1、王王 辉辉 一、公共行政学的涵义 1、什么叫行政？ 是指政府依法以一定的组织形式行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的活动（指国家行政组织依法对国家公共事务进行有效管理的活动）。 2、什么叫行政学？ 是研究国家行政组织对社会公共事务进行有效管理的规律的科学。 3、公共行政学、新公共行政学、公共管理学、新公共服务。 二 、公共行政学的特征 1、政治性和社会性的统一 2、理论性与应用性的统一 3、综合性与独立性的统一 4、规范性与权变性的统一 一、行政学是现代社会发展进步的产物 产业革命后带来的社会化大生产和科学技术的进步，为行政学的产生奠定了物质基础；企业管理、行政管理的实践为行政学的产生提
2、供了有益的经验材料；政治学、法学、经济学、心理学等相关学科的发展为行政学的建立提供了丰富的思想资料；外加一批学者的努力研究。行政学正是在这样的历史条件下应运而生。 行政学作为一门独立学科之所以于19世纪末20世纪初首先产生在美国，然后迅速扩及到西方各国，绝非偶然，而是有着深刻的社会历史背静的。 1、西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求。 2、科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成。 3、相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础。尤其是政治学，更是其直接的理论基础。二、行政学的历史发展1900年1930年前后形成阶段1930年1
3、960年前后成长阶段1960年至今科学化阶段（1）20世纪6070年代的新公共行政学；（2）70年代中期90年代中期的公共管理学；（3）90年代以来的新变化（公共服务理论）三、现阶段公共行政学面临的挑战1、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题2、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题3、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题4、关于回应全球化挑战问题5、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题6、关于如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题7、关于如何应对科学技术革命带来的挑战问题8、关于重振政府治理能力问题9、关于如何发展有效的组织体制问题
4、10、关于如何构建国家与社会共同治理模式问题11、关于重建公共管理的道德秩序问题 一、社会公共需求与政府公共供给 （一）公共行政的内涵与主题（一）公共行政的内涵与主题 1、公共行政的内涵 公共行政是指政府处理公共事务、提供公共服务的管理活动。 公共行政是“公共的”行政。 （1）行政权力是公共权力。政府公共权力是人民赋予的、为人民服务并受人民的监督；政府公共权力来源于人民的授权，同时受立法机关所通过的法律的制约，还受到司法部门的监督和制约。 （2）政府是公共利益的代表，政府活动的主要目的是为全体公民提供全面而优质的公共产品，为社会提供公共服务，实现公共利益，满足社会公共需要。 （3）政府活动是对
5、公共事务的处理，私人事务不属于政府的管辖范围。 （4）政府对社会的管理以有效地整合整个社会资源为基础，政府应该善于运用政府机制、市场机制、社会自治机制等，充分利用公共资源与民间资源。 （5）政府必须承担公共责任，包括政治责任、法律责任、经济责任、领导责任和道德责任。 （6）“公民第一”是公共行政的核心原则。公共行政应有民主性和透明性，公民在公共决策上享有知情权和参与权。 （7）公共行政应追求和体现社会分配的公平与公正。 2、公共行政的主题 公共行政的基本主题是公共供求关系，即社会公共需求与政府公共供给的关系。主要是因为： （1）公共供给与公共需求之间的关系是公共行政的基本关系。 （2）公共需求
6、与公共供给的矛盾构成公共行政发展的动力。 （3）社会公共需求与政府公共供给演变的历史就是公共行政与公共行政科学的发展史。 （二）社会公共需求（二）社会公共需求 社会公共需求是政府存在的原因，决定着政府活动的范围。政府的目的和功能就是为了满足社会公共需求。 公共供给必须适应公共需求的规律，或者说公共供给必须与公共需求想平衡的规律，是公共行政的基本规律。 社会公共需求是人类社会共同体解决所面临社会公共问题的共同需要，它是指社会成员在社会生产、生活中的共同需要。社会公共需求是在个人需要满足之后，公民寻求解决公共问题、安全、自尊、享受和发展等所产生的公共需要。 现代公共需求分为如下几个方面： （1）维
