1、第二章第二章 政策系统政策系统学习难点：学习难点：公共政策主体的特点重点掌握重点掌握：公共政策主体 的类型 掌掌 握：握：认识并能分辨公共政策的环境；政策子系统的划分一般了解：一般了解：公共政策主体、客体和环境的关系。第一节 政策系统的构成v一、政策主体v（一）概念：政策主体（政策活动者）可以一般界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。v（二）分类v1、官方的政策活动者v是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括国家机构、执政党、政治家和官员。第一节 政策系统的构成v（1）立法机关v立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它的主要任务是立法，即履行
2、制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。v西方：指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构。通常能够独立地行使立法权，但不能因此认为立法机关具有真正完全独立的决策功能 。v我国：指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员。它是我国的政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。就全国人民代表大会来说，它享有最高立法权、最高任免权、最高决策权，最高监督权。第一节 政策系统的构成v（2）行政机关v行政机关是政策主体的一个重要组成部分。随着行政权力的扩张，行政机关在政策过程中的地位和作用越来越突出。v西方 ：特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决于行政领导尤其
3、是总统。v我国：国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。第一节 政策系统的构成v（3）司法机关v司法机关是政策主体的构成因素之一。v美国：司法机关(法院)能通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策和社会政策产生影响。法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。v我国：司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能，
4、它也是我国政策主体的一个有机组成部分。 第一节 政策系统的构成v（4）执政党v执政党是政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。 v西方： 一般都采用两党制或多党制。政党首先与权力而不是与政策相联系。即政党的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现的，只有在大选中获胜、取得政权的政党才能把它的纲领、主张转变为公共政策。v我国：中国共产党领导下的多党合作制。中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。各民主党派是参政党，而不是在野党。与这一政党制度相适应，我国实行政治协商的政治制度。第一节
5、 政策系统的构成v2、非官方的政策活动者 v非官方的政策活动者是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。第一节 政策系统的构成v（1）利益团体v利益团体：是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。v利益团体是非官方政策主体的最重要的构成因素之一，它在公共决策过程中起着重要作用。公共决策在某种角度上可以看作利益团体之间的互动、争斗和妥协的过程。
6、第一节 政策系统的构成v西方： v 利益团体影响公共决策的途径或方式是多种多样的，如游说、宣传、捐款、抗议等等。利益团体通过制造舆论，进行民主调查，或向政府提供有关的信息来影响政府的决策。 v我国：v 随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的出现，各种利益团体也将进一步形成或发展，成为一种重要的社会力量，并将对政府的公共决策产生日益重要的影响。如何充分发挥利益团体的积极作用，尽量限制其消极作用，将是我国公共决策过程中面临和必须加以认真处理的新问题。第一节 政策系统的构成v（2）公民（选民）v公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。公民不仅是政策主体
7、的构成因素，而且也是政策发生作用的对象即政策客体。 v 第一节 政策系统的构成v在现代民主国家中，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：（1）以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，采取直接投票的方式来加以决定；（2）用间接或代议的方式，选出自己的代表者制定或修改并执行公共政策；（3）使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢工、罢课等）去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程；（4）通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式去影响政策；（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。第一节 政策系统的构成v西方 ： v
8、公共选择理论家们从经济人假设出发，认为政治领域中的选民和经济领域中的消费者的动机是一样的，即出于利已主义的最大化原则，他们在政治领域中的投票行为取决于投票获得的收益和投票所支出的费用之此。选民所期待的收益取决于他们对自己所希望的政策得到实施的期望值，即只有自己所支持的候选人当选时才能使所希望的政策得到实施。第一节 政策系统的构成v我国 ：v 社会主义民主政治制度下，人民群众是国家的主人，他们在政策过程中起着重大作用。党和政府通过各种渠道尤其是通过“从群众中来，到群众中去”的路线，让人民群众参与公共事务的管理以及公共决策活动，参与政策的制定、执行、评估和监控。党和国家的各项政策实质上反映了广大人
