之服所创造的知识被政策制
11、定者及为之服务的公众知晓；务的公众知晓；p2、政策制定过程中的知识与关于政策制政策制定过程中的知识与关于政策制定过程的知识有机地联系在一起定过程的知识有机地联系在一起u（三）公共政策分析的形式与标准（三）公共政策分析的形式与标准前瞻性政策分析前瞻性政策分析回朔性政策分析回朔性政策分析综合性政策分析综合性政策分析u公共政策分析中的价值规范：公共政策分析中的价值规范：政治公正标准（参与公正、利益普惠）政治公正标准（参与公正、利益普惠）经济效益标准经济效益标准社会可行标准（公众接受度、社会影响度）社会可行标准（公众接受度、社会影响度）实践检验标准实践检验标准u公共政策分析中的几种态度公共政策分析中的
12、几种态度 坎贝尔：科学的态度坎贝尔：科学的态度 科隆巴赫：实用的态度科隆巴赫：实用的态度 科学趋向与人文趋向科学趋向与人文趋向 定量研究取向与定性研究趋向定量研究取向与定性研究趋向二、构建问题的意义二、构建问题的意义 1、构建问题是分析人员在不同的利益相关者、构建问题是分析人员在不同的利益相关者所持有的相互分歧的意见中连续地、反复地探所持有的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段，毫无疑问，这是政策分析人员究问题的阶段，毫无疑问，这是政策分析人员所完成的最重要的政策分析活动。所完成的最重要的政策分析活动。 2、对问题的构建是一个居于中心的指导系统、对问题的构建是一个居于中心的指导系统或者
13、定向机制，直接影响到后续的政策分析阶或者定向机制，直接影响到后续的政策分析阶段能否成功。段能否成功。 3、问题构建有助于发现隐含的假设、判断成、问题构建有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。计新的政策选择方案。 4、错误的问题比错误的解决方案更可怕。、错误的问题比错误的解决方案更可怕。对对问题进行构建的方法比解决问题的方法更重要。问题进行构建的方法比解决问题的方法更重要。政策分析人员常常因为它们解决的是错误的问政策分析人员常常因为它们解决的是错误的问题而导致失误，而非因为它们为正确的问题找题而导致失误，而
14、非因为它们为正确的问题找到了一个错误的方案。到了一个错误的方案。 第二节第二节 辨析几个概念：问题情辨析几个概念：问题情势、问题构建、政策议题；认清势、问题构建、政策议题；认清政策问题的特征政策问题的特征 一、政策问题提出的复杂性：一、政策问题提出的复杂性： 1 、由于政策分析人员、政策制定者及其其他、由于政策分析人员、政策制定者及其其他利益相关者对人性、政府和通过公众行动来进利益相关者对人性、政府和通过公众行动来进行社会变革的良机持相互对抗的假设。在这一行社会变革的良机持相互对抗的假设。在这一定程度上，人们对政策问题是仁者见仁、智者定程度上，人们对政策问题是仁者见仁、智者见智。见智。 2 、
15、由于许多最重要的政策问题实际上、由于许多最重要的政策问题实际上是复杂的问题系统，涉及意见相左人士是复杂的问题系统，涉及意见相左人士之间及利益相关人士之间的利益冲突，之间及利益相关人士之间的利益冲突，故他们的构建程度都很低。故他们的构建程度都很低。 3、要假设若干决策者持有一致的偏好、要假设若干决策者持有一致的偏好、目标和目的是不现实的。同时，也很少目标和目的是不现实的。同时，也很少能够明确全部的替代性方案及其结果。能够明确全部的替代性方案及其结果。 二、感知问题和构建问题二、感知问题和构建问题： 政策问题是政策问题是“思想作用于环境的产物，思想作用于环境的产物，它们是通过分析从问题情势中抽象出
16、来它们是通过分析从问题情势中抽象出来的要素。因此，我们体验到的是问题的的要素。因此，我们体验到的是问题的情势而非问题本身，问题就像原子或者情势而非问题本身，问题就像原子或者细胞一样是概念的产物。细胞一样是概念的产物。 1、问题情势：、问题情势： 一种情况或一组外部条件。它一旦被体一种情况或一组外部条件。它一旦被体验到，就会使人产生不满、不适并感到验到，就会使人产生不满、不适并感到一定有什么问题发生。一定有什么问题发生。 积极参与对问题性质的确定，意味着分积极参与对问题性质的确定，意味着分析人员一定要将他们自己完全置于问题析人员一定要将他们自己完全置于问题情势中，还必须运用创造性地判断力和情势中
