1、投资体制改革的历史进程与新挑战投资体制改革的历史进程与新挑战国家发展改革委员会投资研究所国家发展改革委员会投资研究所 研究员研究员 中国社会科学院研究生院投资系中国社会科学院研究生院投资系 教教 授授 王王 昕昕 投资体制，是指固定资产投资运行机制和管理制度的总和。主要包括投资主体行为、资金筹措途径、投资使用方式、项目决策程序、建设实施管理和宏观调控制度等方面。 由于投资活动是社会再生产最主要、最基本的实现形式，它的总量、结构和运行质量对于促进经济增长、增加劳动就业、稳定通货和保持国际收支平衡有着极为现实和深远的影响，这使得投资体制改革从一开始就成为我国经济体制改革的重要组成部分。 同时，因投
2、资体制属于综合性体制，它的改革与财政、金融、企业制度等多方面改革密切关联，因此，经济体制的整体改革制约投资体制的改革进程。 我国的投资体制为什么要进行改革，二十五年来巳经进行过哪些改革，这些改革的实际成效如何，现行的投资体制在哪些方面与生产力发展不相适应，与市场经济体制不相适应?历史地、客观地、实事求是地回答这些问题，不仅是目前而且也是今后不断深化投资体制改革的立足点和出发点。 一、投资体制改革进程的简要回顾一、投资体制改革进程的简要回顾 （一）传统投资体制特征及其历史评价（一）传统投资体制特征及其历史评价 我国的投资体制基本上是随着建国初期大规模济建设开始而逐步形成的。我们把这一时期的投资体
3、制称为传统计划经济条件下的投资体制。它最典型、最集中地代表和反映了中国传统计划经济体制的全部特征，成为传统计划经济体制的核心组成部分。其有如下主要特征： （1 1）投资主体：）投资主体：政府（主要是中央政府）是唯一的投资主体。企业(当时绝大部分是国有国营企业)是政府的附属物。 （2 2）投资决策：）投资决策：投资决策权高度集中于中央政府，地方政府只有建议权、执行权；无论是扩大再生产项目，还是简单再生产项目，都须按照一定限额，由中央或省政府审查批准。 (3)(3)投资渠道：投资渠道：投资资金基本上来源于单一的财政拨款，其特点是使用的无偿性。国内银行信贷资金极少用于固定资产投资，国外信贷资金也十分
4、有限。 (4)(4)投资运行：投资运行：传统经济体制是条条(各部门) 或块块(各地方)分割的行政隶属体制，投资要素(包括资金、投资品和劳动力) 由中央政府集中计划分配和统一安排使用。 (5)(5)投资管理：投资管理：政府对投资的管理是直接管项目、管企业(包括建设单位、设计、施工企业)，管分钱、分物、分配施工队伍，综合管理、宏观管理十分薄弱。政府管理投资的方式是以单一的指令性计划为手段，以行政命令(红头文件)为中介的直接管理方式。 （6 6）投资责任：）投资责任：传统投资体制是没有责任约束的 “大锅饭” 体制。大到全国投资总量、投向、布局的决策失误，小到具体建设项目的选址、设计、施工的决策失误，
5、都无法明确责任者，没办法追究责任。 传统投资体制归结起来，就是以中央政府为主体、以高度集中的指令性计划为手段、直接控制全社会投资活动全过程的相对完整的体系。 应当指出，在我国建国初期工业基础近乎空白，现代工业基础十分薄弱的情况下，为了加快国民经济的恢复和大规模经济建设的展开，这种由政府直接组织经济的体制发挥了不可低估的重要作用。问题在于，始建于“一五”时期、当时并没有形成僵化模式的投资体制，在尔后的近三十年间，由于我们对社会主义发展阶段以及经济建设的理论认识和指导思想发生重大失误，使传统的投资体制逐步发展演变成一种僵化的模式，以至于成为生产力发展的绊脚石。传统投资体制的种种弊端表明，改革势在必
6、行。 （二）改革开放以来投资体制改革的简要回顾（二）改革开放以来投资体制改革的简要回顾 1978年，党的十一届三中全会确立改革开放方针之后，我国经济体制和运行环境发生了深刻的变化。伴随这一趋势，在投资体制改革方面也做了积极探索和实践，涉及宏观、微观和市场多个层面，并取得了许多阶段性成果。 25年来投资体制改革的进展大体经历了四次高潮： 1.1.第一次高潮第一次高潮(19791987(19791987年年) ) 这次改革高潮出现在投资体制改革的起步阶段，简政放权、缩小指令性计划范围和投资项目建设实施的市场化是这次改革高潮的基本特点，主要内容包括： （1）中央和地方政府投资事权初步划分。 （2）逐
7、步形成投资主体多元化格局。 （3）出现投资来源多渠道局面。 （4）改进投资计划管理体制。 （5）发展投资中介组织。 （6）在建设实施领域引入市场竞争机制。 （7）鼓励跨行业、地区和企业的横向投资流动和联合。 2.2.第二次高潮第二次高潮(19881991(19881991年年) ) 1988年国务院颁发关于投资管理体制的近期改革方案。这一方案针对投资领域存在的问题，第一次较为系统地提出投资体制改革的基本任务和一系列推进改革的措施。这次改革高潮的主要内容包括： （1）对重大长期建设投资实行分层次管理，初步划分了中央和地方政府的投资范围，加重地方的重点建设责任。 （2）国务院发布关于当前产业政策要