9、民群众的根本利益，是他们的意志和要求的集中体现。第一节 政策系统的构成v（3）大众传播媒介v大众传媒系指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、因特网等诸形式。v大众传播媒介是政策主体的一个组成部分，对政府的公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性的影响。第一节 政策系统的构成v主要作用是传播信息、引导舆论、交流思想、传播知识，是政府、政党和其他利益团体的宣传工具。第一节 政策系统的构成v（4）思想库v思想库：是现代政策研究组织的别称，是由各种专家、学者组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织，其主要的工作是进行综合性政策理论研究、政策规划、政策设计、政策分析
10、、政策评估等，帮助政府部门和机构进行决策，以提高公共政策质量。v思想库是政策主体的一个十分独特而又非常重要的构成因素，被认为是现代决策链条中不可缺少的一环。第一节 政策系统的构成v类型类型v1.官方思想库。这类思想库通常隶属于不同国家或地区的政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。它们直接研究政策问题，为决策提供咨询。 v2.半官方思想库。西方国家为了让专家们能在民间的环境中工作，使其智慧为政府部门服务，通过各种途径和方式，建立了许多半官方思想库。一是政府通过投资和资助重点研究领域和方向，把它们纳入为政府服务的轨道。二是政府通过和思想库签订合同，建立相互
11、依存的关系。三是与政府部门对口挂钩的思想库。第一节 政策系统的构成v3.民间思想库。是由民间发起，得到基金会和企业资助，为国家机构及其长官服务的政策研究机构，如：美国现代问题研究所、美国企业公共政策研究所、外交政策研究所等。v4.跨国思想库 。这是由世界各国科学家、经济学家、企业家、政策科学家组成的、以研究人类全球问题为主的思想库。第一节 政策系统的构成v功能功能v其最主要的职能就是为统治者服务，一方面是直接填补掌权者的职责与实际能力之间的差距，另一方面是间接起到政府职能作用，为政府机构的有效运行服务。 v提供政策建议，充当咨询参政机构。v提供学术思想、充当认识机构。v提供政策结果信息，充当评
12、估机构。v向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机构。v制造舆论、传播观点，充当宣传机构。第一节 政策系统的构成v二、政策客体v概念：政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的政策问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。v（一）政策问题v从事的角度看，公共政策所要处理的是政策问题。v政策问题可以定义为某种条件或环境，这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。政策问题的划分与政策的分类是一致，用于处理特定领域问题的措施或办法就构成该领域的政策，如用来处理政治、经济、社会和文化领域的问题的措施或办法就分别是政治政策、经济政策、社会政策和文化政策
13、。第一节 政策系统的构成v（二）目标团体v从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。第一节 政策系统的构成v政策有大有小，它们发生作用的范围不同。因而所要影响或调节、控制的社会成员及其行为的范围不同。政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。党和国家的政策要指导人们处理好全社会成员的利益与各种利益团体利益之间的关系政策客体的识别具有不可忽视的重要意义。了解政策所发生作用的社会生活领域问题的性质和特点，了解政策涉及的社会成员(目标群体)的需要、利益和心态，有助于制定出适应具体情况，能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的政策，
14、有助于政策的顺利执行，充分发挥政策的作用，取得预期的政策结果。第一节 政策系统的构成v三、政策环境政策环境v（一）概念：所谓政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。v（二）分类：分为自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指一国的地理位置,面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等，自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提,对一国的内外政策具有影响或制约作用。社会环境主要包括政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况等等,它对公共政策起着更为直接而重要的影响。第一节 政策系统的构成v1社会经济状况社会经济状况v社会经济状况或发展水平是一国或
15、地区的公共决策的最重要的依据。v（1）社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点；（2）经济实力是政策制定和实施的基本物质条件；（3）社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系，特别是大量经济社会政策得以确定的主要根据。第一节 政策系统的构成v2制度或体制条件制度或体制条件v所谓体制，是国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系、和权责划分等方面的体系和制度的总称。体制或制度为公共政策提供外部组织环境。第一节 政策系统的构成v政策过程的状况如何，在很大程度上受制于现实体制。因此，政策的制定或实施，都与体制息息相关。体制类型多种多样：政治体制、法律体制、经济体制、文化体制、教育体制
16、、科技体制等，尤其以政治体制、法律体制和经济体制最为重要。第一节 政策系统的构成v体制或制度条件对公共政策系统及其过程的影响主要表现在如下几个方面：v（1）体制在政策制定过程中起着十分重要的作用；（2）体制制约着政策的选择，体制上容纳的可能性决定了政策选择的结果；（3）体制的习惯势力的大小和所占优势的程度，影响着人们对各种社会利益和社会问题的认识和表达以及这些利益和问题得到正确解决的机会；（4）体制制约着政策的执行。 第一节 政策系统的构成v3政治文化政治文化v政治文化是人类政治生活中的主观意识范畴,是人们对有关政治方面的信仰、理论、感情、情绪、评价和态度等历史和现实的总和。政治文化主要包括三