7、护社会公共秩序与安全秩序的公共需要。主要是国防、公安、外交、行政管理等。 （2）维护经济秩序和市场交易秩序的公共需要。主要是市场监管、知识产权保护、法律体系建设、公正司法与公正执法等。 （3）为全体社会成员提供公共设施与公共事业的公共需要。如公共卫生设施与医疗保健、义务教育及学校、公共图书馆、公园、体育馆等。 （4）建立社会保障体系与救济体系、扶助社会弱势群体的公共需要。如政府扶贫、救灾、社会救济、社会福利、社会保险等。 （5）公共资源与公共财产管理的公共需要。如国有资产管理、公共企业的管理、社会共有资源的管理、保护自然资源等等。 （6）人民对人权、自由等公共权利的公共需求。它以人民的安全需要
8、、生存需要和发展需要的全面满足为前提，并且以法治社会和良好治理秩序为基础。 （三）政府公共服务（三）政府公共服务 政府公共供给或政府公共服务是政府满足社会公共需求、提供公共服务行为的总称。 公共产品是指这样的产品，即每个人消费这种产品不会影响别人对该产品的消费，这种产品具有非竞争性、非排他性。 非竞争性是指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指任何使用者不能被排斥在对该产品的消费之外。公共产品主要分为三种：（1）基本公共产品或纯公共产品。（2）混合公共产品或称半公共产品。 （3）由政府出面提供的部分带有规模经济效益的公民消费服务。 并不是所有的社会公共需要都会自动地
9、转变为政府公共服务，只有那些进入了政府公共供给程序的社会公共需要才会转化为政府公共服务。政府公共服务或公共供给分为如下几种： （1）基本公共服务。包括法律法规体系，公民权利保护，财政税收和金融政策、社会保险与社会福利政策；国防、外交、国家安全、环保、航天科技；公费中小学教育、公费医疗系统等等。 （2）混合公共服务。如下水道系统、供水供气系统、铁路运输系统、公路交通系统、电力输送系统、电话电讯系统、电视广播系统、邮政服务系统、政府公共信息与统计情报等等。 （3）管制性公共服务。如政府对企业进行监督，要求企业产品符合统一的质量标准、卫生标准、技术标准、安全标准等等。 政府负有提供公共服务的责任，但
10、公共服务并不一定都要由政府机关及其公务员亲自提供，还可以采取政府负责、社会与企业提供，政府与企业合作提供公共产品等多种方式。公共服务的提供方式主要是： （1）由政府部门提供的方式。产出难界定和难以强制履行合同的服务业应由政府部门提供，可采用明确目的和任务、强化遵守规章制度、加强舆论监督机制的方法提供服务，如纯粹由政府独资经营的公共产业、警察服务、义务教育、社会保障等。 （2）由市场和私人部门提供的方式。产出易界定和可强制履行合同的服务行业，可承包给民营企业或非政府组织；可采取竞争方式的服务行业，可以通过法规加强市场作用、形成竞争的方式由私人部门提供。政府应监督私人供货商在提供服务保证质量、成本
11、和数量。 （3）由政府公共部门与非政府组织、私人企业合作的提供方式。政府与社会组织、民营企业共同负责公共产品的生产与提供，如我国的公安机关、社区服务组织、居民委员会三方一起组织社区安全保护网络等。 二、国家竞争力与政府管理竞争力 增强国家竞争力和政府管理竞争力是中国公共行政的首要问题。政府必须在基本职能方面发挥核心作用，提供充分的公共科技、公共教育、社会保障等基本公共产品。 1、国家竞争力及其指标 国家竞争力是指一个国家或地区在世界经济中，与其他各国与地区竞争力相比较，其创造增加值和国民财富持续增长的能力。瑞士洛桑国际发展学院（IMD）世界经济论坛（WEF）企业经营和战略、企业经营环境目前的竞
12、争力排名技术水平、公共部门、宏观经济环境经济运行、政府效率、企业效率、基础设施和社会系统国家竞争力指标体系增长潜力排名国际竞争力指标体系国 家 竞 争 力 指 标 2、政府管理竞争力及其指标 所谓政府管理国际竞争力，就是一国政府在稳定宏观经济运行、增强国家整体经济实力等方面发挥公共管理职能从而对整个国家国际竞争力的促进和影响程度的综合能力。 评价政府管理国际竞争力主要有三个方面的衡量标准：一是政府对企业生产经营活动的直接干预是否最小化；二是政府能否为微观经济主体提供可预测的客观社会环境；三是政府制定的经济政策是否适应变化的国际环境。政府管理国际竞争力政治安定竞争力政府债务竞争力政府支出竞争力财
