1、三、治理的实践：西方与中国三、治理的实践：西方与中国二、中国对治理的理解二、中国对治理的理解一、西方治理理论的缘起与发展一、西方治理理论的缘起与发展交交流流内内容容一、西方治理理论的缘起与发展1、1 治理兴起的背景1、2 治理的涵义与特征1、3 治理的目标与实质1、4 治理的理论基础1、5 治理的研究途径1、6 治理的理论评价1、1 治理兴起的背景传统的等级式官僚政府模式越来越不适应复杂而快速变革的时代需求，网络化治理正取而代之，其中，政府高级官员将他们的核心职责从管理人员和项目重新确定为协调各种资源以创造公共价值。1.逐渐出现利用私人公司和非营利机构从事政府工作的模式；2.从顾客-公民的角度
2、考虑，采取横向“协同”政府、纵向减少程序的做法；3.技术上的突破大大减少了伙伴之间的合作成本；4.公民希望增加公共服务选择权的要求在不断提高。 这四种趋势的合流逐渐发展出治理。1、2 治理的涵义与特征 世界银行1989年在讨论非洲发展时首次提出“治理危机”（crisis in governance），其后，“治理”概念流行于学界。 联合国全球治理委员会：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。 治理有四个特征
3、：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理是一个研究领域；治理是一个研究领域；治理是一个研究视角；治理是一个研究视角；治理是一个发展趋势治理是一个发展趋势1、2 治理的涵义与特征 罗伯特罗伯特罗茨罗茨提出的六种定义： （1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段列入政府的公共服务。（4）
4、作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。（5）作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动。（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。 1、2 治理的涵义与特征 威格里斯托克提出有5种治理理论：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力
5、，不限于政府的发号施令或运用权威。 “治理”与“统治”统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体可以是公共机构、私人机构、或公共机构和私人机构的合作。统治的手段和方法以具有强制性的行政、法律手段为主，而治理更强调各种机构之间自愿平等合作。从范围来看，治理比统治更宽泛，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令，制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是上下互动的管理过程，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。统治
6、的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。即使没有多数人的认可，政府统治照样可以发挥其作用；治理则必须建立在多数人的共识和认可之上，没有多数人的同意，治理就很难发挥真正的效用。与统治相联系的理想政治管理模式为“善政”，而治理所追求的目标是“善治”。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。层级统治治理地理范围次国家国 家（次）国家区域、全球向下、向上、向外转移功能范围多议题区域单一议题区域决策下放以议题领域界定资源分配集中式分散式公私部门须合作解决问题政治利益共同持有分别持有利益有时相冲突协商或市场机制规范主权命令与控制再分配有限主权自治
7、政府市场机制新公共管理公民社会参与透明度、课责决策科层化/形成共识/形式的公平水平化/协商解决/不公平水平分散-网络典型过程-谈判执行集权式/权威性/专制性分权式/自治式/自愿性多元公私部门基于自愿的互动“治理”与“管理”1、参与主体参与主体行政管理和工商管理的主体是特定，分别是政府和企业，而社行政管理和工商管理的主体是特定，分别是政府和企业，而社会管理的主体是多元的，既包括各种社会组织，也包括政府和企业。会管理的主体是多元的，既包括各种社会组织，也包括政府和企业。2、管理客体管理客体人与组织、资源、公共事务人与组织、资源、公共事务3、管理属性管理属性社会管理不是组织的管理，而是组织间的管理，
