1、征地行政复议/诉讼应对处理的法律实务福建融成律师事务所 李金兴近年来，因征地引发的行政复议、行政裁决和行政诉讼始终处于高位运行态势。省人民政府法制办公室统计表明，省政府本级2014年收到行政复议申请270件，其中征地类行政复议案件145件，占53.7%；2015收到行政复议申请383件，其中征地类行政复议案件319件，占83.3%；2016年1月8月收到行政复议申请224件，其中征地类行政复议案件141件，占62.9%；2011年至2016年8月，国务院已通知省政府就征地批复进行裁决答复的就有107件(2016年国务院裁决13件)；以省人民政府为被告的一审行政诉讼绝大多数也是征地案件，其中20
2、14年12件,占比100%，2015年46件，占比75.4%、2016年1-8月高达51件,占比77.3%。反映出征地行政复议诉讼案件量多面广、矛盾集中、情况复杂。 今天，与大家一起交流的内容是征地行政复议诉讼应对处理的法律实务，主要包括两个风险点、三类问题和四个对策。内 容 提 要两个风险点三类问题四个对策失误、失职、渎职的区别 失误：是指行为人好的动机导致了差的结果，危害程度轻微。 失职：是指行为人应做、能做而不做，危害程度严重。 渎职：是指行为人做了不应做、不允许做的事，危害程度特别严重。两个风险点（1） 土地征收审批的法律风险点（审核与批准） 失职风险点（审核）：规划用途、计划指标、程
3、序审核环节中易出现失职。 渎职风险点（批准）：越权、非法、骗取批准。两个风险点（2） 征地实施环节的法律风险点（程序缺失与材料虚假） 失职风险点（程序缺失）：“两公告一登记”、补偿安置、强制交地（清表强拆）。 渎职风险点（材料虚假）：（1）伪造征地实施记录，避免造成原征地批文自动失效；（2）伪造房屋手续、虚报拆迁占地面积，违法办理拆迁安置手续、骗取政府的安置补偿；（3）严重不负责任，把关不严，给国家造成经济损失。两个风险点（案例） 例1：河北省永年县国际标准件产业城项目指挥部违法征占土地案。 例2：河北省涞水县委县政府违法批准征收使用土地案。 例3：内蒙古自治区多伦县政府违法批地案。 例4：陕
4、西蒲城县工业园违法征占土地和蒲城县交通管理局违法占地案。三类问题 工作瑕疵问题 法律/政策不完善问题 被征土地使用人自身问题工作瑕疵问题履行程序不到位被征土地权属、地类认定有误社会保障资金没有落实征地批复下发后长期未实施征地未批先征，少批多征工作瑕疵问题 履行程序不到位（1） 告知程序瑕疵：理解误区（2/3以上签名）？告知对象模糊（村委会或农民）？张贴的场所界定不清（村、组）？ 确认与听证程序瑕疵：确认主体有误以村委会盖章、被征地村民代表签名代替被征地农民的确认；确认放弃听证的主体错误以村委会盖章、被征地村民代表签名代替被征地农民放弃听证申请；听证会参会人员的组成不符合要求；工作瑕疵问题履行程
5、序不到位（2）公告程序瑕疵：公告内容被误解：“逾期未办理补偿登记的，视为放弃权益”；公告缺少行政复议救济内容；公告未在“10日内”、“45日内”的法定期限内发布。法律依据：2004年10月21日国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发200428号)；村民委员会组织法第二十二条第一款、第二十四条第二款、第二十八条第三款；征用土地公告办法第四条、第六条第二款、第七条；2014年7月10日国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见（国法201440号）。工作瑕疵问题 被征土地权属、地类认定有误 对征地跨越两个村庄的，仅认定为一个村所有，土地权属张冠李戴。 将基本农田认定
6、为一般耕地，将菜地视为园地等。工作瑕疵问题 社会保障资金没有落实 没有按要求制定被征地农民社会保障具体办法。 没有确定被征地农民社会保障对象、保障标准、资金渠道、支付方式。 以财政担保函承诺支付保障资金，事实上又没有到位。 法律依据：2006年4月10日国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知（国办发200629号）。工作瑕疵问题 征地批复下发后长期未实施征地 没有按照规定发布征地和补偿安置公告。 没有开展征地补偿安置登记。 没有具体实施征地行为。 农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。 法律依据：国发200428号文件工