17、，还必须运用创造性地判断力和洞察力洞察力。 2、问题构建：、问题构建： 问题的建构问题的建构是使用较高等级的方法（元方法）是使用较高等级的方法（元方法）发现问题的关键要素、它们的因果关系以及价发现问题的关键要素、它们的因果关系以及价值上的含义，形成问题情势的不同概念并加以值上的含义，形成问题情势的不同概念并加以测试的过程。测试的过程。 问题的建构涉及四个相互关联的阶段：问题的建构涉及四个相互关联的阶段：问题感问题感知、问题搜索、问题界定、问题明确化知、问题搜索、问题界定、问题明确化。u公共政策问题的产生与发现公共政策问题的产生与发现搜寻系搜寻系统统社会团体企事单位社会个人专业机构新闻媒介政党政
18、府有关社会领域社会各个领域政策问题制定执行公共政策搜寻搜寻发现 解决人类问题的最一般方法（描述、预测、评解决人类问题的最一般方法（描述、预测、评估、规范）可以按照他们在何时（行动前或后）估、规范）可以按照他们在何时（行动前或后）备用和适合解决的问题类型（经验的、价值的、备用和适合解决的问题类型（经验的、价值的、规范的）进行对照和比较。规范的）进行对照和比较。 这些一般的方法相当于政策分析方法中的监测、这些一般的方法相当于政策分析方法中的监测、预测、评价和建议。还有一政策分析方法，它预测、评价和建议。还有一政策分析方法，它并不直接等同于任何单一的一般方法：并不直接等同于任何单一的一般方法：即问题
19、即问题构建，问题构建是元方法。构建，问题构建是元方法。 重新解决问题重新解决问题是为减少测量口径上的失误而重是为减少测量口径上的失误而重新对已建构的问题加以分析；新对已建构的问题加以分析； 不解决原问题不解决原问题则涉及将一个基于问题的错误阐则涉及将一个基于问题的错误阐述而形成的方案加以放弃，以及为提出真正的述而形成的方案加以放弃，以及为提出真正的问题而再回到问题的建构上来；问题而再回到问题的建构上来； 问题重新建构问题重新建构涉及在任何解决问题的努力发生涉及在任何解决问题的努力发生之前，放弃错误阐述的问题回到问题的构建上之前，放弃错误阐述的问题回到问题的构建上来。来。 3、政策议题、政策议题
20、 能否确定问题情势、政策问题、政策议题的区能否确定问题情势、政策问题、政策议题的区别别，对我们理解同样经验如何产生了对政府行对我们理解同样经验如何产生了对政府行为的实际或潜在过程的分歧至关重要。对问题为的实际或潜在过程的分歧至关重要。对问题的阐述受不同的政策利害的阐述受不同的政策利害方方立法者、机构立法者、机构管理人员、企业领袖、消费群体管理人员、企业领袖、消费群体对既定问对既定问题情势所持的假设的影响。于是，对问题的不题情势所持的假设的影响。于是，对问题的不同阐述决定了对政策议题的定义方式。同阐述决定了对政策议题的定义方式。 政策议题政策议题不仅涉及关于实际或潜在的行不仅涉及关于实际或潜在的
21、行为过程的意见分歧，也反映在对问题性为过程的意见分歧，也反映在对问题性质相互争议的意见中。一个表面明确的质相互争议的意见中。一个表面明确的政策议题，通常是各种假设相互冲突的政策议题，通常是各种假设相互冲突的结果。政策议题的复杂性可以通过考虑结果。政策议题的复杂性可以通过考虑它们得以形成的组织层级加以直观化，它们得以形成的组织层级加以直观化，也可以用一个等级体系来划分政策议题：也可以用一个等级体系来划分政策议题：首要的、次要的、功能的及小议题首要的、次要的、功能的及小议题。 战略性政策与操作性政策：战略性政策与操作性政策： 战略性政策战略性政策是一种一旦实施，其决策的是一种一旦实施，其决策的结果