8、更为复杂。社会管理不是组织的管理，而是组织间的管理，更为复杂。4、运行逻辑运行逻辑政府官僚系统的运行逻辑是权力的逻辑，上下级之间命令和服政府官僚系统的运行逻辑是权力的逻辑，上下级之间命令和服从的层级节制关系支配着政治交往。企业经营系统遵循的是商业逻辑，经济从的层级节制关系支配着政治交往。企业经营系统遵循的是商业逻辑，经济交往原则是等价交换的原则，利益最大化是经济行为的主要驱动力。社会子交往原则是等价交换的原则，利益最大化是经济行为的主要驱动力。社会子系统的运行逻辑是平等沟通、信任互惠的交往逻辑，社会人是处于各种社会系统的运行逻辑是平等沟通、信任互惠的交往逻辑，社会人是处于各种社会共同体中相互依
9、存的个人，社会生活领域有别于经济生活和政治生活领域。共同体中相互依存的个人，社会生活领域有别于经济生活和政治生活领域。5、管理目的管理目的行政管理的目的是社会公共利益最大化，工商企业管理的目的行政管理的目的是社会公共利益最大化，工商企业管理的目的是利润最大化，社会管理的目的是为了社会成员和社会团体追求各自的私人是利润最大化，社会管理的目的是为了社会成员和社会团体追求各自的私人利益、特殊利益（局部利益）提供平等的机会，同时调节利益冲突，增强公利益、特殊利益（局部利益）提供平等的机会，同时调节利益冲突，增强公民权利和社会公益。治理的目标则是民权利和社会公益。治理的目标则是“善治善治”，包含着道德层
10、面的含义。，包含着道德层面的含义。6、产品性质产品性质政府提供的产品主要是非竞争性、非排他性的纯粹意义上的公政府提供的产品主要是非竞争性、非排他性的纯粹意义上的公共产品和公共服务；企业生产的最终产品是具有竞争性和排他性的私人产品共产品和公共服务；企业生产的最终产品是具有竞争性和排他性的私人产品和服务；社会管理的产品是介于这二者之间的准公共产品或服务即各种互益和服务；社会管理的产品是介于这二者之间的准公共产品或服务即各种互益性和公益性产品和服务。性和公益性产品和服务。7、传统的政府管理受制于高度集权的管理体制，所以，其、传统的政府管理受制于高度集权的管理体制，所以，其管理方式管理方式是反应式的，
11、是反应式的，消极的，问题解决型的；治理则是主动的，前瞻性的，预防型的。消极的，问题解决型的；治理则是主动的，前瞻性的，预防型的。统治者统治者管理者管理者调解者调解者通过恐吓、威胁通过恐吓、威胁以及逼迫来进以及逼迫来进行领导行领导基于基于“我们我们”这个独有这个独有的、有局限性的概念的、有局限性的概念进行经营进行经营代表整体利益而代表整体利益而不是局部利益不是局部利益而努力奋斗而努力奋斗将对手变成替罪将对手变成替罪羊羊根据他或她所在的组织根据他或她所在的组织自己的利益来界定目自己的利益来界定目标标系统地思考问题系统地思考问题并且致力于在并且致力于在前进中学习前进中学习用谎言和宣传手用谎言和宣传手
12、段对异类采取段对异类采取反人类的做法反人类的做法不能或者不愿意处理超不能或者不愿意处理超越自己职权的问题或越自己职权的问题或争端，不能或者不愿争端，不能或者不愿意超越自己的职权做意超越自己的职权做决策决策通过架设跨越分通过架设跨越分界线的桥梁来界线的桥梁来建立彼此的信建立彼此的信任任凭借暴力手段统凭借暴力手段统治或者消灭异治或者消灭异类类仅仅在其所管辖的范围仅仅在其所管辖的范围内显示出具有生产率内显示出具有生产率和效力和效力为了转化冲突寻为了转化冲突寻求创新和机会求创新和机会“治理”与“新公共管理” 20世纪70年代末以来，声势浩大的政府改革浪潮“新公共管理”运动在世界范围内展开，成为公共部门
13、改革的主导性范式。但着重应用市场方式的“新公共管理”存在忽视社会合意性、民主价值等嫌疑，这使它招致多方面的诘难。 关注国家社会关系调整和市民社会价值的治理理沦的兴起，则为修正公共行政中的管理主义弊端提供了理论资源和实践途径。 它既不强调公私之间的商业伙伴关系，也没有强化纵向层级之间的分野，而是寻求以网络取而代之。治理的特征市场科层制网络关系基础合同与财产权雇佣关系资源交换依赖程度独立依赖相互依赖交换媒介价格权威信任冲突解决与协调方式讨价还价/法庭规则与命令 外交手段文化竞争服从互惠主体多元化；主体多元化；权责模糊化；权责模糊化；关系伙伴化；关系伙伴化；结构网络化；结构网络化；管理系统化。管理系
