1、 公共管理学公共管理学1 第一讲第一讲 公共管理导论公共管理导论21.公共管理的基本问题公共管理的基本问题1.1 公共管理的基本要素1.2 公共管理的概念及范式1.3 公共管理在中国31.1公共管理的基本要素Who?谁来管理？谁来管理？What?管什么？管什么？Why?为什么管？为什么管？How?怎样管？怎样管？4 Who?谁来管理谁来管理？ 公共管理者人 （公务员、公共事业举办者、公共事业工作人员等） 政务性管理人员：上级考核选派，民主选举的决策型高级管理人员 业务性管理人员：通过考试招聘等途径任用的执行型专业管理人员 公共管理者机构 政府机构 非政府公共机构（事业单位） 非营利组织（公共事
2、业组织、企业化的公益性组织）5作为个人的公共管理者 根据瑞典1981年颁布的公共管理教程的指导与标准规定，公共管理者应具有以下技能： 在有组织的环境中表现领导素质的技能； 解决复杂问题的技能，其中包括在相互竞争的集团间分配和管理资源的技能； 使项目、组织和系统规范化的技能； 分析研究及实行组织的、管理与改善措施的技能； 进行研究和项目评估的技能； 口头和文字表达技能。 一般而言，公共管理者应具备的素质 政治素质、道德素质、心理素质， 掌握相当的基础知识和应用知识 具有管理所需的计划、组织、领导和控制的能力。6案例：交通局长的一天6:10 从关于项目决策的激烈辩论中惊醒从关于项目决策的激烈辩论中
3、惊醒7:20 上班驱车在公路上，一路观察着街面交通的情况上班驱车在公路上，一路观察着街面交通的情况8:00 走下电梯，进入局信息中心，公告板显示着全市交通最新情况走下电梯，进入局信息中心，公告板显示着全市交通最新情况8:30 在办公桌旁，与行政助理检查优先事项和一天的工作安排在办公桌旁，与行政助理检查优先事项和一天的工作安排8:50 参加第一个会议，他多听少说最后作总结，并被即刻打印下发参加第一个会议，他多听少说最后作总结，并被即刻打印下发10:00 接受记者采访和接受居民电话，其要点由办公秘书纪录备案接受记者采访和接受居民电话，其要点由办公秘书纪录备案10:40 参加第二个会议，他很快发现自
4、己要在一个工程项目上为他领参加第二个会议，他很快发现自己要在一个工程项目上为他领导的两个部门作决断，这里存在着战略的、预算的和文化上的冲突。导的两个部门作决断，这里存在着战略的、预算的和文化上的冲突。12:00 在机关食堂吃午餐，并用筷子搭在碗上与路政处长谈路桥问题在机关食堂吃午餐，并用筷子搭在碗上与路政处长谈路桥问题走出食堂后，笔记本提醒他下午走出食堂后，笔记本提醒他下午2点在市政大厅有个会见，要注意礼点在市政大厅有个会见，要注意礼仪。他意识到管理城市交通的政府活动有时好像是处理外交问题。仪。他意识到管理城市交通的政府活动有时好像是处理外交问题。15:00 礼仪活动结束回到办公室，他查阅笔记
5、本信息并记录下来。礼仪活动结束回到办公室，他查阅笔记本信息并记录下来。15:20 他会见公交公司总经理，商讨市民对公共交通方面的意见。他会见公交公司总经理，商讨市民对公共交通方面的意见。16:50 与高级助手一起审阅关于明天下午向市人大调研组汇报的提纲与高级助手一起审阅关于明天下午向市人大调研组汇报的提纲17:30 回家与妻子和回家与妻子和7 7岁的孩子共进晚餐岁的孩子共进晚餐19:30 参加居民社区交通安全治理的一个会议，由局办公室主任陪同参加居民社区交通安全治理的一个会议，由局办公室主任陪同23:00 回家睡觉回家睡觉7政府由人民所有并控制第三部门组织私人部门由私人所有并控制非政府公共机构
6、非营利组织准政府组织私人的、自我管理的、非营利的、分配的、资源的、具有公益性的类类型型政府部门机构政府企业公共团体为公众服务为会员服务股份公司私人公司特特征征政府全额资助严格守法政府全额或部分资助,隶属政府或相对独立, 公益性特殊法人企业，有灵活法律规定政府全额或部分资助，隶属政府或相对独立，公众政治团体严格守法为公众需求而建立有政府资助，社会公众的公益组织为满足部分公众需求而建立和部分公众参与的公益组织长期发展追求利润私人拥有并控制，追求利润举举例例商务部警察局国土局邮政局铁道部政策性银行总工会、贸促会、工商联、城调队融资中介商会、消费者协会联谊组织行业协会消费组织俱乐部石化公司联想集团新希