13、政政策竞争力政府效率竞争力政府参与经济竞争力 三、中国公共行政的发展 1、中国公共行政的基本原则 中国行政是在马克思主义毛泽东思想指导下建立起来，在邓小平理论指导下改革与发展的，中国现代行政体制的基本原则是： （1）人民主权原则。 （2）社会主义宪政原则。 （3）党领导行政的原则。 （4）民主集中制原则。 （5）责任制原则。 2、中国公共行政改革的指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协
14、调、公正通明、廉洁、高效的行政管理体制。 一、行政职能的概念、特征和地位 （一）行政职能的概念（一）行政职能的概念 所谓行政职能是指国家行政机关依法管理国家、社会生活诸领域的功能和作用。主要涉及到政府应该管什么，怎么管，发挥什么作用的问题。 （二）行政职能具有如下特征：（二）行政职能具有如下特征： 1、服务性。现代政府是由人民大众产生的，政府的本质是为人民服务。 2、系统性。行政职能是一个完整、有机的系统，它是由行政活动的各个方面的职能组合而成的。 3、动态性。在不同的国家、同一个国家的不同阶段，行政职能的内容、职能侧重点和职能的实现方式都在不断的变化和发展。 （三）行政职能的地位和作用（三）
15、行政职能的地位和作用 行政职能的地位和作用可表述为以下几方面： 1、行政职能是国家行政管理的性质、方向、目标的直接体现。 2、行政职能是建立行政组织的重要依据。 3、行政职能是行政运行机制科学化、程序化的依据。 二、政府职能的分类和内容 （一）政府职能的基本类型（一）政府职能的基本类型 通行的划分方法是将政府职能分为基本职能和运行职能。行政的基本职能集中体现了政府在国家社会中的整体作用，包括政府管理的基本内容，并且为所有政府机关所共有的职能。这些职能是其他职能的基础。 政府的基本职能可以概括为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。行政的运行职能也称行政管理的程序性职能，它反映了政府管理社会公
16、共事务的程序、方式和方法。 由于人们对这一规律的认识存在一些差异，因此对运行职能的概括也有一些区别（三职能说、五职能说、七职能说等等）。我们的教材将其概括为四项职能，即决策、组织、协调和控制职能。 （二）行政的基本职能（二）行政的基本职能 当代各国政府都在努力寻求政府职能的恰当定位，既避免“市场至上”带来的市场垄断和市场失灵，也避免“政府至上”带来的政府垄断和政府失灵。现代市场经济条件下，政府的职能定位主要是：弥补市场不足，促进社会公平。根据这一概括，政府职能又可从政治、经济、文化、社会等方面进行分类。政治职能经济职能文化职能社会职能基本基本职能职能 保卫国家安全，协调对外关系，保证民主权益，
17、界定保护产权，以及维护社会秩序等等。 促进教育科学、文化的发展。 政府在政治、经济和文化职能之外的社会服务和社会保障都属于政府的社会职能。 宏观经济调节、市场监督管理、国有资产管理、环境保护以及公用基础设施建设等（三）行政的运行职能（三）行政的运行职能决策职能组织职能协调职能控制职能运行职能 一、行政环境与行政职能的关系 （一）行政环境的含义（一）行政环境的含义 行政环境是指直接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式，并为行政系统反作用所影响的外部要素的总和。这些要素中，既有物质的，也有精神的；既有社会的，也有自然的；既有国内的，也有国外的。 1、政治环境 所有的行政系统都在不同程度上受
18、政治环境的影响。政治环境的基本要素包括政治体制、政党制度、政治形势和立法制度等。政治体制确立了政府在社会生活中的地位和作用；政党制度决定着行政活动的政治方向、政治目标和行政的地位；政治形势决定了行政管理当前的主要任务。我国目前的政治形势决定了政府的主要任务是推动改革和发展民主。政治环境对政府管理起着直接的制约作用。 2、经济环境 经济环境包括作用于行政系统的物质技术和经济制度。具体有以下几方面： （1）经济体制决定了政府的基本职能和行为方式。 （2）经济利益决定了行政行为的目标。 （3）经济实力为政府提供了权力能量。 （4）物质技术水平的高低以及拥有量的多少直接影响公共行政活动的效率和水平。
19、3、文化环境 文化环境的基本要素包括知识、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。对行政系统的影响主要表现为： （1）知识水平决定了政府工作人员处理问题的方式和技巧。 （2）价值左右着行政组织对待社会事务的态度。 （3）意识形态使行政组织的政治和经济利益目标更加鲜明。 （4）行为规范决定了政府如何与其他社会组织以及公民个人打交道。 （5）道德传统使行政组织能够不依靠强制力而自愿扮演既定社会角色，发挥角色功能。 4、人口、民族、历史等社会环境因素 人口问题与社会的各个领域存在着相互依赖、相互制约的密切关系。 民族问题也是一个不可忽视的因素。它要求政府必须正确处理民族矛盾，尤其对民族语言、风俗习