14、统化。讨 论你理解的“治理”或“公共治理”是什么？理由是什么？治理的价值或现实意义是什么？什么在阻碍公共治理的实现？1、3 治理的目标与实质 善治“一种有效率的公共服务，一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。” 来福特维奇把善治区分为三个组成部分：系统意义的、政治意义的和行政管理意义的。这是一个“政治行政”的治理框架。 1、3 治理的目标与实质 治理的目标在于追求公共利益的最大化。其最大的特点就在于强调政府和社会对公共事务的共同治理。它不仅关注将市场的
15、激励机制和私人部门的管理手段引入政府公共部门，而且重视公共政策与社会资本的相互连接，强调非市场力量的凝聚(如公民和非营利部门的参与)。可以说，治理在公共管理的语境下，是以企业精神重塑政府，以社会资本的力量来应对政府合法性危机的公私合作的结构和过程，其目标在于提高公共管理的水平及公共服务的质量。这是一个“社会政治”的治理框架。 Munasinghe,永续发展架构图.1993:2经济经济成长成长社会社会公平公平生态生态协调协调世代间公平性世代间公平性居民参与居民参与世代内公平性世代内公平性贫困救济贫困救济/ /增加就业增加就业成本效益分析成本效益分析外部成本内部化外部成本内部化效率效率/ /成长成
16、长/ /稳定稳定贫贫 穷穷民众参与民众参与文化遗产文化遗产物种多样化物种多样化/ /系统系统恢复力与稳定性恢复力与稳定性自然资源保护自然资源保护污染防治污染防治1、3 治理的实质1. 治理即是最低限度的国家 ；2. 治理即是公民治理 ；3. 治理就是新公共管理 ；4. 治理就是全球治理 ；5. 治理是社会控制系统 ；6. 治理就是善治 ；7. 治理就是自组织网络 ；8. 治理就是公共治理 。 治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的上的合作合作。在这里，目标代替了职能，伦理原则代。在这里，目标代替了职能，伦理原则代替了规则，具体工作机制代替了
17、机构。替了规则，具体工作机制代替了机构。 1.1.治理意味着思维方式的彻底转变治理意味着思维方式的彻底转变 ；2.2.治理意味着价值观念的根本变革治理意味着价值观念的根本变革 ；3.3.治理意味着社会关系的重新塑造治理意味着社会关系的重新塑造 。 从实践来看，治理标志着一个新时代的到来。从从实践来看，治理标志着一个新时代的到来。从理论上看，治理则意味着一个全新的范式革命。理论上看，治理则意味着一个全新的范式革命。 1、4 治理的理论基础 （1）治理理论从某种意义上说是公共管理最新发展的理论范式。公共管理历史悠久，早在国家产生之前，原始社会的成员便以氏族组织为单位管理集体生产，共同安全等公共事务
18、。进入阶级社会后，公共管理在相当长一段时间内依附于政治统治，从根本上服从和服务于统治阶级的利益偏好和整体需求。公共管理成了由政府垄断并强制管理的领域。从治理的角度看，治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。多元化的治理主体发展着相互依存的关系，推动了公共管理朝着网络化的方向发展。1、4 治理的理论基础 （2）治理理论也吸收了自组织理论的有益成份。从广义上讲，“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式”，按比较狭窄的含义，“治理指的是heterachy或自由组织”。 埃莉诺奥斯特罗姆关于“公共池塘”资源的开拓性研究表明，一群相互依赖的人可以“把自己组织
19、起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。”公民社会的自组织网络是一种“没有政府的统治”，由个人组成的多元且自主治理的领域。1、4 治理的理论基础 （3）20世纪60、70年代。由于信息技术革命和知识经济、循环经济的形成,在社会文化、技术和经济条件等诸缘具备,以“现代科学革命”(Revolution of Modern science)中形成的原子结构理论、量子力学、相对论为理论前提，形成了研究系统复杂性、非线性的后现代“复杂性科学”。这是新兴的研究系统复杂性和线性关系的整体性科学，这种科学试图改变经典科学的还原论、原子论、决