8、点的决定，用产 业政策的形式明确了国民经济各个领域中重点支持和限制的产 业及产品，提出产业发展序列，并以此作为调整产业结构、进行宏观调控的依据。 （3）为保证重点建设有稳定的资金来源，建立了基本建设基金制。 （4）结合基础产品价格调整，在电力、石油、铁道、交通、邮电、民航等基础产业部门建立了专项建设资金。 （5）开征固定资产投资方向调节税。 （6）成立国家专业投资公司，用经济办法对经营性投资进行管理。 （7）扩大建设债券发行规模，建立上海和深圳两个证券交易市场，发行股票为直接融资开辟了渠道。 （8）在建筑安装、勘察设计、材料设备供应领域全面推行招标、投标制，发挥市场竞争机制的作用。 3.3.第
9、三次高潮第三次高潮(1992(1992年年20042004年年7 7月月) ) 1992年以后，在邓小平同志南方重要谈话精神的鼓舞下，按照十四提出的建立社会主义市场经济体制的要求，我国经济体制改革进入了一个新高潮，建立现代企业制度、财税、 金融、外贸等方面的改革全面展开，投资领域也陆续推出了一些新的改革举措，主要内容有： (1)中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定提出深化投资体制改革的主要方向和基本内容。 (2)财政体制改革，开始实行经常性预算和建设预算相分离的复式预算管理。金融体制改革，组建了国家开发银行，实现政策性金融与商业性金融相分离。 (3)实行项目法人责任制和固定资产投
10、资项目资本金制度，建立和规范投资主体风险约束机制。开展了“贷改投”试点。 (4)全民所有制工业企业转换经营机制条例和中华人民共和国公司法，对企业依法享有包括投资决策权在内的一系列权益做出了具体规定。 (5)国家发布股份制试点企业宏观管理暂行规定、股票发行与交易管理暂行条例，资本市场发育明显加快。 (6)国务院颁布90年代国家产业政策纲要、指导外商投资方向暂行规定及外商投资产业指导目录，逐渐形成 以国家产业政策为核心、以资金源头控制为主要手段的投资宏观调控体系。 （7）伴随我国市场体制的初步确立，企业投资主体的自我约束能力大为增强。金融体制改革不断推进，使银行开始推行独立审贷。“谁投资,谁决策，
11、谁承担风险和责任”的原则逐步深入人心。 （8）政府投资行为逐步规范，主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，用于加强公共产品和提供公共服务的基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化。 党的十一届三中全会以来的投资体制改革，突破了传统体制的束缚，形成了投资主体多元化、投资来源多渠道、投资决策多层次、投资方式多样化的格局，有力地推动了我国社会生产力的发展，为建立适应社会主义市场经济要求的新型投资体制奠定了基础。决定的颁布标志第四次改革高潮的到来。 二、本次投资体制改革指导思想、目标和主要内容二、本次投资体制改革指导思想、目标和主要
12、内容 （一）本次改革的意义（一）本次改革的意义 1.深化投资体制改革,确立企业的投资主体地位,减少政府对企业生产经营活动的直接干预,有利于更好地发挥市场配置资源的基础性作用,优化投资结构,提高投资效益。 2.深化投资体制改革,促进行政管理、国有企业、财政税收、金融信贷等方面的改革,有利于建立企业和银行自我激励、自我约束的机制。 3.深化投资体制改革,改进对外商投资和境外投资的管理,有利于进一步扩大对外开放,更好地利用国际国内两个市场、两种资源,为经济发展拓展更为广阔的空间。 4.深化投资体制改革,加快政府职能转变,有利于政府把工作重心转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。 5.深化投
13、资体制改革,有利于消除产生投资盲目扩张等问题的体制性根源,增强经济健康发展的内在活力和动力。 （二）本次改革的指导思想和主要目标（二）本次改革的指导思想和主要目标 关于投资体制改革的决定把按照完善社会主义市场经济体制的要求,在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用作为投资体制改革的基本指导思想。 要充分发挥市场配置资源的基础性作用至少需要具备如下主要条件： 1. 企业成为具有独立经济利益、自负盈亏、自主决策、自担风险和责任的投资主体；它们从各自的经济利益出发，依据市场信号(价格、利率、汇率)，从事投资活动并进行自我调节。 2资本要素价格，包括投资品价格、土地价格（地租）、资金价格