22、相对而言就不可逆转的政策；结果相对而言就不可逆转的政策； 操作性政策操作性政策，即决策的结果相对容易逆，即决策的结果相对容易逆转，并不涉及在较高层级上面临的风险转，并不涉及在较高层级上面临的风险和不确定性。和不确定性。u公共政策问题的层次公共政策问题的层次 有影响范围和社会关注参与人数的多少决定政策问题有影响范围和社会关注参与人数的多少决定政策问题在社会政治过程中所处的位置在社会政治过程中所处的位置 政策问题所处的位置可分为三个政治层次：微观层次、政策问题所处的位置可分为三个政治层次：微观层次、系统政治和宏观政治层次。系统政治和宏观政治层次。 埃米特埃米特雷道夫：雷道夫： 不同的政策问题要在不
23、同层次的政治过程中解决；不同的政策问题要在不同层次的政治过程中解决； 政策问题的层次不同，解决的难易程度也不同；政策问题的层次不同，解决的难易程度也不同； 政策问题的结构与层次之间存在一定的相关性。政策问题的结构与层次之间存在一定的相关性。 政策问题的层次与解决难度政策问题的层次与解决难度政策问题的政策问题的宏观层次宏观层次 问题的解决难度问题的解决难度 公共政策的结构质量影响政策问题解决的难易公共政策的结构质量影响政策问题解决的难易程度程度 政策问题的政策问题的 解决难度解决难度 结构质量的优良度结构质量的优良度 三、政策问题的特征三、政策问题的特征 (一一)政策问题政策问题 1、政策问题、
24、政策问题是指统治集团或社会大多数人感是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。议程的社会问题或公共问题。 政策问题是政策问题是“在一个社群中，大多数人察觉在一个社群中，大多数人察觉到或关心到一种情况，与他们所持的价值、规到或关心到一种情况，与他们所持的价值、规范或利益
25、相冲突时，便产生一种需要、受剥夺范或利益相冲突时，便产生一种需要、受剥夺或不满足的感觉，于是通过团体的活动，向权或不满足的感觉，于是通过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出者属其权威当局提出，而权威当局认为所提出者属其权限范围内的事务，且又采取行动，加以解决的限范围内的事务，且又采取行动，加以解决的必要者必要者”。（林水波）。（林水波）政策问题的内涵：政策问题的内涵： 1、社会客观现实或问题情势、社会客观现实或问题情势 2、问题的察觉：大多数人受到影响、问题的察觉：大多数人受到影响 3、现实与利益期望等的冲突性、现实与利益期望等的冲突性 4、团体与社会活动、团体与社会活动 5、政府
26、和社会公共组织的必要行动（属于权、政府和社会公共组织的必要行动（属于权限范围、有能力处理、有必要处理）限范围、有能力处理、有必要处理） 公共政策要解决的社会问题公共政策要解决的社会问题社会问题是一种客观存在社会问题是一种客观存在社会问题是一种主观定义社会问题是一种主观定义社会问题受价值判断的影响社会问题受价值判断的影响社会问题关系到大多数人的利益社会问题关系到大多数人的利益社会问题的形成具有一个发展过程社会问题的形成具有一个发展过程社会问题往往是系统性问题社会问题往往是系统性问题u公共政策问题的认定公共政策问题的认定对问题进行明确和系统地阐释是探求问对问题进行明确和系统地阐释是探求问题解决方案
27、的有效途径。题解决方案的有效途径。问题的界定问题的界定 通过一定的方法对问题进行必要的归类通过一定的方法对问题进行必要的归类 对问题进行必要的诊断（找出差距、找出原因）对问题进行必要的诊断（找出差距、找出原因） 把问题情景转变为实质问题把问题情景转变为实质问题问题的描述问题的描述政策问题的认定受到多种因素的影响政策问题的认定受到多种因素的影响 客观现象掌握程度客观现象掌握程度 价值观念价值观念 分析界定方法与水平分析界定方法与水平 政府态度政府态度 2、问题系统、问题系统 问题系统（混沌）并非机械实体，它们是有目问题系统（混沌）并非机械实体，它们是有目的性（目的论意义）的系统。在这个系统中，的