7、望集团作为机构的公共管理者8案例：发展与改革委员会职责拟订并实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划拟订并实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划 宏观经济预测、预警；国家经济安全，宏观调控政策宏观经济预测、预警；国家经济安全，宏观调控政策 参与制定财政货币政策，拟订实施产业政策和价格政策参与制定财政货币政策，拟订实施产业政策和价格政策 研究经济体制改革和对外开放重大问题研究经济体制改革和对外开放重大问题 提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局 重要产业发展战略和规划，农业和农村发展，农村专项规划政策重要产业
8、发展战略和规划，农业和农村发展，农村专项规划政策 区域经济和城镇化发展，西部大开发战略规划区域经济和城镇化发展，西部大开发战略规划 国内外市场状况，进出口管理，重要商品总量平衡和宏观调控国内外市场状况，进出口管理，重要商品总量平衡和宏观调控人口和计划生育、科学技术、教育、文化、卫生等社会事业人口和计划生育、科学技术、教育、文化、卫生等社会事业 可持续发展战略，资源节约综合利用规划，生态建设规划可持续发展战略，资源节约综合利用规划，生态建设规划 多种所有制经济状况，优化所有制结构和企业组织结构建议多种所有制经济状况，优化所有制结构和企业组织结构建议 提出促进就业、调整收入分配、完善社会保障的政策
9、提出促进就业、调整收入分配、完善社会保障的政策 国民经济经济体制改革、对外开放的行政法规和规章国民经济经济体制改革、对外开放的行政法规和规章 管理国家粮食局、国家烟草专卖局管理国家粮食局、国家烟草专卖局 9案例：发展与改革委员会机构办公厅办公厅政策研究室政策研究室发展规划司发展规划司国民经济综合司国民经济综合司经济运行局经济运行局经济体制综合改革司经济体制综合改革司固定资产投资司固定资产投资司产业政策司产业政策司国外资金利用司国外资金利用司地区经济司地区经济司 农村经济司农村经济司 能源局能源局交通运输司交通运输司 工业司工业司 高技术产业司高技术产业司 中小企业司中小企业司 环境和资源综合利
10、用司环境和资源综合利用司 社会发展司社会发展司 经济贸易司经济贸易司 财政金融司财政金融司价格司价格司 价格监督检查司价格监督检查司 就业和收入分配司就业和收入分配司 法规司法规司 外事司外事司 人事司人事司 10What?管什么管什么？ 从管理领域来看，要管经济、管社会、管政治 从具体公共事务内容来看，要管理10个方面的公共事务 从与私人部门的比较来看，要根据公共管理的要求和特点管理公共部门自身11从管理领域来看，管什么从管理领域来看，管什么？ 经济管理 宏观调控宏观调控短期市场价格稳定与有短期市场价格稳定与有序竞争序竞争长期经济快速增长与充长期经济快速增长与充分就业分就业国有资产增值与保值
11、国有资产增值与保值 公共规制公共规制反垄断和促进有效竞争反垄断和促进有效竞争干预公共产品和准公共干预公共产品和准公共产品价格产品价格控制投资规模、收益与控制投资规模、收益与方向方向公共安全等社会性规制公共安全等社会性规制 社会管理 社会保障社会保障（失业、养老、失业、养老、病残、伤害、灾害、孤儿病残、伤害、灾害、孤儿） 资源与环境控制资源与环境控制土地和自然资源管理土地和自然资源管理环境控制环境控制 政治管理国家与政府制度国家与政府制度公检法与社会秩序公检法与社会秩序对外国际关系对外国际关系12从管理具体公共事务来看，管什么从管理具体公共事务来看，管什么？ 国家发展战略 公共政策与决策 法律和
12、行政程序 公共部门人力资源公职人员 公共财政（公共预算、政府采购等） 国土和其他公共资源、自然环境和人工环境 公共项目 公共信息 各项公共事业 政府绩效13从与私人部门的比较上看，管什么？从与私人部门的比较上看，管什么？ 不同的结构权利责任的清楚与模糊：公共机构组织效率的管理 不同的激励客户和资金：公共激励机制的管理 不同的背景长期连续性与届内任期短期性：决策体制管理 不同的目的：利润与大众福祉：公共部门的公共性管理14 Why?为什么管为什么管？ 市场失灵：看不见的手看不见了路 政府失灵：看得见的手只看自己的手指 外生性失灵不完全信息决策 内生性失灵非公共利益行为 体制性失灵投票悖论、组织间