20、定论的世界图景，向经典科学范式发起了根本性挑战。与经典科学注重世界的简单性和原子的构成性相对照，整体的观念、非决定论的观念、复杂性的观念、不可逆的观念被突出出来，与自然界生命的原则、有机的原则相衔接。从经典科学到生态整体科学的转变,是根本的科学范式的转变。 耗散结构理论耗散结构理论是是2020世纪世纪6060、7070年代由普里戈金创立，年代由普里戈金创立，其学科基础是物理化学，其依据的几个典型试验是：其学科基础是物理化学，其依据的几个典型试验是：贝纳德流体试验，激光和化学振荡反应，这些实验贝纳德流体试验，激光和化学振荡反应，这些实验现象与生物体相似，发现有序结构的形成维持需要现象与生物体相似
21、，发现有序结构的形成维持需要耗散能量物质，故称为耗散结构。耗散结构理论是耗散能量物质，故称为耗散结构。耗散结构理论是研究耗散结构形成、稳定和演化等过程和性质。这研究耗散结构形成、稳定和演化等过程和性质。这一理论也被应用于经济社会领域。一理论也被应用于经济社会领域。 协同学协同学是由德国学者哈肯在是由德国学者哈肯在2020世纪六七十年代创立世纪六七十年代创立的。协同学研究有序结构的形成和演化机制的。协同学研究有序结构的形成和演化机制, ,通过通过研究贝纳德流体和激光非平衡相变，阐明系统子系研究贝纳德流体和激光非平衡相变，阐明系统子系统协同作用形成有序结构的条件和规律，并推广到统协同作用形成有序结
22、构的条件和规律，并推广到社会科学领域社会科学领域, ,如舆论的形成、人口动力学、投资如舆论的形成、人口动力学、投资模型、经济模型、经济系统分析、社会管理以及战模型、经济模型、经济系统分析、社会管理以及战争与和平问题。争与和平问题。 超循环理论超循环理论是德国学者艾根在是德国学者艾根在2020世纪世纪7070年代创立的，年代创立的，是以生命科学为基础的研究分子自组织进化现象的是以生命科学为基础的研究分子自组织进化现象的自组织理论。艾根认为在传统科学认为的生命起源自组织理论。艾根认为在传统科学认为的生命起源和进化的两个阶段，化学进化和生物进化阶段之间，和进化的两个阶段，化学进化和生物进化阶段之间，
23、还有一个分子自组织的进化阶段，此阶段完成从生还有一个分子自组织的进化阶段，此阶段完成从生物大分子到原生分子细胞的进化。物大分子到原生分子细胞的进化。 突变理论、混沌理论、分形理论和元胞自动机理论突变理论、混沌理论、分形理论和元胞自动机理论属于形式科学，这些形式科学利用数学对复杂系统属于形式科学，这些形式科学利用数学对复杂系统的演化过程进行描述，如利用相空间的奇怪吸引子的演化过程进行描述，如利用相空间的奇怪吸引子描述系统演化的状态。奇怪吸引子表示系统无序与描述系统演化的状态。奇怪吸引子表示系统无序与有序混合混沌运动。元胞自动机是离散的动力系统，有序混合混沌运动。元胞自动机是离散的动力系统，它和连
24、续的动力系统有着类似的演化行为和吸引子，它和连续的动力系统有着类似的演化行为和吸引子，可以用来模拟生命现象，研究系统整体突现性质。可以用来模拟生命现象，研究系统整体突现性质。1、5 治理的研究途径 1、学科视角（1）公共行政与公共政策（2）国际关系（3）比较政治学 2、主义视角（1）个人主义（2）社团主义（3）国家主义（4）制度主义 治理治理意指自组织、以相互依赖为意指自组织、以相互依赖为特征的组织网络、资源交换、游特征的组织网络、资源交换、游戏规则，强调相对于国家而言的戏规则，强调相对于国家而言的自治的重要性。自治的重要性。 （Rhodes,1997） 全球治理全球治理意指人类行为各层次的意
25、指人类行为各层次的规则体系，从家庭到国际组织，规则体系，从家庭到国际组织，其共同特征是通过控制行为实现其共同特征是通过控制行为实现目标的过程会产生跨国影响。目标的过程会产生跨国影响。（Rosenau,1995）治理治理涉及如何为权力行为设定正式涉及如何为权力行为设定正式和非正式游戏规则，并在规则运和非正式游戏规则，并在规则运行过程中解决产生的种种冲突。行过程中解决产生的种种冲突。主要议题包括：民主化、国家能主要议题包括：民主化、国家能力、国家与社会关系的性质、不力、国家与社会关系的性质、不同国家治理经验（如经济治理模同国家治理经验（如经济治理模式）的移植等。（式）的移植等。（Hyden,Gor