28、性（目的论意义）的系统。在这个系统中， （1）没有两个部分在所有属性或行为、甚至）没有两个部分在所有属性或行为、甚至于在它们的属性或行为的任何一部分上保持一于在它们的属性或行为的任何一部分上保持一致；致； （2）每一部分的属性或行为对系统整体的属）每一部分的属性或行为对系统整体的属性或行为都有影响；性或行为都有影响； （3）每一部分的属性或行为，以及每）每一部分的属性或行为，以及每一部分影响系统整体的方式，都要依赖一部分影响系统整体的方式，都要依赖于系统的至少另外一个部分的属性和行于系统的至少另外一个部分的属性和行为；为； （4）所有可能的各部分的次组合对系）所有可能的各部分的次组合对系统整体
29、具有非独立影响。统整体具有非独立影响。 （二）问题的特征：（二）问题的特征： 1、政策问题的相互依存。、政策问题的相互依存。 现实中的政策问题并非独立的实体，它们都是现实中的政策问题并非独立的实体，它们都是被最恰当地称之为被最恰当地称之为“混沌混沌”的整个问题系统的的整个问题系统的组成部分，用分析性方法，也就是说，把问题组成部分，用分析性方法，也就是说，把问题分解为要素或组成部分来解决问题系统很困难，分解为要素或组成部分来解决问题系统很困难，甚至不可能，因为问题极少能相互独立地加以甚至不可能，因为问题极少能相互独立地加以明确并得以解决。明确并得以解决。 对于相互依存的问题系统，需要依靠一对于相
30、互依存的问题系统，需要依靠一个整体的方法，即认为除了相互关联的个整体的方法，即认为除了相互关联的各个部分所组成的整体系统，这些单个各个部分所组成的整体系统，这些单个问题应该被看成是不可分割和不可计量问题应该被看成是不可分割和不可计量的。的。 2、政策问题的主观性。、政策问题的主观性。 产生问题的外部条件是被有所选择地确产生问题的外部条件是被有所选择地确定、分类、解释和评估的。尽管我们可定、分类、解释和评估的。尽管我们可以感觉到问题是客观的，但政策问题是以感觉到问题是客观的，但政策问题是精神的产物，由人类通过判断将经验转精神的产物，由人类通过判断将经验转换而来。换而来。 公共政策问题的产生和发现
31、公共政策问题的产生和发现主观因主观因素素社会流行观念是导致政策问题提出的原因之一社会流行观念是导致政策问题提出的原因之一 自然观念自然观念 人性恶观念人性恶观念 内在素质观念内在素质观念 人本观念人本观念 可持续发展观念可持续发展观念对社会现状的理性分析也会导致政策问对社会现状的理性分析也会导致政策问题的提出题的提出 社会病态的角度社会病态的角度 社会解组的角度社会解组的角度 价值冲突的角度价值冲突的角度 偏差行为的角度偏差行为的角度 主观认定的角度主观认定的角度 3、政策问题的人为性。、政策问题的人为性。 只有当人类对改变某些问题情势的希望只有当人类对改变某些问题情势的希望做出判断时，才可能
32、产生政策问题。政做出判断时，才可能产生政策问题。政策问题是主观判断的产物，同时也作为策问题是主观判断的产物，同时也作为客观社会条件的合法定义而为人们所接客观社会条件的合法定义而为人们所接受。既是人为的，又不能脱离对它们进受。既是人为的，又不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在。行定义的个体和群体而存在。 4、政策问题的动态性。、政策问题的动态性。 问题和解决方案都在经常变动，因此问题并不问题和解决方案都在经常变动，因此问题并不等在那儿听候解决等在那儿听候解决尽管方案要解决的问题尽管方案要解决的问题不会过时，方案却会过时。不会过时，方案却会过时。 对政策问题的相互依存性、主观性、人为性和对政策
33、问题的相互依存性、主观性、人为性和动态性的认识提醒我们，由于对错误问题实施动态性的认识提醒我们，由于对错误问题实施正确方案，就有可能导致不能预测的结果。正确方案，就有可能导致不能预测的结果。 小结：小结： 问题构建是政策分析中最重要但却是难以理解的方面。问题构建是政策分析中最重要但却是难以理解的方面。其过程看上去并不遵循明确的规律，而问题本身又常其过程看上去并不遵循明确的规律，而问题本身又常常是复杂的，以至看上去不能用系统的方法来处理。常是复杂的，以至看上去不能用系统的方法来处理。 然而，政策问题实际上是相互依赖的问题系统或然而，政策问题实际上是相互依赖的问题系统或“混混沌沌”，政策问题的主要