20、惯、宗教信仰等敏感问题应谨慎处理。 历史作为社会环境的一种因素，对行政管理也起着一定的作用。由于各国历史发展有不同的特点，形成不同的传统，给各国的行政体制、观念、方式带来不同的影响。 5、自然环境 自然环境是指环绕和影响行政活动主体的一切自然因素的总和。包括地域环境、资源环境和气候环境三大因素。自然环境是人类生存的基础和创造文明的自然前提，是人类社会生活的有机组成部分。人类社会同其所处的自然环境相互影响，相互作用，构成一个不可分割的有机统一体。自然环境制约政府的行政管理，反过来，政府管理也可影响或在一定程度上改变自然环境（包括改善或恶化自然环境）。 6、国际环境 国际环境是一个国家同世界各国、
21、各地区之间的政治、经济、文化、自然地理等方面的关系。 国际的社会环境会影响一个国家的政府管理，国际的自然环境也会影响一个国家的政府管理。在这样的背景下，无论是国际的社会环境问题，还是国际的自然环境问题，都需要各国政府相互协作，采取共同措施，促进和谐与可持续发展的国际环境的形成。 （二）行政环境与行政职能的辨证关系（二）行政环境与行政职能的辨证关系 行政环境决定、制约着政府职能，是政府职能确立或转变的基本条件。行政职能在适应行政环境的同时，能够能动地利用和改造环境。 二、现代市场经济中的政府角色 在市场经济条件下，政府究竟应该做什么，不应该做什么，这已成为世界范围内政府变革的焦点问题。世界银行在
22、其1997年的世界发展报告中指出“每一个政府的核心使命”包括了五项最基本的责任，即：（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护社会弱势群体；（5）保护环境。美国经济学家安德森提出了七职能说：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共商品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。 三、中国政府职能转变三、中国政府职能转变 （一）我国政府职能转变存在的问题（一）我国政府职能转变存在的问题 1、政府职能的“越位” （1）政府职能
23、与市场功能不分。我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现。过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。 （2）政府与企业不分。表现为政府变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且最终还负担亏损，使企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程。 （3）政府与社会中介组织不分。表现为政府组织通过主管、指导等方式
24、直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，难以真正依照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府组织在公共管理中作用的发挥。 （4）政府与事业组织不分。我国政府组织与事业组织难以区分，既有使用事业编制的行政机关，又有使用行政编制的事业机构。有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一定的行政职能。 2、政府职能的“错位” 主要是指在政府职能的分工定位上存在交叉和混淆的情况。 职能交叉主要指不同层级的政府与政府不同部门在职能定位上的交叉与冲突。如中央政府职能对地方政府职能的挤占，上级政府职能对下级政府职能的侵蚀，
25、同级政府不同部门之间因为缺乏统一协调的责任隶属关系机制而形成管理冲突与矛盾，从而导致职责行使中争夺权力、摩擦扯皮、推卸责任等情形。 职能混淆主要指政府角色与企业角色、政府不同职能之间的相互混淆。如将政府国有资产管理职能混同于直接进行企业管理，政府直接插手干预企业人、财、物的组织安排和经营管理；将市场监管职能混淆为企业主管职能，歪曲了政府中介裁判的应有角色，不同程度地造成“裁判员”和“运动员”一身二任的现象；将政府服务职能混淆为管制行为，导致政府管理者反仆为主和公共服务质量下降，改变了公共行政的性质。 3、政府职能的“缺位” 主要指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责