14、（利率、汇率）要基本合理，能正确反应各类资源的稀缺程度和供求关系，各种资本要素应处于自由流动状态，并通过市场竞争向高效益项目自然集聚和集中。 3企业投资主体和政府投资主体，按照社会分工在不同的领域从事投资活动。企业投资主体主要在一切非垄断的竞争领域从事投资活动；政府投资主体主要投资于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域,如提供公共产品和公共服 务的基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化等等。 4政府对投资的宏观调控应从国民经济长期发展和宏观效益出发，切实维护和创造公平的市场竞争环境和市场秩序，保障投资者的合法权益；同时应协调各类经
15、济杠杆和经济政策，依靠宏观经济政策，对市场信号进行有目的的修正，从而引导企业投资主体在追求自身利益的同时，实现政府即定的宏观经济目标，把企业的眼前利益与国民经济发展的长远利益协调起来。 据此，决定明确提出本次改革的总体目标是最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。具体讲, 就是要改革政府对企业投资的管理制度, 按照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则,进一步确立企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自主权；营造各类投资主体公平竞争的市场环境；促进各类资本要素的合理流动；合理界定政府投资职能,提高投资决策的科学化、民主化水平
16、,建立投资决 策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道,发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织,加强行业自律,促进公平竞争；健全投资宏观调控体系,改进调控方式,完善调控手段；加快投资领域立法进程；加强投资监管,规范投资和建设市场秩序。从而达到优化投资结构，提高投资效益，保护投资者的合法权益，推动经济发展和社会进步的目的。 （三）本次改革的要点（三）本次改革的要点 概括地讲,此次国务院出台的关于投资体制改革的决定要点主要体现在四个方面: 一是改企业投资项目的审批制为核准制和备案制决定要求,今后对企业不使用政府投资资金的建设项目,一律不再实行审批制,政府只对其中的重大项目和限制类项目进行核准,
17、对其它项目实行备案制。 二是合理界定了政府投资的职能。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域,用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化。采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式，合理 使用各类政府投资资金。对非经营性政府投资项目,加快推行代建制。 三是完善投资宏观调控体系,改进调控方式。综合运用经济的、法律的和必要的行政手段,对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。 四是完善对政府投资的监督管理,建立政府投资责任追究制度,健全政府投资制衡机制,建立政府投资项目后评估制度和社会监督
18、机制；加强和改进对社会投资的监督管理,建立健全协同配合的企业投资监管体系,依法加强对企业投资活动的监督,建立企业投资诚信制度；加强对投资中介服务机构的监管,对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理。 （四）本次投资体制改革的主要内容（四）本次投资体制改革的主要内容 1.1.改革政府对企业投资项目的管理制度，按照谁投资、谁改革政府对企业投资项目的管理制度，按照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的改革原则，变审批制为核准制和决策、谁收益、谁承担风险的改革原则，变审批制为核准制和登记备案制登记备案制 (1)对不使用政府资金投资的企业投资项目，无论项目规模（包括生产能力和资金多少）大小，政府都不再审
19、批其项目建议书、可行性研究报告、和开工报告。但仍须依法办理规划、土地、环保、资源等许可手续和进出口减免税确认手续。 (2)对企业投资的少数重大项目和限制类项目，由投资企业向政府提交申请报告，政府按照国家发布的政府核准项目目录，重点审核项目的外部环境：包括经济安全、资源利用、生产力布局、公共利益保护、防止垄断、公平竞争等方面，实行政府核准制。 (3)按照属地原则，对政府核准项目目录以外的企业投资项目，实行登记备案制。登记备案制的具体办法，由省级地方政府自行制定。 (4)赋予基本建立现代企业制度的特大型企业集团加大的投资决策权。 这项改革有利于明确政府和企业在投资决策中的职责划分，确立企业在投资活