34、特征是相互依赖、主观性、人，政策问题的主要特征是相互依赖、主观性、人为性和动态性。政策问题很少分解为独立的、互不联为性和动态性。政策问题很少分解为独立的、互不联系的和互斥的部分。相反，问题实际上问题系统，具系的和互斥的部分。相反，问题实际上问题系统，具有目的性。有目的性。第三节第三节 如何构建政策问题如何构建政策问题 一、构建政策问题应该考查的信息：一、构建政策问题应该考查的信息： （）问题的性质是什么？（）问题的性质是什么？ （）针对问题，过去和现在已经建立（）针对问题，过去和现在已经建立了什么样的政策，其结果怎样？了什么样的政策，其结果怎样？ （）这些结果在解决问题方面具有多（）这些结果在
35、解决问题方面具有多大的价值？大的价值？ （）针对问题能有哪些可以得到的政（）针对问题能有哪些可以得到的政策方案，其未来可能出现的结果怎样？策方案，其未来可能出现的结果怎样？ （）应该采取何种可选方案来解决问（）应该采取何种可选方案来解决问题？题？ 小结：小结： 、这些问题的答案提供了关于政策问、这些问题的答案提供了关于政策问题、政策未来、政策行动、政策结果和题、政策未来、政策行动、政策结果和政策绩效的有关信息。政策绩效的有关信息。 、知道是什么（事实），什么是正确、知道是什么（事实），什么是正确的（价值）和干什么（行动），也知道的（价值）和干什么（行动），也知道要求运用调查和论证的多种方法，提
36、供要求运用调查和论证的多种方法，提供和转换有关政策问题、政策前景、政策和转换有关政策问题、政策前景、政策行动、政策结果和政策绩效的信息。行动、政策结果和政策绩效的信息。公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 1、问题的察觉 在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。但究竟做什么和应该怎么做，人们并未认真的去考虑。 问题的察觉与否，不仅取决于客观条件，而且问题的察觉与否，不仅取决于客观条件，而且取决于相关人员的主观条件。取决于相关人员的主观条件。 2、问题的界定、问题的界定 指对问题进行特定分析和解释的过程。 无论诊断疾病还是诊断问题主要是为了解决两个问题：一是差距何在
37、？二是原因何在？ 问题情境实际包含了问题牵涉到的众多因素及其相互间错综复杂的关系。问题界定的主要目标是要把复杂、混沌的问题情境总结为清楚明了的实质性问题，分析主要矛盾，不仅看到外，而且看到内。 3、问题的描述、问题的描述 对问题所作的描述将作为政策制定的直接对问题所作的描述将作为政策制定的直接“原料原料”输入决输入决策系统。策系统。 决策者更多依赖于问题的描述而不直接参与问题的确认。决策者更多依赖于问题的描述而不直接参与问题的确认。 很多政策问题的确认是通过自下而上的报告体系来完成的。很多政策问题的确认是通过自下而上的报告体系来完成的。 为了进行有效的政策制定，问题确认过程中就应尽量缩短为了进
38、行有效的政策制定，问题确认过程中就应尽量缩短报告链条，减少报告层次，以保证信息内容的可靠和信息报告链条，减少报告层次，以保证信息内容的可靠和信息沟通的效率。沟通的效率。 政策存在滞后性的原因？政策存在滞后性的原因？u公共政策问题的产生与发现公共政策问题的产生与发现障碍障碍 政策问题的复杂多变政策问题的复杂多变 政策问题的潜藏不露政策问题的潜藏不露 政府忙于政府忙于“灭火灭火”而疏于而疏于“防火防火”u公共政策问题的产生与发现公共政策问题的产生与发现方法方法 例外原则例外原则 偏差记录偏差记录 组织诊断（自我诊断、社会诊断、专家诊断）组织诊断（自我诊断、社会诊断、专家诊断）刘悦伦决策思维学 二、
39、区分问题的本质与问题的现象。二、区分问题的本质与问题的现象。 发现问题本质上是一个概念和理论的活发现问题本质上是一个概念和理论的活动，它主要考虑问题的本质，而不很关动，它主要考虑问题的本质，而不很关心选择有利于问题解决的行动方法。我心选择有利于问题解决的行动方法。我们对这个问题的理解如何？我们是否已们对这个问题的理解如何？我们是否已确定了正确的目标？确定了正确的目标？三、构建政策问题的方法三、构建政策问题的方法u1、样本调查法（、样本调查法（sample survey）指对问题的当事人，采取随机或非随机的方式，进行指对问题的当事人，采取随机或非随机的方式，进行抽样调查，以了解当事人对问题的感受