26、，甚至在某些公共领域出现了“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全；应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。 （二）中国政府职能转变的基本原（二）中国政府职能转变的基本原 进一步推进政府职能转变应坚持如下原则： 1、遵循政府职能和市场功能协调互补的原则。 2、遵循“三个有利于”的原则 3、遵循效率有先、兼顾公平的原则 （三）中国政府公共行政职能体系的主要内容（三）中国政府公共行政职能体系
27、的主要内容 在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。经 济调 节市场监管社会管理公共服务1、政府经济调节职能（1）对国民经济进行宏观调控，创造稳定的经济发展环境。（2）深化经济体制改革，深化国有企业改革和国有资产管理体制改革。（3）继续扩大对外开放，根据世界贸易组织的规则，切实行使权利，认真履行义务。（4）繁荣农村经济，加快城镇化进程。稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。 2、政府市场监管职能（1）健全市场体系，加强市场监管，维护市场秩序。（2）进行公用事业体制改革，打破行业垄断。3、政府社会管制职能（1）保障公民宪法权利，维护
28、社会安全秩序。 （2）协调社会矛盾，保障人民生命财产安全。 （3）加强政府危机管理职能。4、政府公共服务职能（1）全力扩大就业，健全社会保障体系。（2）加强基础设施建设，提高公共服务水平。 一、组织理论 （一）组织理论涵义（一）组织理论涵义 1、组织人们为达到一定的目的组成的具有特定结构和行为方式的结合体。 2、组织理论一种观察、解释、预测或控制组织现象的一整套知识体系。（二）组织理论简介（二）组织理论简介 1、西方组织理论 古典组织理论、行为科学组织理论、系统权变组织理论。 2、科学社会主义的行政组织理论 （1）马克思主义创始人对社会主义国家政府组织原则的构想。 （2）苏联在列宁、斯大林时期
29、形成的政府模式。 （3）中国在长期革命斗争中形成的组织理论。 3、我国历史上对行政组织理论的研究第一阶段（春秋战国北宋）中央集权行政组织理论的研究第二阶段（南宋鸦片战争以前）中央集权与地方的行政组织适当分权理论的研究第三阶段（鸦片战争辛亥革命前）地方的行政组织实行自治的理论研究二、行政组织的含义与特征 （一）行政组织的含义（一）行政组织的含义 广义：泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等功能的组织机构，既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法、司法等部门中的履行行政职能的组织，同时还包括政府部门以外的企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。 狭义：指为执行国家的行政管理事务所构成的有系统
30、的组织机构，即依照国家宪法和法律的规定，在一定的权限内执行各种公共事务的机构的总称，即政府机构。 （二）行政组织的特征（二）行政组织的特征 1、政治统治性。行政组织是国家组织的重要组成部分，代表国家行使国家行政权力，体现国家意志。 2、社会管理性。为了维护统治，稳定社会秩序，必须管理社会公共事务。在现代社会，各国政府都设置大量行政组织干预和管理经济、科技、文化、教育、社会保障、环境保护等社会公共事务。 3、公共服务性。行政组织要适应和服务于社会经济的稳定与发展，为执行宪法和法律服务，为社会公众的利益服务。 4、法治性。行政组织是国家权力的执行机关，其拥有的权力和承担的责任是由宪法和法律明确规定
31、的，其设立也必须具有法律的依据，否则就失去存在的基础。 5、权威性。行政组织是代表国家行使行政管理职权，而行政权力的内容和范围是由宪法和法律规定的。宪法和法律则是以国家武力为后盾的，自然具有权威性。 三、行政组织的构成要素与类型 （一）行政组织的构成要素（一）行政组织的构成要素 主要包括目标、人员、结构、信息、制度、物质、精神、环境等要素。 （二）行政组织的类型（二）行政组织的类型 主要包括领导机关、职能机关、辅助机关、直属机关、派出机关等。 一、行政机关的概念、特征与结构 概念行政机关是指依照宪法和法律的规定建立的，行使国家行政管理权、组织管理国家行政事务的机关。是国家机关的重要组成部分。我