20、动中的主体地位，是本次改革的主要内容。 2.2.改进和完善政府投资的管理制度改进和完善政府投资的管理制度 (1)提高政府投资决策的科学化、民主化、规范化水平。一是坚持和完善科学的决策程序，所有政府投资项目都要经过符合资质要求的咨询机构评估论证，重大项目还要实行专家评议制度，逐步实行政府投资项目公示制度，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度，接受公众监督。 (2)合理划分中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与行业主管部门之间的审批权限，原则上按照政府核准项目目录中的有关规定办理。 (3)简化政府投资项目审批环节，提高效率。进行原则性规定，包括：对政府投资项目，只审批项
21、目建议书、可行性研究报告和初步设计，除特殊情况外不再审批开工报告；项目单位和地方政府申请投资补助的项目以及使用中央统借、地方和企 业自还国外贷款的项目只审核资金申请报告；使用中央专项建设基金的项目，由国务院投资主管部门审批的只审批项目建议书和可行性研究报告；水利建设基金按现行办法视同中央预算内投资管理。 (4)加快实行“代建制”。通过招标等方式，选择专业化的项目建设管理单位负责非经营性政府投资项目的建设实施，建成后移交使用单位。 3.3.以间接调控为主，加强和改进对全社会投资的宏以间接调控为主，加强和改进对全社会投资的宏观调控观调控 (1)完善投资调控体系。强调有分工、有协作、有监督、有制衡，
22、目的是更好地、更协调地综合运用经济的、法律的和必要的行政手段调控全社会投资。 (2)改进投资调控方式。国务院投资主管部门要会同有关部门，依据国民经济和社会中长期发展规划，编制交通、能源、水利、生态、环境、战略资源开发等重要领域的发展建设规划以及必要的专项建设规划。在规划中要明确主要建设项目。一方面有利于引导社会投资,另一方面提供项目审批和核准依据， 按照国务院批准的发展规划审批和核准重大项目。 (3)建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保、安全、能耗、水耗标准和产品技术、质量标准，目的是防止低水平的重复建设。 4.4.建立和完善各项监管制度，进行政府投资项目的建立和完善各项监管制度，进行政
23、府投资项目的事前、事中和事后的全面监管事前、事中和事后的全面监管 (1)强调科学决策，按程序办事，并建立相应的责任追究制度。 (2)完善政府投资的制衡机制。 (3)健全审计监督机制。 (4)完善重大项目稽查制度。 (5)建立政府投资项目后评价制度。 (6)建立政府投资项目的社会监督机制。 5.5.关于投资体制改革的决定关于投资体制改革的决定还就放宽社会资本还就放宽社会资本投资领域，扩大股权融资市场、企业债券飞行审批改为核准等投资领域，扩大股权融资市场、企业债券飞行审批改为核准等提出了有一定力度的改革意见提出了有一定力度的改革意见 三、需要说明的若干问题三、需要说明的若干问题 （一）关于（一）关
24、于“投资体制投资体制”和和“投融资体制投融资体制” 在以往的许多文件和文献中，“投资体制”和“投融资体制”混用，近几年更多的采用“投融资体制”的提法。本人认为，实际上“投资”与“融资”是既有联系有区别的两个不同领域。从“投融资体制”看，“融资”是为“投资”服务的，“投资”为主，“融资”为辅。如果是“投融资体制改革”，涉及的改革内容更多、更宽泛、更复杂，难度也更大。如何处理“投资”和“融资”的关系成为方案起草和修改过程中的难点之一。 国务院领导同志曾指出：投融资体制改革的具体内容可包括投资和融资两方面，但应以投资为主、融资为辅，涉及到融资的地方就讲，涉及不到的就不讲。据此，方案重点提出的是改革投
25、资体制的措施意见，同时，就与投资有关的融资提出了改革建议。方案的标题也修改为投资体制改革方案。 （二）关于核准制与审批制（二）关于核准制与审批制 核准制与审批制的区别是什么?核准制与审批制的区别主要体现在三方面: 第一,适用的范围不同。审批制,只适用于政府投资项目和使用政府性资金的企业投资项目；核准制,则适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目、限制类项目。 第二,审核的内容不同。过去的审批制,政府既从社会管理者角度又从投资所有者的角度审核企业的投资项目；核准制,政府只是从社会和经济公共管理的角度审核企业的投资项目,审核内容主要是维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、