26、an 1999 ）1、6 治理的理论评价理论贡献：1.治理是一种新的观察视角，可帮助人们了解变化中的统治过程；它所提供的参照点，对传统的公共行政管理中的许多视为当然的假设都构成挑战。2.治理理论超越了以国家为中心的传统政治思维，通过肯定非国家行为体和社会的力量和作用，引发了人们对国家职能的重新认识。3.治理改变了维护社会秩序的权力性质，扩展了权威的来源。4.治理理论的产生，从宪政意义上可以视为突破民主两难困境的一种尝试，也是对传统代议制民主的一种矫正，即在现有的代议制民主的框架内增加直接民主的含义。5.治理的政策过程也被认为是增强政治合法性，实现有效统治的有效途径。一些实证研究结果表明，治理机
27、制比代表机制和参与机制，更容易产出更符合显著社会群体需要的产品。治理显得更为弹性，更容易产出关心未来的决策，因为决策者不会受短期利益和选举竞争的限制。另外，专家和利益代表共享在专业知识、部门与地方知识方面的优势，使其更加胜任于集体决策。1、6 治理的理论评价 鲍勃杰索普将治理理论的内在困境概括为四种两难选择：一是合作与竞争的矛盾。合作是共同治理的基础，但过度强调信任与合作，会造成创新意识的衰竭和适应力的退化。二是开放与封闭的矛盾。有效网络管理的前提是多元权威之间的互信与合作，要做到这一点就必须严格控制治理网络的组织数量，使网络保持一定的封闭性。但封闭性不仅会将一些潜在的成员排除在体系之外，而且
28、也不符合平等、协商、开明等网络管理原则。三是治理性与灵活性的矛盾。可治理性要求制定和遵守稳定的网络运行规则、利用过去的经验提高治理绩效，这与灵活性相冲突。现代社会的复杂多元、瞬息万变要求不断摒弃过去的经验并适时改变网络的运行规则。四是责任与效率的矛盾。明确责任是管理工作不可忽视的部分，但过分强调责任归属不利于开展高效的合作运动。二、中国对治理的理解 2、1 传统的观念 2、2 研究的起点 2、3 研究的深入 2、4 研究的拓展 2、5 研究的意义 2、6 研究的反思2、1 传统的观念 郦道元：水经注，“昔禹治洪水”。（治水） 盐铁论世务，“如人有疾，不治则寝以深。”（治病） 荀子天论，“禹以治
29、，桀以乱，治乱非天也。”（安定） 吕氏春秋察今，“治国无法则乱”。（统治） 孟子滕文公上，“劳心者治人，劳力者治于人。”（管理） “治”（消除祸患）与“理”相联，意为“整治调理”，多用于环境、腐败、治安等问题的整治。2、2 研究的起点 从20世纪90年代中后期起，国内学者开始从政府管理的角度关注治理理论，从而开启了对治理理论研究的序幕。但研究主要处于厘清概念的阶段，以向国内学术界介绍“治道”或“治理”的概念为主。 智贤Governance：现代“治理”新概念一文将Governance译成“治道”，认为“治道”是关于治理公共事务的效能，驾驭经济发展的能力。 在西方政府的治道变革（中国人民大学出版
30、社，1998）一书中，毛寿龙将Govern翻译成“治理”，将Governance翻译成“治道”，认为Governance 研究的是“有关治理的模式”，“治道是在市场经济条件下政府如何界定自己的角色如何运用市场方法管理公共事务的道理。”并在此基础上提出“治道学”，即“有关治道的学问”。 中国政府治道变革的五大主题中国政府治道变革的五大主题：规模的精简：机构与人员的改革；规模的精简：机构与人员的改革；职能的转变：政府与市场的均衡；职能的转变：政府与市场的均衡；行为的规范：政府活动的法制化；行为的规范：政府活动的法制化；党政的协调：政治与行政的调整；党政的协调：政治与行政的调整；权力的下放：政策执行
31、的自主化。权力的下放：政策执行的自主化。 2、3 研究的深入 俞可平最先将Governance译成“治理”，并提出“善治”（Good Governance）的概念。认为“治理”是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。 在治理与善治（社会科学文献出版社，2000）一书中区别了“治理”与“统治”差异，并从公民社会的角度来关注治理理论，认为“由民间组织独自行使或他们与政府一道行使的
32、社会管理过程，便不再是统治，而是治理治理的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理公民社会的发展必然直接或间接地影响治理的变迁。” 善治十要素：善治十要素：合法性；合法性；法治；法治；透明性；透明性；责任性；责任性；回应；回应；有效；有效；参与；参与；稳定；稳定；廉洁；廉洁；公正。公正。2、3 研究的深入 徐勇在Governance：治理的阐释（政治学研究，1997.1）一文中，以公共权力为切入点，指出“在治理的逻辑结构中，公共权力是最为核心的概念”。但是，公共权力在内容上不应该完全等同于国家权力，“公共权力应是一个以国家权力为主导，同时包括社会自治权的体系”；在配置上