17、个层次：政治意识、政治价值观和政治理想等。第一节 政策系统的构成v(1)政治意识。政治意识有两种形态，一种是内在的心理形态，一种是外在的文化形态。首先，政治心理是一种潜在的社会力量，它通过一定社会实践主体起作用。其次，文化形态的政治意识对政策过程直接发生影响的是政治理论和政治意识形态。 第一节 政策系统的构成v(2)政治价值观。 政治价值观是政治意识形态的核心内容，是政治主体对客观存在的政治价值关系和政治价值创造活动等的反映。政治价值观一经形成，就以相对定型的观念模式存在，规范和约束政治主体的政治行为，规定政策实践的指向。政治价值观对政策的具体影响主要表现在以下三个方面：一是影响政策目标的确定
18、和方案的制订；二是影响对政策方案的评价；三是影响方案的选择。 第一节 政策系统的构成v(3)政治理想。政治理想是政治主体对政治体系、政治活动和政治发展所寄予的希望和对未来的设计。政治理想在政治社会化的作用下转化为政治信仰，成为政治社会的定向因素和精神支柱，从而规定了政策的动机、基本目标、基本方向和指导原则。 第一节 政策系统的构成v4国际环境国际环境v在当代，国际环境成为各国公共决策的一个重要变数，离开国际环境，无视国际经济、政治、科技文化的发展趋势的公共政策，要取得预期结果是不可想象的。v当代世界的全球化、市场化和信息化的趋势对一国或地区的公共政策产生了极为深刻的影响。第二节第二节 政策系统
19、的运行政策系统的运行v一、政策主体、客体与环境的相互关系v政策主体与客体的关系政策主体与客体的关系v当某一政策系统建立起来时，政策主体和政策客体就成为该系统两个相互依存，不可分离的组成部分。政策主体与政策客体相互依存，每一方的存在都以另一方的存在作为前提；同时，政策主体与客体之间是相互影响、相互作用的。 第二节第二节 政策系统的运行政策系统的运行v这意味着，任何政策目标的实现，都取决于政策主体与政策客体之间的协调；尤其是政策主体要不断提高政策水平，掌握现代政策理论与技术，并且深入实际，了解客体的真实情况，以有利于政策的科学制定和良性运行。 第二节第二节 政策系统的运行政策系统的运行v政策主体与
20、政策环境的关系政策主体与政策环境的关系v政策主体首先要实事求是地认识环境、把握环境，并了解它的各种优势和弊端，并据此预测某项政策实施的可行性和政策运行过程中可能遇到的各种问题。 第二节第二节 政策系统的运行政策系统的运行v政策客体与政策环境的关系政策客体与政策环境的关系v政策客体与政策环境二者是高度融合在一起并相互转化的。 第二节第二节 政策系统的运行政策系统的运行v二、政策子系统的划分二、政策子系统的划分v信息子系统信息子系统v信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。信息子系统在公共决策活动中的主要作用是：（）信息的收集。（）
21、信息的加工处理。（）信息的传递第二节第二节 政策系统的运行政策系统的运行v咨询子系统咨询子系统v咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，它是由前述的现代政策研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统咨询子系统在政策制定活动中的主要作用是：（）政策问题分析。（）政策未来预测。（）方案设计及论证。（）其他政策相关问题的咨询。（）参与政策评估并反馈信息。第二节第二节 政策系统的运行政策系统的运行v决断子系统决断子系统v决断子系统也称中枢子系统，它由拥有决策权力的高层领导者所组成。决断子系统在公共决策过程中的主要作用是：（）提出有关的政策课题。（）考虑政策目标的确立。（）组织政策方案的设计。（）负责政策的
22、最终决定。 第二节第二节 政策系统的运行政策系统的运行v执行子系统执行子系统v执行子系统是由政策执行组织及其人员特别是政府行政机关和行政人员所构成的。它是政策系统的有机组成部分，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。执行子系统在公共决策活动中的作用是:（）为政策方案或项目的执行做好准备。（）从事指挥、沟通、协调等方面的活动。（）分析和总结执行情况。第二节第二节 政策系统的运行政策系统的运行v监控子系统监控子系统v监控子系统是整个政策系统的一个有机组成部分，它是体制内和体制外的有关部门、单位和个人所组成的一个子系统，相对独立于信息、咨询、决断、执行等子系统,其地位较为特殊。它的作
23、用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之中。目的是使政策目标得以顺利实施,避免政策的变形走样,保持政策的权威性和严肃性。监控子系统在政策执行过程中的主要作用在于：（）确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据。（）监控政策执行情况。（）反馈政策执行情况。第二节第二节 政策系统的运行政策系统的运行v三、政策系统运行的各个环节三、政策系统运行的各个环节v参考国外学者的看法,结合我国政策实践的情况,我们将政策系统的运行看作是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所组成的过程,这些环节构成了一个政策周期。 v1.政策制定从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程,包
24、括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。 第二节第二节 政策系统的运行政策系统的运行v.政策执行政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程，包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等的功能环节。 第二节第二节 政策系统的运行政策系统的运行v.政策评估依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。 第二节第二节 政策系统的运行政策系统的运行v.政策监控为达到政策方案的预期目标，避免政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监控，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。 第二节第二节 政策系统的运行政策系统的运行v.政策终结即在政策实施并加以认真评估之后，发现该政策的使命已经完成，成为多余、不必要或不起作用，采用措施予以结束的过程或行为。对于政策过程的这些环节或阶段，我们将在“政策过程”编中分别加以详细的探讨。