13、关系、时滞 传媒和舆论失灵： 非正式组织行为 无政府主义行为 奴隶思想15市场失灵 不完全竞争：技术、规模经济、垄断、进入障碍 外部非经济性：市场交易中对第三方产生的伤害 公共产品：“搭便车” 现象 经济稳定：市场自发波动使社会总供求失衡 内部非经济性：合同契约中没有反映出的成本，形成了对交易者的伤害 不完全信息：不完善的广告、商品说明、从众失误、错误市场预测等 动态比较利益：最优增长和发展路径16How?怎样管？ 管理策略：角色与知识的运用 三个角色(人际角色、信息角色、决策角人际角色、信息角色、决策角色色) )角色是管理者行为的一组期望值是管理者行为的一组期望值，例如：例如： 导演、主教、
14、首相、台长、系主任、局处长、足球教练、理事长 乐队、教区、政府、电视台、学校、机关、足球队、公共事业部门 两类知识 新问题17公共管理者的角色关系角色角色人际角色人际角色信息角色信息角色决策角色决策角色形象首脑形象首脑领导人领导人联络官联络官政治家政治家监听者监听者传播者传播者发言人发言人企业家企业家麻烦麻烦处理者处理者资源资源分配者分配者谈判者谈判者政策政策制定者制定者18公共管理者的知识-需要知道什么？ 背景 政治和法律的制度与过程 组织关系 价值观与道德理念、民俗 过程 公共政策制定与实施的过程 传统管理五职能（计划、决策、组织、领导、控制）19公共管理策略的新问题 联结职能 新的组织现
15、实：第三方政府的出现 联结职能的界定 公共管理的全球环境 新的全球现实 公共管理全球环境的涵义 行政管理体制的跨国比较 公共管理者必须应对一系列新问题和限制 国家的公共企业性质 管理国际企业的挑战 非预期的后果 不同意见的大量参与者之间的讨价还价和互相妥协的产物，是行动的协调极为困难 公共部门本身的复杂性 社会科学本身的复杂性 随机事件的影响20复习思考题：公共管理的基本要素是什么？公共部门管理与私人部门管理有哪些区别？什么是公共管理的策略？ 211.2公共管理的概念及范式公共事务的内涵和特性公共权力的内涵和作用公共管理的概念公共管理学的范式与内涵 公共管理学的研究对象22公共事务的内涵和特性
16、： “公共的?public?”内涵 是与“私人的”相对的概念 突出表现为公共产品（ public goods）非竞争性：使用意义，共享性数量表现，可以突破非排他性：所有意义，共享性质量表现，难以突破 产品性质与制度 是一个集合的概念公共机构多数人利益众人的事务23公共事务的内涵和特性 “事务”的内涵 提供物质产品 提供劳动服务 社会事务的类型 硬公共产品：公共方式提供的有形物质产品 软公共产品：公共方式生产的社会性服务 私人方式生产的有形物质产品：竞争性物品 私人方式生产的社会性服务24公共事务的内涵和特性 公共事务的内涵：是提供公共物品的社会活动它决定全体社会公众生活质量和共同利益的提高 公
17、共事务的特性 公益性 非营利性 规模性 政治性 责任性25公共权力的内涵和作用 权力的内涵 公共权力（public right）的内涵 理想的公共权力内涵 现实的公共权力内涵 公共权力的“公共性”程度的发展 公共权力的作用 维持社会生活秩序的稳定 克服社会内部的各种矛盾与冲突 引导社会秩序向某一定方向发展 公共权力的内在矛盾26公共管理的概念 公共管理思想的来源和表述 公共管理与公共行政的区别 公共管理的概念27公共管理思想的来源和表述 来源：由公共行政的概念发展而来 表述： Administration为为服务，控制或统治服务，控制或统治 Management意为用手控制意为用手控制 Pub
18、lic Administration为为服务服务 Public management控制或控制或“获得结果获得结果” manager经理人员经理人员 administrator行政官员或行政人员行政官员或行政人员28公共管理与公共行政的区别公共管理公共行政主体公共机构中的各种管理公共机构中的各种管理者者政府执行机关中的行政官政府执行机关中的行政官员或行政人员员或行政人员内容根据公众需要提供公共根据公众需要提供公共服务服务执行政治家制定的政策和执行政治家制定的政策和法律法律行为生产和供给公共产品生产和供给公共产品为公众提供服务活动为公众提供服务活动关注的焦点效果，以最低成本取得效果，以最低成本取