33、，公共权力应遵循分权治理的原则；在运作方式上， 实际是公共权力与社会互动的过程；在公共权力合法性、对社会资源的占有和分配、提供公共产品方面，治理理论下的公共权力与统治视野下的权力是存在很大差别的。徐勇还从西方社会和中国不同的历史进程和语境考察了治理的涵义和治理的转型，分析了由于治理转型带来的权力分化和整合，主张以竞争合作主义的理念分析和处理权力分化和整合问题，重新塑造政府与社会的关系。2、3 研究的深入 2001年6月15日，中国行政管理学会、北京行政管理学会、北京行政学院联合举办“治理理论与中国行政改革”研讨会，与会学者从概念含义、理论内容及其对我国的借鉴意义等角度做了全方位的梳理，并结合我
34、国的行政管理改革实践，探讨了治理理论对我国行政改革的重要意义。（胡仙芝：从善政向善治的转变“治理理论与中国行政改革”研讨会综述，中国行政管理2001.9）。 2003年12月2122日，在复旦大学举办了全国“治理与善治：中国的探讨”学术研讨会。 随着对治理理论研究的不断深入，越来越多的学者加入到对该理论的研究与评述中。2、4 研究的拓展 由于治理理念在西方的产生与这些国家面临的经济衰退、官僚主义及财政危机有关。因此，这些国家对政府与市场边界的重新划定、政府职能与运行机制的市场化改革有着迫切的渴望。这与我国破除计划经济体制，逐步确立社会主义市场经济体制的改革，进行市场化导向的变革具有一定程度的相
35、似性。这一背景无疑促进了我国学界对治理问题的研究。 许多学者以治理理论为分析工具，解读中国改革进程中的多种问题、现象。治理理论因此超越了学术研究的边界，对实践产生巨大影响。俞可平认为：“改革开放30年来中国治理变革的主要方向，是从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主。” 治理改革的重点内容，是生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐、官员廉洁、政府创新、党内民主和基层民主。决定性地影响中国治理状况的主要变量，是社会经济的变化、政治发展的逻辑、新型政治文化的形成和全球化的冲击。经过改革开放以来30多年的探索,中国正在形成一种特殊的治理模式 。2
36、、4 研究的拓展1. 政府改革（集权-分权；管制-服务）2. 地方治理（地方政府改革与公共服务）3. 社会治理（公民社会；非政府组织）4. 社区治理（农村/城市社区治理）5. 全球治理（俞可平；蔡拓；王杰等）6. 公共事务治理（多元主体/合作/网络）7. 组织治理（学校/公司治理）2、5 研究的意义 我国对于治理理论的研究不仅丰富了学术研究的理论体系，更对实践产生了比较大的影响。因此，治理理论有一定借鉴价值。“治理和善治理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示我国改革开放依赖政治发展的成就极为有用” 。2、6 研究的反思 第一，从文化渊源上来说，治理理论的真正精神是以个人主义为基础的契约合作
37、观念，这意味着对处于不同文化传统的中国社会来说，不能直接照搬治理理论的理论观点和政策主张。 第二，公共治理作为国家失效与市场失灵的一种补充机制，是在政府与公民社会之间相互合作达成共识的一种状态，它要求各个主体性力量的成长与自主，特别是要求公民社会的出现。然而，在当代中国，公民社会的发育与成熟与否是受到质疑的。 第三，在西方语境的治理理论逻辑理念下，治理理论本身具有无法克服的局限性和潜存的意识形态危险性。三、治理的实践：西方与中国 3、1 中国的治理前景3、2 治理的适用范围3、3 治理的实践模式3、4 治理的具体工具3、5 治理模式的优势 3、6 治理的现实挑战3、1 中国的治理前景公平与正义
38、公平与正义公共政策公共政策公共资源公共资源分配分配公共治理公共治理公共财政公共财政收支收支公共服务公共服务供给供给3、1 中国的治理前景1.短期趋势：不会大变，保持几个特征：（1）一定权威性，但党有所变革；（2）意识形态与实践的差别急需弥合；（3）高度依赖于经济成果的保持。 2.长期趋势（1）改善党的形象，增强政府能力，依然是未来几十年中国执政党的核心目标；（2）在地方治理的管理面向上，会不断有所突破，比如，人事改革（但不会容忍多党竞争） ；（3）关注民生，不断调整社会政策，推动城乡基层社会改革，引入公共服务市场化、民营化机制，打造地方自治的社会基础；（4）中国将进一步融入全球治理的进程。 3