32、国的行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，它对权力机关负责，接受权力机关的监督。 特征是具有国家强制性质的行政组织；具有较强的执行色彩；需按一定的层次和结构组织起来，并且按照科学方法依法进行活动。 结构国家行政机关的结构是指构成国家行政机关各要素的排列组合方式。 纵向结构包括管理层次和管理幅度。横向结构是指各级政府横向分工形成行政组织分工明确的职能部门体系。 二、行政组织设置的原则 国家行政机关的设置一般涉及两方面的因素：一是管理的实际需要；二是现代公共管理的功能。 主要原则有： 适应需要原则； 精简原则； 高效率原则； 依法设置原则。 一、行政体制的含义与作用 概念指管理国家
33、行政事务的行政系统中的组织设置、职权划分与运行程序等各种关系模式的总称。它属于上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，它由国家基本的政治制度所决定，受经济制度、历史文化传统等因素的制约。 作用 科学合理的行政体制有助于更好地发展社会生产力和促进社会主义市场经济的完善； 有助于克服官僚主义、增强行政管理的生机和活力； 有助于造就更多的行政管理人才，锻炼出一支高素质的公务员队伍； 有助于维护社会公平，保证社会的长期稳定，以实现国家的繁荣和昌盛。 二、行政体制的相关领域 （一）行政权力体制（一）行政权力体制 指一个国家的行政机关与该国的其他国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关
34、系及其制度的总称。其中心内容是指国家行政机关在该国政治体制中所拥有的职权范围、所占有的权力地位。行政权力体制是行政体制的首要内容，通常应由宪法和法律作出明确的规定，以利于各司其职。现代国家行政权力体制的形式主要有三权分立制和议行合一制。 三权分立国家的立法、行政、司法三种权力分别由议会、内阁（或总统）和法院掌握，各自独立行使职权，同时又相互制衡的权力体制。议行合一立法权与行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。 （二）政府首脑体制（二）政府首脑体制 政府首脑体制是指最高行政权力的代表者与其实际承担者之间权力关系的制度。一元制一个
35、国家的国家元首与政府首脑由一人兼任的制度。美国的总统制是这种体制的典型代表。二元制一个国家的国家元首与政府首脑，分别由不同的个人担任的制度。又分为两种，君主立宪制和共和内阁制。多元制一个国家的国家元首与政府首脑，分别由不同的个人或两个以上的集体担任的制度。 （三）中央政府体制（三）中央政府体制 中央政府体制是指一个国家代表统治阶级统一领导全国和地方行政工作的最高行政机关的职权划分、活动方式和组织结构形式等制度的总称。 世界上现代国家的中央政府体制大致有以下几种：内阁制、总统制、委员会制、国务院制。内阁制（1）一个政党或政党联盟的领袖，单独或联合组阁。（2）内阁总理或首相是国家实际权力的中心。（
36、3）内阁代表国家元首行使行政全权。（4）内阁是整个国家行政机关的枢纽和决策中心。总统制（1）总统既是国家元首，又是政府首脑。（2）总统是国家实际权力的中心，行政权完全属于总统。（3）由总统组织和领导内阁。委员会制（1）国家最高行政权力由联邦委员会集体执掌。（2）联邦委员会是联邦议会的执行机关。（3）联邦委员会的出任由政党推荐。国务院制（1）国务院由全国人民代表大会组织产生，是我国最高权力机关的执行机关。（2）国务院组成人员主要包括总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长等。（3）实行总理负责制。 各国行政区划主要依据以下原则：政治原则、经济原则、民族原则等。
37、我国目前共有34个行政区，其中32个省级行政区，含23个省、5个自治区、4个直辖市，另加香港、澳门特别行政区。 一、中国现有行政体制的主要问题 1、政府职能正在转变，远未到位，行政审批和对企业的干预仍然过多，政企关系有待进一步规范。 2、政府机构总量仍然偏多，职责交叉重复现象仍然存在，行政执法体制中的多层执法、多头执法、执法扰民现象严重。 3、中央与地方政府的职权划分需要进一步科学化、规范化，中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。 4、政府与企业、事业、中介组织以及第三部门等其他社会主体的关系尚未明确，有待进一步理顺。 5、行政法治建设滞后。 二、行政体制改革的发展趋