26、保障公共利益、防止出现垄断等方面,而不再代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审核。 第三,审核的程序不同。审批制,一般要经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告三个环节,而核准制只有项目申请报告一个环节。 实行核准制是我国固定资产投资管理的一项重大制度创新。为保证这一制度的顺利实施,作为决定的附件,公布了政府核准的投资项目目录(2004年本)。 （三）关于（三）关于政府核准项目目录政府核准项目目录 1政府核准项目目录是投资体制改革方案 的重要组成部分，是改革措施的具体体现，是根据改革方案确定的原则和当前经济运行的实际情况确定的。因此，政府核准项目目录不是一成不
27、变的，今后，根据我国经济体制改革的进展情况和我国经济运行的实际变化情况，会适时进行调整。 2政府核准项目目录规定了国务院、投资主管部门、行业主管部门、地方政府对各类项目的核准权限，非常具体、详细和明确。进入政府核准项目目录的项目多一点还是少一点，项目由谁核准，涉及方方面面的利益调整，部门、地方、企业难以统一意见。目前的政府核准项目目录是综合部门、地方、企业的意见，经过反复研究，瞻前顾后、权衡利弊、审时度势后初步确定的。 3没有纳入政府核准项目目录中的项目，除国家法律法规另有规定和国家禁止投资的项目以外，原则上均实行登记备案制。 （四）关于备案制（四）关于备案制 实行备案制,是本次投资体制改革的
28、重要内容。决定实施以后,对于大多数企业投资项目,政府将不再审批,而是由企业自主决策,按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。有效地实行备案制,政府可以全面掌握投资意向信息,及时、准确地监测投资运行情况,适时发布投资信息,引导社会投资方向。按照决定的要求,国家将加强对备案工作的指导和监督,既要切实落实备案制度,又要防止以备案的名义变相审批。 四、关于当前改革面临的新问题和新挑战四、关于当前改革面临的新问题和新挑战 决定的出台，标志投资体制改革拉开了又一次改革高潮的序幕，更大的挑战和更艰巨的任务还在于决定的具体实施。 决定的艰巨性表现在，决定从出台到实施要进行大量的、艰苦的、繁重的准备工作。 第一
29、，企业投资项目实行核准制，如何核准？政府投资的审批与以往又什么不同，如何审批？不占用政府资源、也不需 要核准的企业投资项目实行备案制，如何备案？不备案行不行？这些制度以及相关的制度都要制定。 第二，核准制的依据（包括主要行业的发展规划、重要的专题规划、大型企业集团的发展规划等）需要抓紧制定；行业准入制度（包括环保、安全、能耗、水耗等等）需要及早出台；涉及的成千上万种产品的技术、质量标准和规范也要准备好。 第三，涉及各类投资项目审批、核准、备案的各级政府的各个职能部门，包括土地、资源、环保、规划、安全等，必须按照决定的要求各司其职，相互配套，密切配合，才能构成一部精密的机器，才能提高效率、才能为
30、投资者提供最好的服务。 实施决定挑战性体现在： 第一，本次改革是自1979年以来投资领域历次改革中影响最为深远的一次改革。它标志着我国投资体制将彻底告别传统的投资体制，抹去传统投资体制的最重要的烙印对非政府投资的审批制。 第二，本次改革是自1979年以来投资领域历次改革中动作 最大的一次改革。它与以往历次改革的不同在于它是真正意义上的改革，不仅涉及政府、企业、个之间的利益调整，而且涉及中央与地方、中央投资主管部门与中央各个职能部门之间的利益调整。 第三，本次改革是自1979年以来投资领域历次改革中涉及面最为宽泛的一次改革。它不但涉及投资、财政、金融等与投资相关的领域，而且涉及土地资源、环境保护
31、、城市规划、技术监督等部门，以及各个行业、各个产品及其生产企业。 最后，需要强调改革是一个不间断的过程，有高潮，也有低谷，但不会停止。只有不断地改革，不断地调整那些不适应生产力发展的生产关系，才能持续的促进生产力的发展。本次改革的重点是确立企业的投资主体地位，规范政府投资职能，完善对政府投资的管理，改进宏观调控方式。但是，从改革的目标来看，距离建立一个相对完善的适应社会主义市场经济要求的投资体制，还有很长的路要走。例如，按照谁投资、谁决策的原则，目前出台的决定中的“核准目录”仍需要在今后不断调整。又如，由于我国金融体制改革滞后，利率、汇率等资本价格尚未市场化，不能真实反映资源的稀缺程度。因此， 不利于资本的自由流动和向高效率的地区和行业自然集聚和集中，等等。 可见，不仅本次改革面临新的挑战，即使本次改革的各项措施实施后，本次改革的高潮过后，我国依然会面临新的更大的挑战。投资体制改革任重而道远。借用几句老话作为结束语：道路是曲折的，前途是光明的；革命尚未成功，同志仍须努力！ 今天讲的内容仅供各位在座的同志们参考；讲得不对的，欢迎同志们批评指正。谢谢大家！