19、得目标，为取得结果负责目标，为取得结果负责和管理者个人责任和管理者个人责任行政过程、程序和政策转行政过程、程序和政策转变为实际行动，定向机构、变为实际行动，定向机构、人员和办公室管理人员和办公室管理实践管理者、理事长、经理管理者、理事长、经理官员头衔的称呼官员头衔的称呼29公共管理的概念 是社会公共组织以及其他组织推进是社会公共组织以及其他组织推进社会整体发展、增进社会共同利益社会整体发展、增进社会共同利益的实现，通过制度创新和手段创新的实现，通过制度创新和手段创新对公共事务进行调解和控制的社会对公共事务进行调解和控制的社会活动。活动。 为社会提供公共产品的管理活动为社会提供公共产品的管理活动
20、30公共管理学的范式与内涵 公共行政学范式科层制理论政治行政两分法重视过程研究 政策科学和政策分析研究范式重视决策研究重视定量分析 “新公共管理”范式31公共管理思想源流 初期：公共行政学派（20世纪20-30年代到60年代） 中期：新公共行政学派和政策分析或政策科 学学派（20世纪50年代起至今）行政之研究（威尔逊）公共行政学研究导论（怀特）公共行政原理（威洛比）拉斯韦尔的政策科学重视执行研究重视决策研究德布洛姆的“政策分析”德洛尔的政策三部曲32公共管理范式的出现（70年代） P-途径（the policy approach）政策途径 重视政策分析的定量方法 重视项目管理 重视政治执行官与
21、资深管理者的对话 B-途径（the business approach）商业途径 重视组织结构与过程 关心发展经验理论，重视战略与组织管理 重视职业化公共管理者行为建设 公共管理范式新在何处：33新公共管理范式新在何处： 拒斥公共行政学和执行研究拒斥公共行政学和执行研究 一种乐观的规范研究领域一种乐观的规范研究领域 以顶层管理者的战略决策为重点以顶层管理者的战略决策为重点 通过案例研究来发展知识通过案例研究来发展知识 为管理者提供决策参考为管理者提供决策参考34公共管理学的研究对象 什么是公共管理学？公共管理学的研究对象和学科特征公共管理学的研究方法35什么是公共管理学 三种不同的认识 等同于
22、公共行政学等同于公共行政学 是公共行政学的一个分支是公共行政学的一个分支 不同于传统公共行政学和政策分析的新不同于传统公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的科学框架途径、新范式或新的科学框架 是研究公共部门如何提供公共产品的管理学36公共管理学的研究对象和学科特征 主体对象：包括所有公共部门 研究方法：广泛运用经济学、管理学理论 研究焦点转换： 由过程研究转为项目、结果与绩效研究由过程研究转为项目、结果与绩效研究 重视战略管理重视战略管理 重视政治环境、项目执行、绩效评估、公共重视政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制、公共管理伦理等研究责任制、公共管理伦理等研究37公共管理学的研究方法
23、 经济学途径 公共选择理论和新公共政治理论途径 新制度主义或新制度学派的公共政策研究途径38复习思考题 什么是公共事务，它有哪些特征？ 什么是公共权力，如何理解它的作用？ 简述公共管理与公共行政的区别。391.3公共管理在中国 公共管理在中国的兴起 中国公共管理体制现状 中国公共管理发展趋势40公共管理在中国的兴起 全能政府 政企不分 权力过于集中 平均主义的社会平衡机制 双轨制政府 三只眼政府增长产值、收入保障、利润放权 政企分离、简政放权 存量政府 公共管理政府 培育市场、弥补市场 全额提供公共产品41中国公共管理体制现状 基础的脆弱性后天市场经济培育市场的任务负担重 管理体制的脆弱性传统计划经济体制的惰性法律意识淡薄 国家公务员队伍的脆弱性市场观念公共管理观念不明确法律意识职业意识不明确开拓进取公务员目标不明确42中国公共管理发展趋势 基础更少的政府更多的治理(governance) 趋势公共管理科学化公共管理民主化公共管理法制化43复习思考题 如何理解社会主义市场经济体制与公共管理的关系？44