38、势与具体思路 1、行政体制改革的发展趋势 社会主义市场经济的发展，要求行政体制改革与经济体制改革需要配套进行；经济全球化，对中国政府的公共政策和公共服务提出了新的挑战；民主政治建设的进程对提高政府管理的效率、实现公开化以及廉政建设提出了更高要求。 党的十六大报告指出：进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 2、行政体制改革的具体思路 （1）正确处理党政关系。 （2）正确处理政企、政事、政社关系。 （3）加大政府职能转变力度。 （4）继续推进政府机构改革。 （5）依法规范中央和地方的职能和权限。 （6
39、）培育和发展社会中介组织。 （7）改革和完善行政首长负责制。 （8）继续深化改变干部人事制度。 （9）建立和完善公共财政体制。 （10）改革和完善行政监督体制。 一、行政领导的含义、特点与作用 1、领导为实现公共行政目标，国家行政机关的各级领导者根据法定职权而进行的决策、指挥、控制、协调等多种形式的组织管理活动。 是行政领导者、群体目标、被领导者同领导体制与环境四个方面相互作用的过程。 2、行政领导的特点 行政领导的特点有：法定性、政治性、权威性、等级性和协同性。 3、行政领导的作用 第一，决策导向作用； 第二，指挥激励作用； 第三，协调督促作用； 第四，评判导向作用； 第五，个人示范作用。
40、二、行政领导素质 领导素质是指在先天心理与生理特征的基础上，通过后天学习和实践而逐渐形成的领导者所具备的内在和外在素质的合成，是领导者在道德、品格、知识、情操、能力、身体条件等方面综合特征的反映。 行政领导者素质是指行政领导者能够有效履行领导职责、行使行政权力所应具备的各种素质条件的总和。具体可以概括为以下四个方面： 1、政治素质 在现代背景下，我国行政领导者的政治素质要求是具有坚定的政治立场和政治目标，认真贯彻中央路线、方针、政策的工作态度；具有强烈的爱国热情；清正廉洁为官的信念；奉公守法的工作习惯，实事求是的工作作风；讲整体、识大局的工作境界，诚实信用的基本品行；追求绩效、以民为本的工作责
41、任感。 2、精神素质 指气质条件，包括风度仪表、言谈举止、开拓胆识、应变能力、自信心、果敢度、亲和力、恒心、毅力等等。 3、智能素质 包括知识和能力两个方面。知识要求，要有广博的知识面和某一方面精深的专业知识。 能力要求，不断提高科学判断的能力；不断提高驾驭市场经济的能力；不断提高应对复杂局面的能力；不断提高依法执政的能力；不断提高总揽全局的能力。 4、身体素质。 包括生理和心理健康两个方面。 一、行政领导的产生方式选举制行政领导者由被领导者或被领导者的代表选举产生。这是一种非常古老的产生方式。任命制行政领导者由上级领导者或上级机关根据个人或少数人的意志和标准任命产生。考任制行政领导者由专门的
42、机构根据统一的、客观的标准，通过考试择优产生。聘任制临时聘用一些外部人员担任非常设性行政领导职务。 二、行政领导结构 在国家行政系统中各种领导的总和与构成；也可以指某个具体领导班子的结构，包括人数、分工，各类领导人员的组合情况等。具体的行政领导结构组成包括八个方面内容。行政领导结构政治结构民族结构性别结构年龄结构身体条件气质结构知识结构能力结构 一、行政首长的含义 1、依据国家法律所授予的行政权力，在政府管理机关中处于领导、决策地位的人。 承担一定的政治责任、工作责任、法律责任； 具有与其职位相称的由法律规定的职权； 与此同时，还要承担与其职权对应的职责。 2、行政领导职务、职权、职责行政职务
43、根据有关法律或规定，行政首长所担负的具体行政职位。三者互相联系，互相制约，不可偏废。行政职权由职位派生的、受到国家法律保护的权力。行政职责行政首长 履行职务过程中所应尽的义务，是对国家和政府委托的任务应负的责任。 三、我国的行政首长负责制 1、我国行政首长负责制中“首长”的范围 我国行政首长负责制的“首长”包涵两大类，即法定的“首长”和推定的“首长”。 法定的“首长”由国务院组织法、地方各级政府组织法规定的。 推定的“首长”，他们虽没有法律的明文规定，但在其所在机关或系统内，负责领导和管理全国或地方的某一方面的行政事务，可以自己的名义在其权限内规定行政措施、发布全国或区域遵照执行的规范性文件。
44、法定的“首长”国务院总理、国务院各部部长、各委员会主任、省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长推定的“首长”（1）国务院全体会议的有关组成人员。（2）国务院直属机构的正职领导。（3）县级以上地方各级人民政府组成部门的正职领导。（4）地方政府不完全对口的部门机构和其他行政机构的正职领导。（5）地方行政区域内分支机构或垂直领导机构或派出机构的正职领导。（6）其他具有全国或地方行政管理权限、职能的行政机构的正职领导。 2、我国行政首长负责制的基本内容 （1）行政首长的职权各级行政首长共同的主要职责有：领导本级政府的工作，通过办公机构负责处理日常工作；召集和主持本级政府的全体会议和常务会