39、、2 治理的适用范围 3、2、1、三层次说 治理建立在三个层次的转型基础上：（1）在制度层次上创造中立的国家；（2）在社会层次上创造自由的公共圈或曰民间社会；（3）在个人层次上创造自由、自我和现代的行为模式。3、2、2、六层次说 1.全球治理(global governance) 2.地区治理(regional governance)地区是介于国家与全球社会的中间层次，其组织的建立、规则的创制和秩序的维持都具有不同于国家和全球社会的特点。EU3.国家治理（national governance）4.地方治理（local governance）区域和公共事务治理。5.社区治理（community
40、 governance）是一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。6.组织治理（organization governance）在特定的社会组织这一层次上，治理适用于分析和解释企业、公司以及社区内部的组织机构的结构关系、决策与执行的运行方式。World Bank 从地方政府到社区治理关注焦点导向工具地方政府提供服务，解决社会问题，但视其为分离/分立的问题单一机构的单方干预高度依赖层级、官僚制或（准）市场机制社区治理管理公民的福利问题，视之为多侧面并相互依赖的公私伙伴关系多方干预官僚制、（准）市场机制和网络机制的灵活运用Source: Benyon and Edward
41、s (1999:146) Source: Benyon and Edwards (1999:146) 新现实主义多元主义自由主义/社会连带主义全球民主化全球治理现实状况评估不存在全球治理；尽管全球化日益增长，但国际制度是无政府的国际法支持主权完整和不干预原则国际政体是全球治理的重要构成；（超/次）国家层面的治理减弱了无政府程度全球市民社会和全球公民的存在要求更为民主的全球治理对全球治理的理论认识经由联盟获至权力平衡是全球治理的唯一现实特征建立在多元规范基础上的法律框架；分立但可识别政治体之间的对话多领域需要；除军事外，还需建立一个以团结规范为基础并包含执行机制的法律框架；人权/主权同样重要包括
42、一部全球宪法和疆域重组的世界主义民主3、3 治理的实践模式主导目标对地方自治的态度对公民参与的态度主要服务供给机制主要政治机制地方主义者反映和满足地方社区需要强烈支持支持，但给予民选代表以优先权多功能的民选地方权威地方选举代议制度个人主义者保证个人选择及其对服务的反应倾向于支持但认为上层干预也必要支持顾客咨询而非大规模公民参与具体服务提供者的竞争范围作为消费者的个人权利动员发展一种变革的政治以保证弱势和边缘群体的有效影响对作为变革过程一部分的地方自治强烈支持强烈支持邻里互助和去中心化结构发展参与型政治中央集权主义者支持全国标准和政治民主的首要地位强烈反对价值有限基于稳定中央控制的机构全国政府：
43、立法、指导和控制网络治理模式 2 2、激活、激活网络网络5 5、网络集、网络集成与管理成与管理1 1、确定政、确定政府目标府目标3 3、选择正确、选择正确的合作伙伴的合作伙伴4 4、确定网、确定网络类型络类型信任信任激励激励文化差异文化差异沟通协调沟通协调共担风险共担风险案例：跨省流域生态补偿 2012年2月10日浙江都市快报报道称，中央财政划拨安徽3亿元，用于新安江治理。3年后，若两省交界处的新安江水质变好，浙江地方财政再划拨安徽1亿元，若水质变差，安徽划拨浙江1亿元，若水质无变化，互不补偿。 千岛湖是长三角区域战略备用水千岛湖是长三角区域战略备用水源，但一度成为上游的天然垃圾场。源，但一度
44、成为上游的天然垃圾场。19991999年开始，每年雨季从上游冲入年开始，每年雨季从上游冲入的垃圾都在的垃圾都在5 5万方以上，并逐年增加。万方以上，并逐年增加。20112011年近汛期就打捞湖面垃圾年近汛期就打捞湖面垃圾18.418.4万方。污染主要来自上游的生活用万方。污染主要来自上游的生活用水和农业面源，这也是湖泊富营养水和农业面源，这也是湖泊富营养化的最大威胁。化的最大威胁。 20112011年，黄山市人均年，黄山市人均GDPGDP不到杭州市的不到杭州市的1/31/3。加快经济。加快经济发展，缩小与发达地区差距的发展，缩小与发达地区差距的愿望非常强烈。在愿望非常强烈。在20092009年