7、作瑕疵问题 未批先征，少批多征 征地批文没有下发甚至还没有组织征地报件，就开始进场围挡清除青苗和地上附着物。 将拟征土地作为储备土地处理，甚至挂牌出让。 少批多征，故意涂改征地批文，扩大或挪移征地范围，甚至批东征西。法律/政策不完善问题 征地补偿安置的法律规定与现实情况脱节 征地程序缺乏具体明确的评判标准 公共利益标准模糊 土地利用总体规划调整随意 未批先占（招商引资项目）法律/政策不完善问题 补偿安置的法律规定与现实脱节 补偿安置标准偏低且调整滞后。 补偿标准弹性过大。 同地不同价。 农民集体土地上房屋征迁补偿纠纷缺乏有效的救济途径。法律/政策不完善问题 征地程序缺乏具体明确的评判标准 知情
8、权、确认权、听证权保障的评判标准不明确。 公告发布的具体操作流程规定不明确。 现状调查确认的方式不确定。 土地权利人无权就土地征收决策本身的合法性和适当性要求听证。法律/政策不完善问题 公共利益标准模糊 立法对何为公共利益以及如何界定公共利益等未做进一步规定。 土地利用总体规划调整随意 行政机关为达到征地目的，在申请征地前或征地的同时，经常根据征地的需要调整或修改土地利用总体规划。 未批先占（招商引资项目） 象征性处罚后，补办征地手续，将违法用地合法化。被征土地使用人的四个自身问题 反复的集体复议、诉讼 滥用诉权 个别律师误导群众恶意复议和诉讼 错误理解地类术语，如“城镇村及工矿用地”四个对策
9、 确保征地行为合法 注重收集保存资料 提供征地信息查询 认真审查争议焦点-法律实务经验四个对策 确保征地行为合法 严格执行土地征收程序【征地报批前程序和征地实施程序】，确保征地补偿安置落实到位；保障被征地群众的知情权、申辩权、救济权和监督权、补偿安置权。四个对策 注重收集保存资料 除收集保存“一书四方案”报件组卷资料外，还应对被征地农民个人信息、体现张贴公告位置和时间的照片与视频、法律文书送达回证、补偿登记复核材料、相关勘测认定单位资质等存档备份，确保档案资料完整。四个对策 提供征地信息查询（1） 按照政府信息“谁制作、谁公开”、“就近、便民”、“公开为原则，不公开为例外”的规定，市、县政府是
10、征地实施的主体，也是征地信息公开的主体，除依法保密外，都应当予以公开；包括主动公开【批前征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料、“一书四方案”，征地批复与两个公告；在收到上级有关用地批复文件（在批准或形成生效）后，10个工作日内向社会主动公开】、依申请公开【批前的征地调查结果、听证笔录，批后的征地补偿登记材料、征地补偿费用支付相关凭证，勘测定界图等】。四个对策 提供征地信息查询（2） 法律依据：2014年9月23日国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知（国土资厅发201429号）四个对策 认真审查争议焦点-法律实务经验 行政复议案件重点注意四个实务问题 行政诉
11、讼案件重点注意四类案件 行政机关负责人出庭应诉规定行政复议案件实务问题 行政复议受理条件问题 复议时效问题（申请期限60日及起算日） 征地批复的实体和程序问题 规范性文件审查-其他问题行政复议案件实务问题 行政复议受理条件问题 申请人主体不合格-自然人（并非本组所有或者其使用的土地不在征地范围内的情形）、集体经济组织（未过半数的村民不得以集体经济组织名义申请）。 事实理由不明确行政复议案件实务问题复议时效问题（申请期限60日及起算日）收集征地公告证据张贴公告书面证明及视听资料；被地农民出具的证言等证据；在已发布的第二个公告中载明了征收土地决定的主要内容；已经办理征收土地补偿登记的，或已经签订征
12、收土地补偿协议的，或已经领取征收土地补偿款，或者收到征收土地补偿款提存通知的，或已经签订房屋拆迁协议的，或因补偿标准存有争议申请市（县）政府进行协调的；申请人通过行政复议、政府信息公开、信访、诉讼等其他途径知道征收土地决定主要内容的。行政复议案件实务问题 复议时效问题（申请期限60日及起算日） 法律依据：行政复议法第九条、国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见（国法201440号）。行政复议案件实务问题 征地批复的实体和程序问题需提交七种证据材料 市（县）政府请示文件； 同级国土部门的审查意见； 同级国土部门编制的一书四方案； 呈报说明书附具的相关材料； 四个方案
13、附具的相关材料（含被征地农民社会保障落实情况）； 征地告知、确认、听证程序的相关材料； 法律依据。行政复议案件实务问题 征地批复的实体和程序问题（1）五个常见争议 是否符合公共利益需要？ 告知、确认、听证是否到位？ 是否包含基本农田？ 征地补偿标准是否偏低？ 征收土地公告是否规范到位？行政复议案件实务问题 征地批复的实体和程序问题（2）两个审查细节 复议申请人对市县报件材料“三性”主张异议，可以中止复议并告知申请人另案处理； 组织实施阶段的行为均不能作为审理征地批复行为的依据，其对征地批复本身的法律效力没有影响。行政复议案件实务问题 征地批复的实体和程序问题（3）法律依据 1999年3月2日建