40、、看法、需求、抽样调查，以了解当事人对问题的感受、看法、需求、建议等，并确认该问题是否进入政策议程的必要。建议等，并确认该问题是否进入政策议程的必要。如何排定访问时间和问卷调查时间表，如何确定访如何排定访问时间和问卷调查时间表，如何确定访问对象的类别。问对象的类别。如何对标的人口或利害相关者进行抽样。如何对标的人口或利害相关者进行抽样。如何评价样本调查统计结果所具有的意义。如何评价样本调查统计结果所具有的意义。 2、间接评价法、间接评价法 (indirect assessments) 指对某些无法利用样本调查法，以了解指对某些无法利用样本调查法，以了解其症结所在及评价其重要性其症结所在及评价其
41、重要性 利用某一单一相关的数量评价另一问题利用某一单一相关的数量评价另一问题可能涉及的数量。可能涉及的数量。 如以吸毒犯一天的吸食量可知一年的吸如以吸毒犯一天的吸食量可知一年的吸食量。食量。 3、相关性与因果关系法、相关性与因果关系法 事情的发生通常不是孤立的事件，常常与其他事情的发生通常不是孤立的事件，常常与其他事情发生密切的联系。相关性与因果关系法可事情发生密切的联系。相关性与因果关系法可以帮助政策分析人员了解某项公共问题内部重以帮助政策分析人员了解某项公共问题内部重要变量之间的相关性。要变量之间的相关性。 自变量（自变量（independent variables） 中间变量（中间变量（
42、intervening variables) 依变量（依变量（dependent variables）u4、问题制模法、问题制模法 (modeling the problem)模式是复杂的社会事实或现象的简单化代表，我们可以利模式是复杂的社会事实或现象的简单化代表，我们可以利用模式的建构来了解大型复杂问题的本质。用模式的建构来了解大型复杂问题的本质。奎德奎德 (E.S. Quake) : 任何政府分析的核心在于创造一个任何政府分析的核心在于创造一个清新的、精确的、可管理的过程，以制造有关拟议中任何清新的、精确的、可管理的过程，以制造有关拟议中任何结果的信息。结果的信息。过程由一个或一个以上的模
43、式提供，模式的范围从政策过程由一个或一个以上的模式提供，模式的范围从政策分析人员在心中只对某一种情境所具有的分析人员在心中只对某一种情境所具有的“形形象象”(image)，到涉及人类与电脑互动的精致模拟，到涉及人类与电脑互动的精致模拟 (simulation)。 模式是政策分析的根本。模式是政策分析的根本。 最科学的模式也难以精确地预测政策分析的结最科学的模式也难以精确地预测政策分析的结果，但政策模式可以告诉我们根据各种有关的果，但政策模式可以告诉我们根据各种有关的因素的假定，告诉我们可能性是什么，产生有因素的假定，告诉我们可能性是什么，产生有助我们更清晰了解情境的信息。助我们更清晰了解情境的
44、信息。 模型可能过分简化事实而遗漏某些重要变量；模型可能过分简化事实而遗漏某些重要变量； 模型被误认为可替代实际的经验研究；模型被误认为可替代实际的经验研究； 模型有时过于广泛与抽象。模型有时过于广泛与抽象。u5、鱼骨图法、鱼骨图法u6、问题点检法、问题点检法u7、追根究底法、追根究底法u8、问题假设树法、问题假设树法鱼骨图实例（设备方面） （制度方面）业务性质 电脑软件差 职务代理人制度未落实差异大，无法电脑化 电脑机器差 分层授权不足公文数量庞大 联合案件多 承办人专业知识不足 会签意见多 领导专业知识不足（业务方面） （人员方面） 问题点检核表问题点回答百分比优先顺序主席主持会议能力不佳