45、召年召开的浙皖两省相关地区环保部开的浙皖两省相关地区环保部门协调会上，黄山明确提出为门协调会上，黄山明确提出为了发展经济宁愿不要补偿。了发展经济宁愿不要补偿。 杭州一直要求杭州一直要求“建立以交建立以交接断面水质达标和改善为原接断面水质达标和改善为原则的考核机制，并将其作为则的考核机制，并将其作为生态补偿的依据生态补偿的依据”。并认为。并认为20112011年年1010月财政和环保两部月财政和环保两部印发的印发的新安江流域水环境新安江流域水环境补偿试点实施方案补偿试点实施方案“极不极不公平公平”，因为安徽预留了排，因为安徽预留了排污空间，这等于要求浙江为污空间，这等于要求浙江为水质恶化付费。水
46、质恶化付费。案例：台湾桃米社区再造 桃米里位于埔里镇西南方约五公里处，面积18平方公里，人口1200多人，海拔高度介于420至800米之間，是中潭公路往日月潭必经之地，区内林木遍布绿意盎然，蜿蜒的桃米坑溪、种瓜坑溪及大小支流，孕育了桃米丰美的生态样貌。 这个美丽的小山村，历经 921大地震的考验，从家 园母土找到重建的契机， 正一步步朝生态村的梦 想前进震后的新芽 1999年，一場“921大地震”，造成桃米里369戶中，有168戶全倒，60戶半倒，62%的受災率，重创了桃米，但也首次集结社区整体力量，共同思考未來 地震前七、八年，桃米二、30年來主要经济作物麻竹筍，已呈現大幅沒落；大地震让原已
47、困頓的经济问题雪上加霜。地震后，當時的桃米里長黃金俊寻求新故乡文教基金会的协助，双方展开长期的重建合作关系，而后新故乡引介区域活化运筹团队、农委会特有生物研究保育中心等单位的协力。在与居民不断创发愿景的过程中，由“桃米休闲农村”逐渐发展出“桃米生态村”的方向，決定从孕育家园的山与水出發，找寻传统山村新的可能出路。一波不同于硬件重建的家园再造运动，就此蔓延开展，百多年來静谧沉缓的桃米坑，逐日激荡出昂揚的生命力跨领域的合作 “重建要从哪里着手？”“打造什么的未來？”要从一个传统农村，转型成为一个結合有机农业、生态保育和休闲体验的教育基地，必須经过漫長的环境復育和有计划的社区体质改造。 地震以來，桃
48、米社区在政府、企业、学界、在地专业团队与居民的合作下，一同进行产业、社区生活环境、生态环境的營造与重建工作，为社区注入社造精神，寻求家园永续的可能。 在地的植根力量 拥有“好山”、“好水”、“好生态”的桃米，同時拥有一批积极而好學的居民。 为达成生态村的願景，系列課程在桃米持续进行着。脱离課堂三、四十年的村民重新拾起課本，专注地坐在教室听課，热切地在野外辨识。“我從不知道桃米竟然有這麼多青蛙与蜻蜓！”、“沒想到我可以变成民宿主人！”、“上课后我才发觉原來我们社区里到处都是宝貝！”居民对家园的认知改变了，看到家乡的希望，自信的笑容绽放在一張張朴实的脸庞。 2001年9月，9位通过认证的蛙类、蜻蜓
49、、鸟类生态解說员诞生了，2002年11月，又有8位植物解說員通過認證。這批社區的生力军通过解说，骄傲地向外界介紹自己的家鄉，让“知识经济”在这个小山村被具体实践。而在地人才的培养，教育扎根的力量，也让社区改造的基石日益穩固。 3、4 治理的具体工具（1）以市场为核心的治理工具和机制，即政府利用市场机制的运作，来解决公共问题，实现政策目标。凡公共事务能够以公开、公平、自由竞争的方式，达成较大效益者，便适合市场的机制。市场机制治理工具的基本指导思想是利用市场机制达到资源的最佳配置，向公民提供更好的服务。（2）财政性工具与诱因机制，就是通过改变产品和服务相对价格的补贴以及课税，提供诱因，促使政策的目
50、标群体能够改变其行为，以符合政府治理的目标和要求。诱因性工具的核心是利用人们趋利的特性，达成政府治理的目的。（3）管制性工具与权威机制，就是政府利用公共权力和权威，利用法律和法规来规范社会组织和公民的行为。管制性工具的主要目的在于维护社会秩序和公共利益，维护交易公平。（4）政府直接生产或者提供公共产品与非市场机制，就是为解决公共问题，满足社会公众的需要，直接运用政府的公共权力，为社会提供公共产品和公共服务。 3、4 治理的具体工具安排者公私生产者公政府合作府际合作政府出售私合同特许补助代用券自我服务志愿服务自由市场美：萨瓦斯：美：萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系民营化与公私部门的伙伴关系，P