14、设用地审查报批管理办法、国土资源部关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知（国土资发2002233号）、国土资源部关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知（国土资发2000201号）。规范性文件审查-其他问题 一并提出审查申请的，复议机关有权处理的一并处理，无权处理的转送有权机关处理；处理期间，可以依法中止复议案件审理。行政诉讼案件重点注意四类案件 不服省政府复议决定（不予受理、驳回复议申请或变更征地批复行为）可以提起诉讼，但对省级政府维持征地批复的复议决定的只能申请国务院终局裁决 不服上一级地方人民政府对征地补偿安置纠纷案件作出的复议决定可以向人民法院提起行政诉讼，征地补
15、偿安置纠纷案件实行行政复议前置（裁决是对行政机关作出的给类决定的统称，行政复议决定即属于其中一种类型），对有关征地补偿安置方案不服应依法向上一级地方人民政府提出行政复议申请行政诉讼案件重点注意四类案件 法律依据 土地管理法实施条例第二十五条第三款（“裁决”）、最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第十条、国务院法制办关于征地补偿纠纷救济途径的复函（国法复函2011358号）、国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知（国法201135号）。行政诉讼案件重点注意的四类案件 责令交出土地行政纠纷（诉讼案件）提交的证据材料（1） 省政府征地批复及征地红线图；
16、市政府转文通知； 两个公告文本及张贴证明材料； 市政府关于拆迁补偿安置方案的批复及实施细则； 补偿登记、复核调查材料及公示材料； 征迁指挥部的公告、签约须知、签约通知单、入户协商记录；行政诉讼案件重点注意的四类案件 责令交出土地行政纠纷（诉讼案件）提交的证据材料（2） 评估报告书、征地补偿安置通知书、补偿款存折或提存通知书及送达回证； 安置区总平面图或建设工程规划许可证； 当地村委会同意交地的情况说明； 责令交地决定书及送达回证。行政诉讼案件重点注意的四类案件责令交出土地行政纠纷（非诉执行）提交的证据材料除上述证据材料外还应增加以下资料临时过渡房情况说明；履行行政决定催告书及送达回证；产权置换
17、房源预留承诺书；司法强制执行社会稳定风险评估报告及强制执行预案；市、县（区）政府关于责令交地执行工作的函及委托书、强制搬迁临时安置住所的说明。行政诉讼案件重点注意的四类案件 六个常见争议焦点（1） 职权依据； 认定事实是否清楚（有否批文？有否拆迁许可证？补偿安置方案是否合法？补偿方式与金额计算方法是否合理？估价机构和估价报告是否合法有效？面积与补偿安置测算与相关补偿方案是否符合规定？）； 相关工作程序是否规范（如何证明拒不搬迁和交出土地？）；行政诉讼案件重点注意的四类案件 六个常见争议焦点（2） 法律适用； 送达问题； 诉讼时效（一般起诉期限六个月、最长诉讼保护期限不动产二十年、其他案件五年）
18、。行政诉讼案件重点注意的四类案件 法律依据 土地管理法实施条例第45条，土地管理法第2、46条，省办法第22、23、24、30条，征用土地公告办法第6条行政机关负责人出庭应诉规定 新行政诉讼法第三条第三款规定，行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。 省政府要求，做到“三个必须”【每年首案、法院提示、社会影响大】；应诉与复议答辩“三个不准”【不准不答辩或不提供证据，不准不出庭，不准只委托律师出庭】。 国土部明文要求，一审败诉、二审开庭审理的行政诉讼案件，国土资源主管部门负责人应当出庭应诉。行政机关负责人出庭应诉规定 法律依据 国土资源部关于贯彻实施的通知（国土资发201559号）、2014年11月25日省政府与省法院良性互动第二次联席会议。申请国务院终局裁决国务院的征地指复行为与国务院终局裁决具有最终的法律效力，不可复议、不可诉 行政复议法没有明确规定对国务院的具体行政行为可以申请行政复议，行政复议法第十四条规定，国务院依照本法的规定作出最终裁决。省政府征地批复系行政机关最终裁决的行政行为，可复议但不可诉 法律依据：行政诉讼法第十三条第（四）项规定、行政复议法第十四条、第三十条第二款规定，最高人民法院关于适用行政复议法第三十条第二款有关问题的答复【（2005）行他字23号】