45、议，认真执行本级人大及其常委会的决定。 （2）行政首长向“谁”负责。第一，各级政府首长都要向人民负责；第二，向本级人大及其常委会负责；第三，向国务院负责，向上级行政机关负责；第四，政府部门首长向本级政府负责。 （3）行政首长负“何”责。 第一，公务员的责任，包括接受行政处分、承担行政赔偿责任、承担刑事法律责任； 第二，行政责任，违反行政法律规范给社会造成一定危害，尚未构成犯罪的应承担行政责任，即行政法律责任； 第三，政治责任，包括维护党的领导，维护和巩固国家政权，维护国家的安全、荣誉和利益；遵守宪法、法律、法规； 第四，领导责任，行政首长对所辖公共行政事务承担领导责任。 一、行政领导方法 行政
46、领导方法是行政领导者为了发挥领导作用，实现管理目标采取的方法、手段与策略。 行政领导的基本方法有：抓关键；实事求是；例外原则；重人才；公正、公益、公信；仁和。 行政领导的日常方法有：运筹时间；处理公文；听取汇报；主持会议；咨询协商；网络领导。 二、行政领导关系 包括与下属的关系；与副职的关系；与党务领导者的关系；与上级领导的关系；与部门领导者的关系；与前任领导者的关系；与后任领导者的关系等。 三、行政领导艺术 行政领导艺术指在行政管理活动中，运用科学的领导理论，熟练而有效地实现行政目标的技巧、手段与特殊方法，是行政领导者的胆识、智能以及知识经验的综合运用的反映。主要有：处理人际关系的艺术（尊重
47、人的人际关系艺术）应用时间的艺术（集中利用有效时间的艺术）工作方法上的艺术（原则的坚定性与处理问题的灵活性相结合的方法）用人的艺术（用人之所长）（美国南北战争中勃兰特被林肯所重用的故事以及我国汉代刘邦用人之道等） 一、人事行政的含义 人事、人事管理、人事行政，是三个既有联系又有区别的概念。人事行政源于人事管理，人事管理源于人事。 “人事”一词，在我国是一个古老的词汇，曾被广泛使用，在日常生活中有多种不同的含义。有时它指人世间各种各样的事情；有时它指托人说情或送礼，如后汉书所说的“时权富子弟，多以人事得举” 。 现代管理科学中所说的“人事”，则是指人事管理，它是指运用科学的手段与方法，在管理社会
48、生产活动中形成的人与事、人与人之间的相互关系，以及为达到用人以治事、人事两相宜而进行的一系列管理活动。 人事行政，也可称国家公共部门人力资源管理。它是指以国家行政组织为主要分析对象，研究管理机关依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、工资、保障等管理活动和过程，包括宏观公共部门人事行政和微观人事行政两部分。 二、人事行政的地位和作用 人事行政在国家行政管理活动中居于核心地位。 国家行政管理的内容很多，但无论哪种管理活动，都需要人去完成，因此能否选好人、用好人，则是各项行政管理活动成功与否的关键。它决定着全部“国家机器”运转的速度和功能。 古今中外，一切掌握了国家政权的统治阶级
49、，无不把“人事行政”视为立国之基、治国之本、富国之道，高度重视挑选、培养和使用优秀人才。( (一一) )安邦兴国，保持政治稳定安邦兴国，保持政治稳定 历史的经验告诉我们，任何一个民族、任何一个阶级，要想得天下、保天下、兴天下，除了要有正确的理论和实践外，无不是靠重用人才来实现的。 建国五十余年的经验证明，哪一个时期、哪一个地方人事行政搞得好，那个时期、那个地方，就会取得瞩目的成就。否则，就会停滞不前，甚至会出现政局不稳、社会动荡的局面。 ( (二二) )振兴经济，推动社会发展振兴经济，推动社会发展 大力发展生产力，振兴经济，是政府管理的主要职能。政府这一职能的实现，一要靠人力，二要靠财力。两者
50、相比，人力起主导作用。 当代经济学者把人的智慧和才能看作一种最为贵重的资源，而加以开发利用。目前我国正在进行的社会主义现代化建设，要解决的问题很多，但最重要的还是解决人的问题。正如邓小平所说；“事情成败的关键就是能不能发现人才，能不能用人才”。因此，搞好人事行政管理，是振兴我国经济，推动社会主义发展的重要组织保证。 ( (三三) )提高效率，实现政府管理职能提高效率，实现政府管理职能 提高行政效率，是政府一切行政行为追求的目标。因此，现代国家的政府都十分注重对行政效率的研究，着力寻找提高行政效率的方法和途径，而其中最重要、最关键的莫过于选好人、用好人。 因为国家公务员是政府职能的实施者，政府的