45、，喜欢训话53%1会议通知太慢10%4会议主题太过于复杂20%3参加会议的单位和人员过多49%2讨论议题太多8%5 追根究底法实例为什么会亏损人事费用比例太高退休人员费用比例太高约翰的问题树约翰的问题树我饮食不健康我饮食不健康我的衣服太紧我的衣服太紧我感觉我感觉不适不适我吃的太多我吃的太多我不锻炼我不锻炼我的腰围太大我的腰围太大我太累我太累我感觉不好我感觉不好V.B.3 问题假设树实例公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 1经验思维：在处理问题时，人们自觉不自觉地总是要首选经验思维。这似乎体现了一种心理上的惯性。只有当经验思维解决不了问题时，才会去考虑其他的思考方式。2逻辑思维：逻辑思维它以
46、抽象为特征，通过对感性材料的分析思考，撇开事物的具体形象和个别属性，形成概念并运用概念进行判断和推理，从而概括地、间接地反映现实的本质特征。3直觉思维：直觉具有整体性、直接性、跳跃性、随机性和突发性等特点，人们对直觉的评价出现很大分歧。直觉思维的运用在现实中是极为普遍的。公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 4创新思维：所谓创新就是想前人之不敢想，做前人之没有做，充分发挥人的想象力和创造力。创造是人类文明的源泉，是人类生活的本质所在，没有创新就没有人类的进步。5逆向思维：逆向思维是对司空见惯的似乎已成定论的事物或观点反过来思考的一种思维方式。敢于反其道而思之，让思维向对立面的方向发展，从问题
47、的相反面深入地进行探索。6创新方法： 头脑风暴法 综摄法 零起点方法 NM法 等价变换法 角色互换法公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 创意思维的方法创意思维的方法 经验决策和创意决策：经验决策和创意决策： 1、找回石兽的故事。（来自清代纪昀、找回石兽的故事。（来自清代纪昀yun阅微草堂笔记阅微草堂笔记的记载）的记载） 2、皮舍格柳的决定（、皮舍格柳的决定（1791年法荷战争，年法荷战争，利用
48、蜘蛛吐丝的经验）利用蜘蛛吐丝的经验） 3、老船长风暴中救船的故事、老船长风暴中救船的故事 经验决策的反例：饿死的毛毛虫经验决策的反例：饿死的毛毛虫 创意决策的故事：创意决策的故事： 1、鲶鱼效应、鲶鱼效应 2、打赌养老、打赌养老 3、天然野生动物园的创意由来（拓扑、天然野生动物园的创意由来（拓扑学的故事）学的故事） 4、“野渡无人舟自横野渡无人舟自横” 和尚大购木梳为哪般和尚大购木梳为哪般? 某公司招聘职员,他们不重学历.为此,公司给众多求职者出了一道考题:给你一批木梳,你如何尽量多地向和尚推销?30天以后ABC三人回来向公司汇报成绩: A卖出0把.他说:我到和尚庙,向和尚们推销木梳,遭到和尚
49、的咒骂.有位气盛的年轻和尚甚至要扁我. B卖了10把.他说:我登上一座位于高山之颠的古庙.那里香客很多,挤挤挨挨的,长途的跋涉与山风的吹拂,把香客们的头发都吹乱了.于是灵机一动,对主持说,香客一心向佛,可头发凌乱,是对佛的不敬;如果在每个香案前放把木梳,让善男信女们在拜佛前梳理头发,不是很好吗?主持觉得有理,于是买了一把. C卖了1000把.他到了一座香火很旺的寺庙.看到进香朝佛者很多,而且都乐于 “随喜”, “添油”,多有奉献.于是找到主持,香客虔诚,慷慨施舍,祈求保佑,寺庙若向他们免费回赠佛家吉祥物,一可作纪念,二可暖其心,三可扩大影响,一举多得,那该多好.木梳作用于头部,乃吉祥之物,如果
50、再印上大师您的书法,一定会大受欢迎.主持闻言大喜,当场买了1000把木梳,并将亲笔书写的积善梳”, “佛光梳”印于其上.四方八里的施主和香客都希望得到一把佛家木梳来开光,于是香火更旺.后来主持成为C的固定客户.抢占先机 洛克费勒的眼光第二次世界大战过后,战胜国决定在美国纽约建立联合国.可是,办公场所建在哪里?在寸土寸金的纽约,要买一块土地谈何容易;特别是联合国机构刚刚建立,身无分文,硬性摊派不合适,征求募捐也难-经过战争浩劫,谁也没有多余的钱.正当各国政要一筹莫展时,美国著名的洛克菲勒财团决定投下一笔巨资,在纽约买下一大片土地,无偿赠送给联合国.同时也将这块土地四周的地面都买下来. 消息一传开
